10

Для отечественной науки актуально изучение опыта государств, осуществляющих переход от классического унитаризма к более децентрализованным и гибким отношениям, эволюционирующимся в федеративные. Ведь и в России наблюдается подобный переход. На этом пути возникают идентичные для всех трансформирующихся государств трудности: региональный эгоизм, этнический национализм, сталкивающиеся амбиции центра и регионов. Тем интереснее осмысление «гибридных» методов и форм организации и регулирования территориально-политической системы, например, Испании. Здесь, так же как и в Советском Союзе, политика жесткой унификации региональных и межэтнических отношений, проводившаяся авторитарным режимом, привела к ответной реакции — всплеску сепаратизма. Успешно осуществленные в 80-х годах конституционно-политические реформы способствовали не только повышению роли регионов в государственном управлении и соучастию в межэтнических интеграционных процессах, но и углублению государственно-национальной идентичности.

Здесь возникают две опасности: «…с одной стороны, потребность в создании политических союзов для строительства современного динамично развивающегося государства; с другой — потребность в небольших самоуправляющихся территориальных образованиях, более адаптивных к потребностям гибких производств и технологий, более ответственных за индивидов, более способных защитить и легитимировать групповые привязанности, религиозные, этнические, культурные, социальные и иные традиции».

Именно государства «федералистского решения» («federal solution») убедительно демонстрируют способность создавать адекватную конституционную форму согласования этих объективных тенденций. Особенно высока потребность в применении принципов, институтов и технологий федерализма «при обустройстве многонационального государства», в котором «основополагающим остается противоречие между стремлением к сохранению самобытности и самостоятельности отдельных наций (этнических общностей, государственно-территориальных образований) и обеспечением единства, целостности нации-государства».

В середине XIX в. естественно-антропологическая сущность федерализма трудами М. Бакунина и П.-Ж. Прудона оформилась как принцип социальной организации в сообществе будущего. В работе «Международное тайное общество освобождения человечества. Катехизис революционера» М. Бакунин доказывает, что наилучшим институтом воплощения потребностей людей к взаимопониманию и сотрудничеству является единая система глобальной федерации. Ей присущи четыре уровня интеграции: общинный, провинциальный, национальный и международный. При этом основным элементом механизма глобальной федерации должны стать законодательные органы на каждом уровне, формируемые путем направления делегатов нижних звеньев представительных органов в высшие.

Проблема федеративного устройства несколько веков находилась в поле зрения российской демократической мысли. Надо отметить, что данный вопростесно связывался не только с территориальным устройством, но и с национальной спецификой страны. Однако главной при этом была необходимость децентрализации управления. «Децентрализация, — как подчеркивает Ф.Ф. Кокошкин, — не может служить исключительно только цели национального самоопределения. Децентрализация имеет другие задачи, она вытекает из других потребностей, а именно — перенести на места часть функций по управлению или по законодательству государства для осуществления их сообразно местных условий, причем в число этих местных условий национальные особенности могут входить только как составная часть».

Федерация, считает Ф.Ф. Кокошкин, предполагает если не полное равенство составных частей, то, во всяком случае, их сравнимость, их соизмеримость, их приблизительно одинаковый удельный вес. Интересна его мысль не только о том, что Россия, при огромной величине своей и разнообразии своих местных условий, не может удовлетворительно управляться из центра — здесь необходима не только местная децентрализация управления, но и децентрализация законодательства, в котором должен быть удовлетворен целый ряд местных потребностей отдельных составных частей России.

Мировая практика подтверждает: наиболее стабильны федерации, где в основу территориально-административного деления положен именно регионалистский подход (США, Австралия, Швейцария, хотя и в этих странах также есть территории с компактно проживающими этническими общностями). Регионалистский принцип построен на экономической и политической целесообразности и позволяет в рамках субъекта федерации (штат, земля, кантон, область) охватывать единой юрисдикцией различные этнические, религиозные, лингвистические группы населения.

Стабильность федерализма есть сбалансированность между централизацией и децентрализацией, между полномочиями центральных властей и полномочиями территориальных органов управления. Периодически этот баланс подвергается испытаниям. Стабильность федеративных государств, их дальнейшее позитивное политическое развитие в XXI в. могут быть обеспечены исключительно при условии сохранения комплексного характера самих федеративных систем. Комплексное содержание федерализма означает, что федерализм, как формально декларированный в конституции тип территориально-политического устройства, будет объединять три базовых компонента: федерализм как особый тип политической организации общества, как принцип конституционно-правового регулирования и как режим осуществления государственной власти. Иными словами, в конституции федеративных государств все более широко должны включаться положения, направленные на достижение политической интеграции и политической свободы индивидов и социальных групп, на сочетание раздельного управления по вертикали и горизонтали федеративного государства с самоуправлением его составных частей.

Россия есть не только федеративное, но и, как закреплено в Конституции РФ, правовое государство. В основе правового государства лежат следующие принципы: верховенство закона, примат права над государством; разделение властей на законодательную, исполнительную, судебную; ответственность государства перед своими гражданами; равенство граждан перед законом, их правовая защищенность. Как видим, правовое государство и федеративное имеют во многом одинаковые основы (принципы), базисные начала.

Конституция, закрепляя федерализм, одновременно устанавливает, как и на каких принципах устроена Российская Федерация. Российская Федерация базируется на Конституции, в которую вошли положения Федеративного договора. Но Федеративный договор — это договор не об образовании Российской Федерации и о разграничении предметов ведения и полномочий. Федеративный договор от 31 марта 1992 г. не является правовой основой для характеристики Российской Федерации как договорной, это совокупность трех договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти трех типов ее субъектов.

Каждый из трех договоров имеет свое наименование: «Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации», «Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации», «Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации».