§ 1. Система органов и учреждений прокуратуры и ее организационная структура

Прокуратура Российской Федерации представляет собой единую феде­ральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и испол­нением действующих на ее территории законов, иные функции, установ­ленные федеральными законами в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гра­жданина, а также охраняемых законом интересов общества и государст­ва (ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. в редакции от 27 декабря 2000 г.).

Систему прокуратуры РФ составляют: Генеральная прокуратура РФ; прокуратуры субъектов Федерации; приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, а также прокуратуры городов и рай­онов; другие территориальные, военные и иные специализированные про­куратуры. В систему прокуратуры РФ входят также научные и образова­тельные учреждения.

В ряде республик - субъектов Федерации органы прокуратуры созданы в соответствии со спецификой их административно-территориального де­ления (так, административно-территориальными единицами в Якутии яв­ляются улусы, в Тыве - кожууны, но прокуратуры в них создаются на пра­вах районных (городских).

В основной части субъектов Федерации созданы только прокуратуры городов и районов. В некоторых из них действуют межрайонные прокура­туры, осуществляющие свои полномочия на территории ряда районов. В Москве и в ряде крупных городов в соответствии с установленным адми­нистративно-территориальным делением созданы муниципальные районы и административные округа. С учетом специфики такого деления действу­ют межрайонные прокуратуры, выполняющие свои функции на территории

ряда муниципальных районов, и прокуратуры административных округов. Приказом Генерального прокурора РФ им придан статус прокуратуры го­рода с районным делением.

Характерным признаком прокуратуры РФ как единой федеральной цен­трализованной системы является то, что в соответствии с требованиями Закона образование, реорганизация и упразднение органов и учреждений прокуратуры, определение их статуса и компетенции осуществляются Ге­неральным прокурором РФ.

Законом не допускаются создание и деятельность на территории Рос­сийской Федерации органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры РФ.

Важным свойством прокурорской системы является ее централизация. В соответствии с Конституцией РФ (п. 1 ст. 129) органы прокуратуры дей­ствуют на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации.

Территориальные органы прокуратуры организуются в соответствии с административно-территориальным устройством Федерации. В субъектах Федерации действуют прокуратуры соответствующих республик, краев, областей, автономной области, автономных округов и городов федерально­го значения. Прокуроры субъектов Федерации назначаются на должность Генеральным прокурором РФ по согласованию с органами власти субъек­тов Федерации, определенными их конституциями (уставами). Прокуроры субъектов Федерации имеют первых заместителей и заместителей, назна­чаемых Генеральным прокурором РФ.

Системным признаком прокуратуры Российской Федерации является то, что прокуроры субъектов Российской Федерации подчинены и подот­четны Генеральному прокурору РФ и им освобождаются от занимаемой } должности.

|      Прокуроры городов и районов, прокуроры специализированных проку­ратур назначаются на должность и освобождаются от должности Гене-'[ ральным прокурором РФ. Они подчинены и подотчетны вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору РФ.

Прокуроры субъектов Федерации руководят деятельностью прокуратур городов, районов и иных административно-территориальных единиц (тер­риториальных округов и областей), входящих в состав соответствующего субъекта Федерации. При этом они издают приказы, указания, распоряже­ния, обязательные для исполнения всеми подчиненными работниками. Они могут вносить изменения в штатные расписания своих аппаратов и подчи­ненных прокуратур в пределах численности и фонда оплаты труда, уста­новленных Генеральным прокурором РФ.

Прокуроры городов с районным делением руководят деятельностью рай-нных и приравненных к ним прокуратур.

320

Раздел V Прокуратура Российской Федерации

Все территориальные прокуроры различных уровней осуществляют свои полномочия в соответствии с их компетенцией, установленной Феде­ральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», а также норма­ми уголовно-процессуального, арбитражного, уголовно-исполнительного, административного и иного федерального законодательства.

Организация и деятельность специализированных прокуратур в со­временных условиях предопределяется объективной необходимостью обеспечения законности в специфических сферах деятельности, имеющих особую важность для жизнеобеспечения общества и государства. Админи­стративно-территориальный принцип построения федеральных структур власти не выполняет своей организующей роли в ряде специфических сфер деятельности государства. В настоящее время функционируют следующие специализированные прокуратуры: военные, транспортные, на особо ре­жимных объектах и в закрытых административно-территориальных обра­зованиях- ЗАТО (до 2001 г. были прокуратуры войсковых частей), кото­рые осуществляют возложенные на прокуратуру функции в полном объеме в соответствующих сферах правовых отношений.

