§ 3. Функции и направления деятельности органов прокуратуры

1. Функция - это ключевая правовая категория, которая раскрывает и объясняет содержание, структуру и пределы деятельности прокуратуры. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» содержит указание на функции в ряде норм. Определяя понятие прокуратуры, Закон (ст. 1) раскрывает его через основную функцию- надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, но при этом подчеркивается, что «прокуратура Российской Федерации выполняет и иные функции, установ­ленные федеральными законами. В Законе о прокуратуре содержится, по существу, перечень основных функций прокуратуры (п. 2 ст. 1).

Главной функцией прокуратуры является надзор за исполнением зако­нов. В зависимости от сфер правовых отношений, в которых осуществляет­ся деятельность прокуратуры (исполнительно-распорядительная деятель­ность органов управления; деятельность органов предварительного следст­вия; действия органов исполнения судебных решений и др.), надзорная функция подразделяется на подфункции. В их числе:

надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ве­домствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного само­управления, органами военного управления, органами контроля, их долж­ностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издавае­мых ими правовых актов;

надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федераль­ными министерствами и ведомствами, представительными (законодатель­ными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, орга­нами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оператив­но-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

надзор за исполнением законов администрациями органов и учрежде­ний, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры

Глава 18. Прокуратура Российской Федерации

331

принудительного характера, администрациями мест содержания задержан­ных и заключенных под стражу.

В сфере рассмотрения дел судами прокурор участвует во всех судебных инстанциях. Законом выделена задача вносить представления на противо­речащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов. Следует подчеркнуть, что прокуроры осуществляют надзор не за судами, которые независимы при отправлении правосудия и подчиняются только закону.

Самостоятельная функция прокуратуры - уголовное преследование за совершение преступлений. Она заключается в полномочии прокурора воз­будить уголовное дело о любом преступлении, поручить производство расследования соответствующему следователю, органу дознания либо при­нять расследование по делу о любом преступлении к своему производству, выступать государственным обвинителем по уголовным делам в судах.

Самостоятельной функцией является координация прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

2. Надзор за исполнением законов - сложная по содержанию функция прокуратуры, распространяется на многие урегулированные законом сферы правовых отношений. Для осуществления надзора в различных сферах используются различные правовые средства. При этом акты прокурорского реагирования носят информационный характер. Когда, например, прокурор опротестовывает незаконный, по его мнению, правовой акт органа управ­ления, он лишь требует от этого органа или иной властной структуры, на­пример, вышестоящей инстанции, принять решение по существу. Однако решение по протесту или представлению прокурора об устранении нару­шений закона принимает либо орган управления, либо суд. В сфере осуще­ствления дознания и предварительного следствия, а также исполнения на­казаний полномочия прокурора носят властно-распорядительный характер.

Прокурорский надзор состоит в наблюдении за законностью решений должностных лиц органов власти и управления, хозяйствующих субъек­тов, объединений, затрагивающих права и законные интересы граждан, общества и государства, в принятии предусмотренных законом мер к устранению нарушений законов и способствующих им обстоятельств, восстановлению нарушенных прав и привлечению виновных к ответствен­ности.

Каждая из отраслевых функций надзора имеет относительно самостоя­тельный предмет ведения, или предмет надзора, который отражает специ­фику деятельности органов прокуратуры в соответствующей сфере право­вых отношений (ст. 21, 26, 29, 32 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»). В сфере судопроизводства предмет деятельности, полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении дел, опре­деляются процессуальным законодательством Российской Федерации.

332

Раздел V. Прокуратура Российской Федерации

Глава 18. Прокуратура Российской Федерации

333

Полномочия прокуроров при осуществлении надзорных подфункций имеют во многом общие по форме правовые средства: требование, про­тест, постановление, представление, которые при решении вопроса об ответственности (уголовной, материальной, гражданско-правовой, админи­стративной, дисциплинарной) получают конкретизированные форму и содержание.

Органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением действую­щих на ее территории законов. Однако это не означает, что органы проку­ратуры не связаны с осуществлением надзора за исполнением нормативных указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ. Многие феде­ральные законы сформулированы таким образом (бланкетно, отсылочно), что механизм их исполнения формируется посредством применения этих нормативных актов.

Органы прокуратуры осуществляют надзор за соблюдением действую­щих на территории Российской Федерации конституций республик, уста­вов (основных законов) иных субъектов Федерации, а также законов субъ­ектов Российской Федерации по вопросам их ведения.

