§ 5. Исторический очерк организации и развития прокуратуры в России

Российская прокуратура свое летоисчисление ведет от 27 января 1722 г. В этот день Петром I был подписан Указ, учредивший должность генерал-прокурора «Сей чин яко око наше и стряпчий в делах государственных» Эти слова великого реформатора как нельзя лучше характеризуют то пред­назначение прокуратуры, которое ей отводил император. 27 апреля 1722 г. был принят Указ «О должности генерал-прокурора» в новой редакции, остававшийся основным законодательным актом о прокуратуре на протя­жении всего XVIII в

Основная функция прокуроров на начальном этапе становления проку­рорской системы заключалась в надзоре за деятельностью тех учреждений, при которых они состояли. Генерал-прокурор надзирал за Сенатом, обер-прокурор Синода (учреждения, управлявшего делами духовенства) надзи­рал за деятельностью Синода. За коллегиями надзирали прокуроры этих ведомств. Правовые средства надзора были довольно скромными и своди­лись к принесению протеста, напоминанию о необходимости выполнения должностными лицами законов и своих служебных обязанностей, а также к донесениям о бездеятельности и беззаконии. Тем не менее прокурорский надзор стал играть заметную роль в соответствии с предначертаниями Петра I в последние годы его царствования.

После смерти Петра I значение надзора и престиж прокуроров заметно падают. Верховный тайный совет, вершивший государственные дела при императрице Екатерине I и императоре Петре II, упразднил должность генерал-прокурора и прокуроров надзорных судов. В большинстве колле­гий также были упразднены должности прокуроров.

Возрождение прокуратуры происходит при императрице Анне Иоан-новне. Ее указом в октябре 1730 г. восстанавливается должность генерал-прокурора, должности прокуроров коллегий и надзорных судов. Причины этого решения были разъяснены в самом указе: «...в государственных де­лах слабое чинится управление и челобитчики по делам своим справедли­вого и скорого решения так, как указы повелевают, получить не могут и бедные от сильных утесняемы, обиды и разорения претерпевают»1. Проку­рорам вменялось в обязанность следить за тем, «чтобы челобитчики пра­вым и нелицемерным судом удовольствованы, а в государственных делах рассмотрение и решение чинимы были со всякой ревностью и добрым по­рядком»2. По-видимому, сыграло роль и стремление Анны Иоанновны при вступлении на трон показать себя преемницей Петра I в его делах. Проку­рорская власть заметно усилилась. В 1733 г. был принят законодательный

1  Цит по Казанцева С М История царской прокуратуры СПб , 1993. С. 51.

2 Цит. по Казанцева С М Указ соч С 51.

Глава 18 Прокуратура Российской Федерации

341

акт «Должности губернского прокурора». Губернские прокуроры получили право приносить протесты на незаконные действия местных властей и су­дов с одновременным уведомлением генерал-прокурора. Однако период активизации прокурорского надзора был недолог. Всесильная Тайная кан­целярия не нуждалась в прокурорском надзоре. Указом Елизаветы Петров­ны были восстановлены прежние полномочия прокуратуры. Какого-либо развития прокурорская система в этот период не получила.

Только реформа Сената при Екатерине II (1764 г.) привела к существен­ным изменениям в правовом регулировании организации и деятельности прокуратуры. Сенат был разделен на шесть департаментов. Соответственно увеличилось и количество обер-прокуроров; за первым департаментом, выполнявшим функции правительства, надзирал непосредственно генерал-прокурор. В остальные департаменты, ставшие вскоре судебными органа­ми, были назначены обер-прокуроры.

: Важным этапом в развитии прокурорской системы явилась губернская ;реформа 1775 г. Задачи и полномочия местных прокуроров получили нор­мативное закрепление в законе «Учреждения в губерниях» (1775 г.). Этим .законом было предусмотрено создание прокурорских должностей при су-' IX Прокурорская система, сформировавшаяся при Екатерине II, практиче-;ки в неизменном виде функционировала до середины XIX столетия.