Специализированные природоохранные прокуратуры и прокуратуры по надзору за исполнением законов в учреждениях уголовно-исполнительной системы выполняют задачи и функции прокуратуры наряду с территори­альными. При этом общие принципы организации и деятельности прокура­туры распространяются на них в полной мере.

Специализированные прокуратуры не подменяют деятельность терри­ториальных прокуратур как основного элемента прокурорской системы, но существенно их дополняют.

Организация и деятельность различных видов специализированных про­куратур имеют особенности, обусловленные характером организационных, правовых и иных отношений в соответствующих сферах.

Создание военных, транспортных и природоохранных прокуратур обу­словлено необходимостью осуществления функций прокуратуры в специ­фических сферах правовых отношений, не зависящих от территориального деления страны. В этих сферах организуются и действуют хозяйственные и государственно-правовые структуры, закономерности формирования и функционирования которых непосредственно не связаны с федеративным устройством и административно-территориальным делением.

Принцип организации таких прокуратур условно можно назвать «произ­водственным». В сфере действия этих прокуратур экономические отношения, а также реализующие их хозяйственные, государственно-правовые структуры организуются и функционируют преимущественно на иных организационных принципах («линейный» принцип организации управления железными доро­гами; принцип «порта приписки» на морском и речном транспорте; внетер-риториальные принципы формирования Вооруженных Сил РФ).

Глава 18. Прокуратура Российской Федерации

321

Экологические правонарушения и их последствия развиваются не по административно-территориальным признакам, а под влиянием экологиче­ских, естественно-географических закономерностей. Так, залповый выброс токсичных веществ предприятием, расположенным на значительном уда­лении от места проявления его вредных последствий, зачастую проявляется на отдаленной территории в результате действия экологических законов. Например, в результате аварии на Чернобыльской АЭС пострадали под влиянием «розы ветров» не только регионы Украины, но и в значительной мере ряд областей России и Белоруссии; отравление ценных пород рыб в реках бассейна Каспийского моря возникло из-за сброса неочищенных стоков в их верховьях.

Организация специализированных прокуратур должна отвечать требо­ваниям системного подхода. Все они - элементы единой системы органов прокуратуры. Соответственно на каждую из них распространяются общие принципы организации и деятельности прокуратуры.

Вооруженные силы РФ строятся не по административно-территориаль­ному принципу. Поэтому территориальные прокуратуры не могут заменить подсистему военной прокуратуры.

Военные прокуратуры возглавляет Главная военная прокуратура (ГВП), которая является структурным подразделением Генеральной прокуратуры РФ. Органы военной прокуратуры организуются в соответствии с принципа­ми строительства Вооруженных Сил РФ и Военно-Морского Флота и вклю­чают: Главную военную прокуратуру; военные прокуратуры военных окру­гов, флотов, Ракетных войск стратегического назначения, Федеральной по­граничной службы Российской Федерации; Московскую городскую военную прокуратуру и другие военные прокуратуры, приравненные к прокуратурам субъектов Российской Федерации; военные прокуратуры объединений, соединений, гарнизонов и другие военные прокуратуры, приравненные к прокуратурам городов и районов.

Все органы военной прокуратуры возглавляет заместитель Генерального прокурора РФ - Главный военный прокурор, который, как и иные заместите­ли, назначается на должность и освобождается оТ должности Советом Феде­рации Федерального Собрания РФ по представлению Генерального прокуро­ра РФ. Главный военный прокурор руководит деятельностью органов воен­ной прокуратуры, обеспечивает подбор, расстановку и воспитание кадров, проводит аттестацию военных прокуроров и следователей, издает прика­зы и указания, обязательные для исполнения всеми военными прокурату­рами.

Свои полномочия органы военной прокуратуры осуществляют в Воору­женных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских форми­рованиях и органах, созданных в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами (п. 4 ст. 46 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»). Их компетенция распространя-

1

322

Раздел V. Прокуратура Российской Федерации

ется на органы военного управления, воинские части, учреждения, военные комиссариаты, военно-учебные заведения, предприятия, организации, под­разделения Министерства обороны, Федеральную службу охраны, Феде­ральную пограничную службу, Службу внешней разведки, Федеральное агентство правительственной связи и информации, Федеральную службу железнодорожных войск РФ, Главное командование внутренних войск МВД России, на органы и подразделения Федеральной службы безопасно­сти, а также воинские формирования других министерств и ведомств.