Общепризнанные принципы и нормы международ­ного права и международные договоры Российской Феде­рации являются составной частью ее правовой системы. Если международ­ным договором установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (п. 4 ст. 15 Конститу­ции РФ). Поэтому прокурор осуществляет надзор за исполнением норм вступивших в установленном порядке в силу международных договоров Российской Федерации.

3. Уголовное преследование представляет собой процессуальную дея­тельность, которая осуществляется стороной обвинения в целях изобличе­ния подозреваемого, обвиняемого в совершении преступления (п. 55 ст. 5 УПК РФ). Прокурор является должностным лицом, уполномоченным в соответствии со своей компетенцией осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства (п. 1 ст. 37 УПК РФ). Прокуратура осуществляет эту функцию наряду с другими пра­воохранительными органами, наделенными функцией расследования пре­ступлений путем предварительного следствия и (или) дознания.

Каждая государственно-правовая структура (в том числе прокуратура), наделенная функцией предварительного расследования преступлений и имеющая для этого соответствующий аппарат (МВД, Государственный таможенный комитет, налоговая полиция, Федеральная служба безопасно­сти и др.), осуществляет расследование преступлений в соответствии с подследственностью, установленной уголовно-процессуальным законом.

Особенности полномочий прокуроров в этой сфере деятельности прояв­ляются в том, что прокурор вправе возбудить уголовное дело о любом пре-

ступлении, принять к своему производству или поручить его расследование следователю, дознавателю или нижестоящему прокурору (ст. 37 УПК РФ). \ Основанием для принятия указанных решений могут быть: учет состояния , законности при расследовании преступлений; уровень квалификации соот­ветствующих работников правоохранительных органов и их кадрового обеспечения в целом; иные обстоятельства.

4. Участие в правотворческой деятельности. На различных этапах го-I сударственного строительства органы прокуратуры осуществляли функцию ! участия в правотворческой деятельности в различных формах. Конститу­ция РФ 1993 г. не предусмотрела у Генерального прокурора права законо­дательной инициативы, которой он наделялся (ранее действовавшими кон-! ституциями) в течение длительного времени. Статья 9 Федерального закона , «О прокуратуре Российской Федерации» отчасти компенсирует отсутствие [ такого права. Генеральный прокурор РФ, подчиненные ему прокуроры . вносят в законодательные органы и органы, обладающие правом законода-\ тельной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предло­жения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и 1 иных правовых актов.

Обращения Генерального прокурора РФ с соответствующими предло-кениями по поводу законодательства рассматриваются в обычном порядке. Эдобренное и рассмотренное надлежащим образом обращение Генераль­ного прокурора РФ, доработанное либо в неизменном виде, вносится в законодательный орган самим субъектом законодательной инициативы уже от своего имени.

Конституциями (уставами) ряда субъектов Российской Федерации про-•курорам предоставляется право законодательной инициативы в соответст­вующем законодательном (представительном) органе власти. Так, уставами «основными законами) Новгородской области (ст. 30), Иркутской области |(ст. 27), Свердловской области (ст. 66) и других субъектов Российской (федерации соответствующий прокурор наделен правом законодательной |инициативы.

Прокуроры всех уровней систематически накапливают и оценивают (информацию о соответствии действующих законов потребностям правово-|го регулирования общественных отношений, а также о пробелах и иных [дефектах правового регулирования, о необходимости дать толкование за­конам или отдельным их нормам, реализуют ее, давая предложения о пра­вовом регулировании компетентным органам соответствующего уровня, |при необходимости представляют ее вышестоящему прокурору.

Координацию и согласование усилий органов прокуратуры в процессе •осуществления работы по участию в правотворческой деятельности осуще­ствляют управление правового обеспечения Генераль­ной прокуратуры РФ и соответствующие структуры прокуратур [субъектов Федерации.

334

Раздел V. Прокуратура Российской Федерации

Глава 18. Прокуратура Российской Федерации

335

5. Координация деятельности правоохранительных органов - эта

функция прокуратуры состоит в обеспечении согласованного взаимодейст­вия соответствующих государственных структур, наделенных специаль­ными полномочиями в сфере противодействия преступности. Координация преследует цель наиболее успешно осуществлять меры по выявлению, раскрытию, расследованию преступлений, принимать или рекомендовать компетентным органам меры по устранению обстоятельств, способствую­щих совершению преступлений. Таким образом, предметом координации является упорядочение, оптимизация взаимодействия правоохранительных органов при выполнении их общей задачи, но осуществляемой посредст­вом присущих каждому из этих органов правовых, организационных, ин­формационных и иных средств, форм и методов. Координация обеспечива­ет кооперацию, взаимодополнение, сложение сил и средств, позволяющих получать качественно новые по своему содержанию и значимости резуль­таты в сфере борьбы с преступностью.

