Глава XXVIII Окружающая среда

...если мы хотим сохранить жизнь на земле, мы должны заставить себя согласиться

на мень­шее количество продуктов питания и услуг, в том числе и электроэнергии.

Чарльз Ф. Люс, Председатель совета директоров «Консолидэйтэд Эдисон Компани»

Хотя такое утверждение и может пока­заться вредным для авторитета профессии

экономиста, но все же не все экономические отношения являются слож­ными.

Примером служит взаимосвязь между экономиче­ским развитием и окружающей средой.

Экономический рост представляет собой основную цель фирмы, поэтому он становится

основной целью для общества. Поскольку рост обретает первостепенное значение для

общества, Ничто, разумеется, не должно стоять на его пути. Сюда относятся и

последствия роста, в том числе отрицатель­ные последствия для окружающей среды -

для воздуха, воды, спокойствия городской жизни и красоты сельского пейзажа.

Ущерб окружающей среде наносит как производство, тай и потребление товаров. Речь

идет о загрязнении воз­духа электростанцией и отрицательном воздействии

не­онового света на зрение, о том вреде, который наносит металлургический завод

близлежащему озеру, и отрица­тельном воздействии выхлопных газов автомобилей,

изго­товленных из металла, произведенного на этом заводе, па легкие человека.

Ущерб, наносимый среде, может иметь один или много источников. Его может

причинять бумаж­ная фабрика, выпускающая в воздух ядовитые вещества, или сотня

курильщиков или автомобилей, делающих то же самое. Однако различие в количестве

источников имеет большое практическое значение бумажная фабрика не может

отрицать своей ответственности; владелец автомо­биля может сожалеть об общих

последствиях использо­вания автомобилей, но не чувствовать индивидуальной

ответственности, поскольку его доля в общем вреде ни­чтожна.

Ущерб окружающей среде наносит не только плани­рующая система. Силосные башни,

кормовые цеха, стан­ции обслуживания, мотели, ремонтные мастерские, лечеб­ницы

для домашних животных, привлекающие внимание при подъезде к любому современному

населенному пункту, свидетельствуют о способности рыночной системы наносить

физический вред окружающей среде. Она также портит внешний вид сельской

местности. Оправданием такого ущерба служит мнение, что никакие препятствия не

должны стоять на пути экономического роста.

В значительной степени меры по устранению вреда, причиненного окружающей среде,

сводятся к необходи­мости выделения государственных средств для осуществ­ления

уборочных работ. Нет другого способа, чтобы очи­стить улицы, кроме как нанять

достаточное количество рабочих и закупить достаточное количество

соответст­вующего оборудования. Чтобы прибрежные воды у горо­дов оставались

чистыми, нужны соответствующие системы стока и предприятия по очистке сточных

вод. В значи­тельной мере проблема охраны окружающей среды возни­кает из-за

недостаточных затрат на элементарные услуги и предприятия, связанные с

обеспечением чистоты. Как еще раз подчеркивается в следующей главе, это тот вид

расходов, который систематически недооценивается в современной экономике. Кроме

предоставления таких государственных средств, имеется три возможных пути для

защиты окружающей среды, два из которых являются неоправданными и

не­практичными. Первое решение предлагается неокласси­ческой экономической

теорией, которая рассматривает загрязнение среды как результат недостатков

рыночной системы. Отходы беспрепятственно сбрасываются в воз­дух и воду;

общество, а не потребитель конечного продукта или услуги оплачивает

окончательную очистку. В резуль­тате превращения такого внешнего ущерба во

внутренний, когда производителя, а соответственно и потребителя заставляют

покрывать затраты, связанные с предупреждением загрязнения среды, либо с помощью

налогообложения привлекаются средства для оплаты работ по ликви­дации

загрязнения среды или компенсации возможного ущерба, недостатки рыночной системы

устраняются, и проблема таким образом будет разрешена [Для ознакомления с

подробным и уточненным описанием этой меры см.: В. Sо1оw, «The Economist's

Approach to Pollution Control, Science, vol. 173, № 3996, ICTi, August 6, p.