Прокуратура ЗАТО является специализированной прокуратурой, осу­ществляющей в закрытых административно-территориальных образовани­ях, на особо режимных объектах и в специальных воинских формировани­ях надзор за исполнением законов, иные возложенные на прокуратуру функции. Структура оборонного промышленного комплекса в силу его об­щефедерального характера не соответствует административно-территори­альному делению страны, что предопределяет необходимость создания и функционирования соответствующих специализированных прокуратур. Производственная инфраструктура и обслуживающие ее войсковые части нередко расположены на территории нескольких субъектов Федерации. Применительно к структуре оборонного комплекса организуются подраз­деления ФСБ и милиции, поднадзорные прокуратуре. При организации прокуратур на особо режимных объектах и в ЗАТО учитывается также, что управление оборонным комплексом и обслуживающими его структурами ФСБ, МВД, воинских частей строится по принципам, не совпадающим с принципом административно-территориального деления. Прокурор ЗАТО, осуществляющий надзор за исполнением законов указанными органами, подчиняется прокурору соответствующего субъекта Федерации, на терри­тории которого дислоцирован.

В соответствии с приказом Генерального прокурора РФ названные про­куроры осуществляют надзор за исполнением законов органами местного самоуправления, предприятиями, организациями, учреждениями в закрытых административно-территориальных образованиях; на особо важных и особо режимных объектах; органами военного управления; специализированными военно-строительными и иными воинскими формированиями, занятыми на строительстве, в охране и эксплуатации названных объектов; ведающими ими территориальными органами соответствующих министерств и ве­домств.

Специализированные прокуратуры расследуют все преступления, со­вершенные на особо важных и особо режимных объектах и за их предела­ми, если они непосредственно связаны с деятельностью этих объектов, а также преступления, совершенные военными строителями и военнослужа­щими войсковых частей, прикомандированных к этим объектам.

Специализированные природоохранные прокуратуры создаются, когда территориальные прокуратуры не в состоянии по объективным причинам

Глава 18 Прокуратура Российской Федерации

323

обеспечить в полном объеме выполнение возложенных на прокуратуру функций в сфере экологии. Действуют природоохранные прокуратуры на правах областных (Волжская природоохранная прокуратура). В субъектах Федерации созданы природоохранные прокуратуры на правах межрайонных. Перечень объектов, поднадзорных Волжской природоохранной проку­ратуре, определяется Волжским природоохранным прокурором по согласо­ванию с прокурорами республик и областей. В состав Волжской природо­охранной прокуратуры, действующей на правах областной, входит 15 меж­районных прокуратур, которые осуществляют: надзор за исполнением за­конов на территории всего Волжского бассейна; расследование преступле­ний, совершенных на объектах, отнесенных к их ведению; иные функции прокуратуры.

Специализированные прокуратуры по надзору за соблюдением законов при исполнении уголовных наказаний созданы в целях усиления влияния на состояние законности при исполнении уголовного наказания в виде лише­ния свободы и иных мер принудительного характера, назначаемых судом. Эти прокуратуры действуют на правах районных прокуратур с подчинени­ем прокурорам соответствующих субъектов Федерации. На них возложен надзор за соблюдением законов администрацией исправительных учрежде­ний уголовно-исполнительной системы, а также специальных подразделе­ний по обеспечению безопасности объектов этой системы в соответствии со ст. 32 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

Специализированные прокуратуры в сравнении с территориальными в большей степени ограждены от местных влияний, обеспечивают более тесное взаимодействие со специализированными контролирующими орга­нами, целенаправленную деятельность по обеспечению законности в соот­ветствующих сферах правовых отношений, более высокую специализацию прокурорских работников и результативность их работы.

Генеральный прокурор Российской Федерации руководит системой прокуратуры Российской Федерации. Он имеет первого заместителя и за­местителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по представлению Генерального прокурора РФ. В Генеральной прокуратуре РФ образуется коллегия в составе Генерального прокурора РФ (председа­тель), его первого заместителя и заместителей (по должности), других про­курорских работников, назначаемых Генеральным прокурором РФ.

Структуру Генеральной прокуратуры РФ составляют главные управления, управления и отделы, возглавляемые начальниками - старши­ми помощниками Генерального прокурора РФ. В этих подразделениях работают старшие прокуроры и прокуроры, старшие прокуроры-крими­налисты и прокуроры-криминалисты, а также старшие следователи по осо­бо важным делам и следователи по особо важным делам и их помощники.

324

Раздел V. Прокуратура Российской Федерации

Генеральный прокурор РФ имеет также советников, старших помощников и старших помощников по особым поручениям.

Генеральный прокурор РФ в пределах выделенной штатной численно­сти и фонда оплаты труда устанавливает штаты и структуру Генеральной прокуратуры РФ, определяет полномочия структурных подразделений. Каждое из этих подразделений действует в соответствии с Положением о нем, утвержденным Генеральным прокурором РФ. .

В Генеральной прокуратуре РФ действуют Главное следственное управ­ление, управления, Главная военная прокуратура.

