§ 2. Принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации

Системообразующими элементами организации и деятельности органов прокуратуры являются положенные в их основу принципы. Основные принципы организации и деятельности прокуратуры закреплены в ст. 129 Конституции РФ и в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Фе­дерации».

Принцип единства означает, что все территориальные и специализиро­ванные прокуратуры, действующие на территории Российской Федерации, составляют единую систему. Поэтому создание и деятельность на ее терри­тории органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры РФ, не допускается (п. 3 ст. 11 Закона). Каждый прокурор действует на соответствующей территории или (и) в сфере правовых отношений от име­ни Российской Федерации в целом как часть единой федеральной системы; наделен едиными полномочиями и правовыми средствами их реализации. Так, любой прокурор (от районного до Генерального) вправе и обязан реа­гировать на выявленный незаконный правовой акт, принятый органом, на который распространяется его компетенция. Для устранения таких нару­шений используются одни и те же правовые средства: внесение протеста, представления и др. Такие акты имеют одинаковую обязательную юриди­ческую силу и подлежат исполнению соответствующими органами и долж­ностными лицами. Действие принципа единства проявляется также в том, что вышестоящий прокурор может поручить нижестоящему выполнение своих обязанностей, принять на себя исполнение обязанностей нижестоя­щего прокурора, изменить или отменить любое его решение, кроме случаев, специально предусмотренных законом.

Централизация системы органов прокуратуры проявляется в том, что нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим прокурорам и Гене­ральному прокурору РФ. Он назначает на должность прокуроров субъектов Федерации по согласованию с органами власти этих субъектов. Прокуроры городов и районов, прокуроры специализированных прокуратур назнача­ются на должность только Генеральным прокурором РФ. Независимо от порядка назначения, все прокуроры освобождаются от должности Гене­ральным прокурором РФ, подчинены ему и подотчетны. Вышестоящие прокуроры руководят деятельностью нижестоящих прокуроров и осущест­вляют контроль.

Принцип независимости органов прокуратуры состоит в том, что все свои функциональные решения и действия (по осуществлению надзора,

327

расследования преступлений и др.) каждый прокурор и следователь осуще­ствляют только на основе закона, своего внутреннего убеждения и мате­риалов проверок и расследований, осуществленных в соответствии с тре­бованиями полноты, всесторонности и объективности их проведения.

Воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, политических партий, других общественных объединений или их представителей на прокурора или следователя с целью повлиять на принимаемое ими решение или воспрепятствовать их деятель­ности влечет установленную законом ответственность (дисциплинарную, административную, уголовную).

Порядок и условия осуществления государственной защиты прокуроров и следователей определяются Федеральным законом «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» от 20 апреля 1995 г. (в редакции от 29 ноября 2001 г.), а также иными нормативными правовыми актами. В органах прокуратуры создана также служба безопасности, принимаются иные меры по обеспечению безопасности прокуроров и следователей, членов их семей и имущества.

Прокуроры и следователи не могут быть членами выборных, назначае­мых, создаваемых и иных органов, образуемых органами государственной власти и местного самоуправления. Данное требование закона является конкретным проявлением и реализацией принципа независимости органов прокуратуры в отношениях с органами власти.

Закон о прокуратуре (ст. 5) указывает на недопустимость вмешательст­ва не только в осуществление прокурорского надзора, но и в любую иную функциональную деятельность органов и учреждений прокуратуры: рас­следование преступлений, координацию деятельности правоохранительных органов, участие в правотворческой деятельности.

Воспрепятствование деятельности прокурора или следователя может проявляться: в недопущении их на территории и в помещения органов, указанных в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре; в ограничении доступа к их документам и материалам; в непредставлении материалов и документов по запросам, представлении фальсифицированных данных; в невыделении специалистов и экспертов, отказе или умышленном затягивании под наду­манными предлогами проведения по поручению проверок, ревизий; в ис­кусственном создании причин неявки по вызову для дачи пояснений и по­казаний. Для преодоления воспрепятствований в различной форме служеб­ной деятельности прокурора, следователя прокуратуры используются раз­личные правовые средства, определенные в законе: принудительный при­вод, выемка, использование помощи органов милиции, иных сил обеспече­ния правопорядка, привлечение к ответственности за отказ от дачи показа­ний, дачу заведомо ложных показаний, возбуждение производства об ад­министративных правонарушениях.

328

Раздел V. Прокуратура Российской Федерации

Прокурор или следователь прокуратуры обязаны давать пояснения по существу находящихся в их производстве дел и материалов, а также пред­ставлять их для ознакомления исключительно в случаях и в порядке, прямо предусмотренных в законе.

Прокурор обязан представлять материалы и объяснения любому выше­стоящему прокурору в силу действия принципа централизации и связан­ными с ним принципами подчиненности и подотчетности нижестоящих прокуроров вышестоящему и всех их - Генеральному прокурору РФ (п. 1 ст. 4, ст. 13 Закона).