Новый этап в развитии прокурорской системы наступил во второй по-ювине XIX в. Он тесно связан с реформами уголовного судоустройства и 'допроизводства. Но его начало хронологически опережало принятие :удебных уставов. 29 сентября 1862г. император Александр II утвердил ^ :новные положения преобразования судебной части в России», которы­ми была осуществлена реорганизация прокурорских органов. «Основные положения» предусматривали учреждение при каждом суде прокурора и при необходимости его товарищей (т. е. помощников). Статья 48 преду­сматривала, что прокуроры окружных судов и их товарищи утверждаются министром юстиции (он же генерал-прокурор) по представлению прокуро­ра судебной палаты, а обер-прокуроры Сената, прокуроры судебных палат и их товарищи назначаются высочайшей властью по представлению министра юстиции. Прокуратуре предписано было наблюдать за единообразным и точным соблюдением закона, преследовать всякие нарушения законного порядка и требовать его восстановления; формулировать предложения суду в случаях, предусмотренных законодательством о гражданском и уголов­ном судопроизводстве.

На прокуроров возлагалось также обеспечение постоянного надзора за Производством следствия и поддержание обвинения в судах. В связи с этим они наделялись правом принесения протеста на решения судов первой инстанции. За прокурорами сохранялся надзор за местами лишения свобо­ды. От осуществления общего надзора прокуратура была освобождена.

342

Раздел V Прокуратура Российской Федерации

Судебные уставы 1864 г. ограничивали прокурорский надзор исполне­нием законов судебной властью возложением на прокуроров функции поддержания государственного обвинения по уголовным делам в судах. Кроме того, прокуроры наделялись обширными полномочиями при осуществлении надзора за дознанием и предварительным следствием. В связи с изменением функций прокуратуры предусматривалось изме­нение ее организации: губернские прокуратуры постепенно заменялись прокуратурами, создаваемыми в судебных округах. Поскольку этот процесс растянулся на несколько десятилетий, во многих губерниях, где еще не были образованы общие суды, сохранялись губернские прокура­туры.

В 1866 г. было принято новое Положение о губернской прокуратуре, имевшее силу закона. Этим актом губернские прокуроры наделялись пра­вами и обязанностями, близкими к тем, которые были определены проку­рорам судебными уставами, но функции обвинительной власти губернские прокуратуры не имели. За губернскими прокуратурами сохранялась, хотя и в значительно меньшем объеме, функция общего надзора. В 1896 г. гу­бернские прокуроры получили право осуществлять надзор за дознанием и следствием. На них также была возложена обязанность поддержания в судах обвинения по уголовным делам. Несмотря на то, что в течение дли­тельного времени сосуществовали две прокурорские системы - прокурату­ры судов и губернские прокуратуры, принципы их действия были единьг единство и централизация органов прокуратуры; независимость прокуро­ров от влияния местной администрации при принятии решений. Эти прин­ципы были восприняты и при создании или, точнее, воссоздании прокура­туры в РСФСР после того, как она была ликвидирована после победы Ок­тябрьской революции 1917 г.

На протяжении нескольких лет российское социалистическое государ­ство обходилось без прокуратуры. Только в 1922 г. Всероссийский Цен­тральный исполнительный Комитет (ВЦИК) принял постановление об утверждении Положения о прокурорском надзоре, первого в истории рос­сийской прокуратуры нормативного акта, специально посвященного регла­ментированию организации и деятельности органов прокуратуры.

Надо, однако, признать, что в содержании этого нормативного акта лег­ко просматривается влияние дореволюционного законодательства о проку­рорском надзоре. Государственная прокуратура послеоктябрьской России была учреждена не в качестве самостоятельного органа, а в составе Народ­ного комиссариата юстиции как его структурное подразделение. Народный комиссар юстиции одновременно являлся Прокурором Республики (как и министр юстиции царского правительства). Губернские прокуроры, их помощники, военные прокуроры назначались и увольнялись Прокурором Республики.

Глава 18 Прокуратура Российской Федерации

343

На прокуратуру были возложены следующие функции:

а)  осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений;

б) поддержание обвинения в суде;

в) наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей. Существенной особенностью функций прокуратуры являлось включе­ние в них общего надзора в полном его объеме.

С образованием Союза ССР наряду с другими общесоюзными государ­ственными органами были учреждены Верховный Суд СССР и Прокурату­ра Верховного Суда СССР. Заметной вехой в дальнейшем законодательном регулировании организационного построения и деятельности органов про­куратуры явилось постановление ЦИК и СНК СССР от 20 июня 1933 г. об учреждении Прокуратуры СССР.