В Главное следственное управление входит ряд управлений и отделов: по надзору за расследованием преступлений органами прокуратуры; по надзору за следствием, дознанием и оперативно-розыскной деятельностью в органах внутренних дел; по надзору за расследованием особо важных дел; криминалистического обеспечения.

В составе Генеральной прокуратуры РФ также имеются: управление организации работы, статистики и делопроизводства; управление кадров; управление по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов; управление по обеспечению участия прокуроров в суде по уголов­ным делам; управление по обеспечению участия прокуроров в суде по гра­жданским делам; управление по обеспечению участия прокуроров в арбит­ражном процессе; управление по делам несовершеннолетних и молодежи; управление по надзору за законностью исполнения уголовных наказаний, а также ряд иных подразделений.

Структура Генеральной прокуратуры РФ регулярно приводится в соот­ветствие с изменениями, происходящими в политической, экономической, социальной и иных сферах деятельности в Российской Федерации.

Указом Президента РФ «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» от 13 мая 2000 г. № 849 (в редакции от 30 января 2001 г.) были созданы семь федеральных округов на территории Российской Федерации. В связи с этим в составе Генераль­ной прокуратуры РФ на основании приказа Генерального прокурора РФ «Об образовании управлений Генеральной прокуратуры Российской Феде­рации в федеральных округах» от 5 июня 2000 г. № 98 образованы управле­ния в соответствующих федеральных округах. Управления являются само­стоятельными структурными подразделениями Генеральной прокуратуры РФ и размещаются непосредственно в центрах федеральных округов - в городах Москве, Санкт-Петербурге, Ростове-на-Дону, Нижнем Новгороде, Екатеринбурге, Новосибирске и Хабаровске. Управления в федеральных округах не заменяют других подразделений центрального аппарата, а взаи­модействуют с ними в пределах выделенных предметов ведения. Руково­дство прокуратурами округов осуществляют прокуроры, являющиеся од­новременно заместителями Генерального прокурора РФ.

Глава 18. Прокуратура Российской Федерации

325

На управления в федеральных округах возложены:

координация деятельности всех правоохранительных органов, находя­щихся в пределах федерального округа, по борьбе с преступностью;

надзор за исполнением законов, а также соблюдением прав и свобод че­ловека и гражданина федеральными органами, находящимися в пределах федерального округа, органами контроля, их должностными лицами;

надзор за исполнением законов федеральными органами в округах, осу­ществляющими предварительное следствие, дознание и оперативно-розыскную деятельность, а также региональными управлениями по борьбе с организованной преступностью, региональными отделами Следственного комитета при МВД России;

расследование уголовных дел о наиболее опасных и общественно зна­чимых преступлениях, совершенных на территории субъектов Федерации, входящих в федеральный округ.

Приказом Генерального прокурора РФ установлено, что при выполне­нии возложенных функций управления Генеральной прокуратуры РФ в округах не подменяют прокуратур субъектов Федерации, а взаимодействуют с ними и вправе вмешиваться в их деятельность только тогда, когда для устранения нарушений законности полномочий прокурора субъекта Федерации недостаточно либо имеются иные причины и обстоя­тельства.

В Генеральной прокуратуре РФ действует научно-консультативный со­вет для рассмотрения вопросов, связанных с организацией и деятельно­стью органов прокуратуры.

Аппарат Генеральной прокуратуры РФ является интегрированным ру­ководителем прокурорской системы. Его подразделения осуществляют оперативное руководство и контроль в пределах своей компетенции за дея­тельностью прокуратур субъектов Федерации, приравненных к ним спе­циализированных прокуратур, а также иных нижестоящих органов проку­ратуры.

Полномочия прокуроров различных уровней в сфере предварительного следствия и в судопроизводстве регламентируются Уголовно-процессуаль­ным кодексом Российской Федерации и Федеральным законом «О проку­ратуре Российской Федерации».

При Генеральной прокуратуре РФ состоят научные и образовательные учреждения: Научно-исследовательский институт проблем укрепления законности и правопорядка, Институт повышения квалификации руково­дящих кадров органов прокуратуры (г. Москва), Институт повышения ква­лификации прокурорских работников (г. Иркутск) и четыре образователь­ных института прокуратуры РФ.

Генеральный прокурор РФ назначает на должность и освобождает от должности директоров (ректоров) научных и образовательных учреждений

326

Раздел V. Прокуратура Российской Федерации

Глава 18. Прокуратура Российской Федерации

системы прокуратуры РФ и их заместителей. Научные и образовательные учреждения системы прокуратуры действуют в соответствии с положения­ми (уставами) о них, утверждаемыми Генеральным прокурором РФ.