Принцип гласности означает открытость деятельности органов проку­ратуры, доступность для граждан, средств массовой информации.

В целях реального и организованного обеспечения действия принципа гласности в деятельности органов и учреждений прокуратуры в составе Генеральной прокуратуры РФ создано самостоятельное структурное под­разделение -Центр информации и общественных связей, на который возложено информирование через печать, радио, телевидение и другие средства массовой информации граждан о состоянии законности в стране и отдельных ее регионах, о принимаемых прокуратурой и иными правоохранительными органами мерах по борьбе с преступностью. Норма­тивное ограничение принципа гласности в деятельности органов прокура­туры определяется конституционными требованиями, а также нормами федерального законодательства. Согласно ч. 1 ст. 23 Конституции РФ, на­пример, «каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, лич­ную и семейную тайну».

Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» устанав­ливает пределы гласности в деятельности органов прокуратуры, когда это противоречит требованиям законодательства РФ о государственной тайне Закон РФ «О государственной тайне» специально устанавливает требова­ния к осуществлению прокурорского надзора в этой сфере (ст. 32).

Генеральный прокурор РФ ежегодно представляет палатам Федерального Собрания РФ и Президенту РФ доклад о состоянии законности и правопо­рядка в стране и о проделанной работе по их укреплению. Нижестоящие прокуроры представляют такую информацию органам власти субъектов Федерации, органам местного самоуправления. Все прокуроры представля­ют информацию радио, телевидению, газетам, иным средствам информа­ции, выступают на страницах печати, с лекциями и докладами перед насе­лением. Все более широко органы прокуратуры используют в этих целях сеть Интернет.

Принцип политической независимости (внепартийности) прокурор­ских работников сформулирован в п. 4 ст. 4 Федерального закона «О про­куратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. (в редакции от 2 января 2000 г.): прокурорские работники не могут являться членами об­щественных объединений, преследующих политические цели, и принимать

Глава 18. Прокуратура Российской Федерации

329

участие в их деятельности. Создание и деятельность таких общественных объединений в органах и учреждениях прокуратуры не допускаются. Дей­ствие этого принципа распространяется на научных и педагогических ра­ботников учреждений прокуратуры как «прокурорских работников», а также иных работников органов и учреждений прокуратуры, имеющих классные чины. В своей служебной деятельности прокуроры и следователи не связаны решениями любых общественных объединений (профессио­нальных союзов и т. п.).

Конкретизацией принципа независимости прокуратуры как условия объективности и принципиальности ее деятельности по укреплению закон­ности, охране прав и свобод граждан является недопустимость со­вмещения прокурорскими работниками своей основной деятельности с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью. Такое совмещение нарушает экономическую, материальную независимость прокурорского работника. Безвозмездное сотрудничество с властными, коммерческими и иными структурами, особенно связанное с выработкой и принятием реше­ний, нормативных и иных актов, также способно повлиять на объектив­ность и принципиальность последующих действий прокурорского работ­ника по устранению правонарушений. Исключение составляет преподава­тельская, научная и творческая деятельность, которая может осуществлять­ся на договорной, контрактной или разовой, эпизодической основе.

Принцип законности - важнейшее общеправовое начало деятельности всех субъектов правоприменения; соблюдение его служит верным показа­телем развития процесса построения правового государства. Это главенст­вующий принцип в деятельности прокуратуры, обеспечивающий верховен­ство закона, единство и укрепление законности.

Требование обеспечения законности для прокуратуры несколько ос­ложнено тем, что по Конституции РФ Генеральный прокурор РФ не наде­лен правом законодательной инициативы1. Прокуроры реализуют эту зада­чу в рамках полномочий по участию в правотворческой деятельности (ст. 9 Закона о прокуратуре).

Принцип законности означает обеспечение ее требований в деятельно­сти самих органов прокуратуры. Этой задаче способствует со­вокупность норм, определяющих требования к лицам, назначаемым на долж­ности прокуроров и следователей, касающиеся их профессиональных и моральных качеств, уровня образования, возрастного ценза для лиц, заме­щающих должности прокуроров, порядка назначения на должности проку­роров, аттестации прокурорских работников. Этим же задачам служит и создание в органах прокуратуры службы безопасности.

1 Заметим, что правом законодательной инициативы наделены ряд прокуроров субъектов Федерации в соответствии с их конституциями или уставами (основными законами) в законодательном (представительном) органе.

330

Раздел V. Прокуратура Российской Федерации

В деятельности органов прокуратуры используются в качестве органи­зационных, определяющих начал зональный и предметный принципы. Независимо от того, как организуется работа в структурном подразделении (при четком разграничении зонального и предметного принципов или при их сочетании), неизменным остается требование взаимного обмена инфор­мацией, особенно между прокурорами одного отдела (управления), с тем чтобы у каждого из них были исчерпывающие сведения об объектах их работы.