Существует отдельное понятие «основные направления деятельно­сти» органов прокуратуры, тесно связанное с понятием «функции». Прокуратура не должна и не может подменять другие государственно-правовые структуры по обеспечению законности, с одинаковой интенсив­ностью осуществлять надзор за исполнением законов во всех сферах пра­вовых отношений. Должны быть правильно выбраны приоритеты, от обес­печения которых в решающей степени зависит состояние законности и правопорядка в стране.

В отличие от функций как самостоятельных (но взаимосвязанных и взаимообусловленных) видов деятельности, основные направления дея­тельности прокуратуры обусловлены различными факторами политическо­го, социально-экономического и иного характера. По своей значимости выделяются постоянные приоритетные направления деятельности и дина­мичные направления - с учетом состояния правовой ситуации в районе, городе, регионе, в стране в целом. К числу постоянных приоритетов отно­сятся:

соблюдение законов при издании правовых актов федеральными, ре­гиональными органами власти, на которые распространяется компетенция прокуратуры, органами местного самоуправления;

надзор за исполнением законов прежде всего государственными орга­нами, на которые возложено осуществление функций вневедомственного контроля за соблюдением законов, иных нормативных правовых актов (различные инспекции и другие контролирующие органы);

соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными мини­стерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и ис­полнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами кон-

троля, их должностными лицами, а также органами управления и руково­дителями коммерческих и некоммерческих организаций; в их числе соблю­дение прав и свобод несовершеннолетних граждан.

В последние годы особую актуальность приобрело соблюдение законода­тельства о приватизации, в сфере налоговых, банковских, кредитно-финан­совых и иных отношений.

С учетом особенностей социально-экономической, криминогенной и иной ситуации в различных регионах страны могут выделяться разнооб­разные приоритеты деятельности органов прокуратуры. Зачастую это нахо­дит отражение в нормативных правовых актах Генеральной прокуратуры РФ, прокуратур субъектов Федерации.

В соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» Генеральный прокурор РФ издает обязательные для исполне­ния всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, ука­зания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры Российской Федерации и порядок реализации мер материального и социального обеспечения ука­занных работников (п. 1 ст. 17). Регулируемые данными актами вопросы охватывают все важнейшие аспекты организационной деятельности систе­мы прокуратуры.

Приказы Генерального прокурора РФ относятся к категории ведомст­венных нормативных актов и издаются по ключевым, основополагающим вопросам организации деятельности системы прокуратуры и порядка реали­зации мер материального и социального обеспечения ее работников.

Указания, как правило, регулируют более узкие направления деятель­ности органов прокуратуры, например: исполнение законов о приватиза­ции, о внешнеэкономической деятельности. Указания могут издаваться на основании обобщения материалов прокурорской и следственной практики, результатов конкретных проверок.

Распоряжения связаны в основном с реализацией управленческих мер разового или краткосрочного характера.

С помощью положений регламентируется статус структурных подраз­делений Генеральной прокуратуры РФ, включая управления по федераль­ным округам, наиболее крупных специализированных прокуратур, порядок реализации мер материального и социального обеспечения прокурорских работников.

Инструкции определяют порядок, процедуры, своего рода технологию осуществления отдельных видов деятельности: организации делопроизвод­ства, статистического учета, порядка хранения документов, оружия, веще­ственных доказательств и др.

Некоторые нормативные указания Генерального прокурора РФ, данные в установленном законом порядке, по своей обязательности выходят за пределы прокурорской системы. Его указания по вопросам предваритель-

336

Раздел V Прокуратура Российской Федерации

ного следствия и дознания, не требующим законодательного регулирова­ния, являются обязательными для исполнения всеми органами предвари­тельного следствия и дознания независимо от их ведомственной принад­лежности (ч. 2 ст. 30 Закона о прокуратуре). При этом имеются в виду не указания по конкретным уголовным делам, которые также обязательны для исполнения, а указания общего, принципиального характера, которые яв­ляются результатом обобщения практики деятельности правоохранитель­ных органов по применению законов в процессе расследования преступле­ний и направлены на совершенствование этой деятельности, на повышение гарантий обеспечения законности, прав и свобод граждан.