Постановлением ЦИК и СНК СССР от 17 декабря 1933 г. было утвер­ждено Положение о Прокуратуре Союза ССР, упразднена Прокуратура Верховного Суда Союза ССР. Положение конкретизировало функции Про­куратуры СССР, определило взаимоотношения и формы руководства Про­курора СССР деятельностью прокуратуры РСФСР и прокуратур других союзных республик.

Постановлением ЦИК и СНК СССР от 20 июля 1936 г «Об образовании Народного комиссариата юстиции Союза ССР» органы прокуратуры были окончательно выделены из системы народных комиссариатов юстиции 1 союзных и автономных республик и полностью подчинены непосредствен-> Прокурору СССР.

Следует иметь в виду, что в советский период история развития проку-эатуры России (РСФСР) представляла собой часть истории советской прокуратуры. Вслед за конституциями СССР (1936, 1977 гг.) принимались конституции РСФСР, воспроизводившие соответствующие положения эбщесоюзных законов, касающиеся организации и деятельности органов прокуратуры. Вместе с тем другие нормативные акты общесоюзного уров­ня, регулировавшие прокурорский надзор, были рассчитаны на применение всеми органами прокуратуры, а потому и не дублировались российским Законодателем. Имеется в виду прежде всего Положение о прокурорском надзоре в СССР, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета ХСР от 24 мая 1955 г. Значение этого нормативного акта состоит в том, что нем получили правовое определение задачи, принципы прокурорского надзора и его содержание, дан перечень его основных направлений, полно­мочий прокуроров в сфере общего надзора, надзора за соблюдением законов эрганами дознания и предварительного следствия, надзора за законностью обоснованностью приговоров, решений, определений и постановлений

344

Раздел V. Прокуратура Российской Федерации

судебных органов, надзора за законностью исполнения приговоров, надзо­ра за соблюдением законности содержания в местах лишения свободы.

Конституция РСФСР 1978 г. устанавливала, что высший надзор осуще­ствляется прокурором республики и подчиненными ему прокурорами в пределах их компетенции.

Наименование прокурорского надзора высшим можно объяснить стрем­лением подчеркнуть его место в иерархии контрольно-надзорной деятель­ности, которая осуществлялась в тот период несколькими десятками госу­дарственных органов и учреждений. Прокурорский надзор распространялся и на них.

Закон о прокуратуре СССР (1979 г.) расширил сферу действия принци­па коллегиальности, предусмотрел создание коллегий в Главной военной прокуратуре, прокуратурах автономных республик, краев, областей, горо­дов (на правах прокуратур областей). В 1987 г. Закон «О прокуратуре СССР» был дополнен нормами, предусмотревшими право прокуроров ис­пользовать в качестве средств реагирования на нарушение законов предпи­сания и предостережения.

Современный этап развития российской прокуратуры знаменуется при­нятием 17 января 1992 г. Верховным Советом Российской Федерации Зако­на РФ «О прокуратуре Российской Федерации», внесшего существенные коррективы в правовое регламентирование содержания надзора, определе­ние его направлений, полномочий прокуроров. Прокурорский надзор был распространен на оперативно-розыскную деятельность. Впервые на уровне закона получили решение вопросы, относящиеся к регулированию порядка привлечения к уголовной и административной ответственности прокуроров и следователей. Закон 1992 г. содержал специальный раздел об особенно­стях организации и обеспечения деятельности военной прокуратуры как составной части прокурорской системы. В связи с разработкой проекта Конституции Российской Федерации рядом авторов в печати была выска­зана идея ограничения функций прокуратуры уголовным преследованием, надзором за дознанием и предварительным следствием, а также поддержа­нием обвинения в судах. Высказывались и предложения о ликвидации про­куратуры как самостоятельной системы надзорных органов. Эта позиция не нашла поддержки у законодателя.

В Конституции Российской Федерации 1993 г. со всей определенностью указано, что прокуратура Российской Федерации составляет единую цен­трализованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров выше­стоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации. Однако прин­цип независимости прокуроров от местных властей был ограничен, по­скольку Конституция установила, что прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются Генеральным прокурором по согласованию с субъ­ектами Федерации.