498.]. Довольно часто для предупреждения ущерба окружаю­щей среде,

действительно, требуется, чтобы фирма (и в конечном счете ее потребители) брала

на себя соответст­вующие расходы. В остальном решение, предлагаемое

экономистами, затрагивает только незначительную часть проблемы; репутация такого

решения зависит почти исключительно не от его действенности, а от благочестия, с

которым его сторонники относятся ко всеобщей добро­детели - рынку. Предлагаемое

решение почти всегда непригодно для предупреждения ущерба окружающей среде,

наносимого в результате потребления; нет доста­точно хорошего способа заставить

тех, кто курит в обще­ственных местах, платить за неудобства, которые испытывают

некурящие. В конце концов можно запретить само курение. Столь же безнадежно

штрафовать пассажи­ров самолетов за неудобства для людей на земле, свя­занные с

шумом самолета. Попытки штрафовать пассажи­ров сверхзвукового авиалайнера за

ущерб для верхних слоев атмосферы окажутся не только безнадежными, но и

смешными. Подобные меры не могут предотвратить ущерба, наносимого ландшафту, и

прочих экологических последствий производства. Ущерб, который наносит линия

электропередач девственной природе, или потери среди местной фауны в результате

прокладки трубопровода нельзя ни измерить, ни оценить. Даже самые горячие

сторонники неоклассической экономической теории согла­сятся, что эта теория не

сделала ничего, чтобы подгото­вить людей к внезапно охватившей их тревоге за

окру­жающую среду, что можно было бы ожидать от серьезной и глубокой науки. Вот

почему экономисты выглядели бы куда умнее, если бы они предпочли воздержаться от

реко­мендации мер, основанных на подобных идеях. Второе решение правильно

связывает стоящую проб­лему с неограниченным ростом и предлагает установить

соответствующие пределы для него [См. особенно: D. Н. Меadоws, D. L. Meadоws J.

Randers, W. Behrens III, The Limits to Growth: A. Report for The Club of Rome's

Progect on The Predicament of Mankind, New York, Universe Books, 1972.].

Недостаток этого решения в том, что ущерб для окружающей среды пред­ставляет

собой очевидную и непосредственную опасность. А положительные результаты от

снижения темпов роста проявятся только через несколько лет и десятилетий.

Временные рамки, как говорят серьезные ученые, не сов­ладают. Кроме того,

снижение темпов роста только тогда становится подходящей мерой, когда

распределение до­хода происходит более или менее равномерно. В против­ном случае

структура потребления отдельных людей или групп остается неизменной. В настоящее

время некоторые факты свидетельствуют о том, что защита окружающей среды

является более выгодным делом для богатых, чем для бедных.

Третье решение сводится к осуществлению дальней­шего роста, но при этом в

законодательном порядке должны быть определены параметры, ограничивающие рост.

Эти параметры устанавливают допустимые границы ущерба для окружающей среды в

результате потребления и производства. Такая деятельность становится важней­шей,

а в некоторых отношениях самой важной задачей современного законодательства.

Иногда она связана с запрещением отдельных видов производства и потреб­ления.

Речь идет о тех случаях, когда вред для общества превышает пользу, приносимую

данным товаром или услугой.

Следует упомянуть еще о двух довольно очевидных особенностях подобных мер. Эти

меры превращают госу­дарство, а не рынок в верховного судью и защитника

общественных интересов. Этому вряд ли следует удив­ляться, если вспомнить, что

проблема возникает потому, что техноструктура и ее интересы уже заменили собой

рынок и интересы общества. Государственное руководство и планирование

производства вытесняют частное руководство и планирование производства. Второе

довольно примечательное свойство этой меры состоит в том, что она уже

осуществляется. Ее навязывают современному государству обстоятельства и

oтсутствие более подходя­щей альтернативы.

В прошлом, когда расхождения отдельных частных интересов и интересов планирующей

системы с интере­сами общества (включая последствия для окружающей среды и

другие последствия) достигали крайних пределов, существовала практика

определения широких задач в области законодательства и принятия соответствующих

законов. Затем вновь созданному или уже существующему исполнительному органу

ставилась задача сформулировать конкретные правовые нормы, отражающие намерение

законодателя, включая установление периода времени, в течение которого

соблюдение этих норм было бы обяза­тельным. Исполнительному органу

предоставлялась значи­тельная свобода действий в осуществлении этих норм. В

результате задача законодательного органа весьма упро­щалась и становилось

возможным то, что называется гиб­костью в применении таких норм. Подобный

порядок весьма удовлетворял тех, кто не хотел подчиняться. Он позволял

планирующей системе использовать свои возмож­ности для воздействия на

государственную бюрократию с тем, чтобы свести до минимума, отсрочить или

предотвра­тить вмешательство. Там, где возможность велика, как, в частности,

обстоит дело в автомобильной, нефтеперерабаты­вающей, фармацевтической,

химической и других отраслях промышленности, окончательное воздействие

регулирова­ния в основном нейтрализуется. Подобная тенденция - склонность

исполнительного органа к капитуляции - хо­рошо известна.

Более трудный и более длительный, но гораздо более эффективный курс состоит в

том, чтобы законодательство само, в качестве стража общественного интереса,

определяло необходимо результат. Такие действия осуждаются как негибкие;

считается, что на бизнес надевается смири­тельная рубашка. Это не должно никого

отпугивать. Смирительная рубашка - это достаточно точное определение той меры,

которую необходимо применить.

Эффективная защита окружающей среды требует ясных и строгих правовых установок.

Тогда компенсацией для фирмы станет полная автономия в рамках этих правил. Раз

пределы действий установлены, то уже не нужно строить догадки в отношении

отдельных решений техноструктуры. Стратегия защиты окружающей среды запре­щает

на основании закона действия, которые несовме­стимы с общественными интересами,

но предоставляет фирме максимальную свободу принятия решений в отно­шении путей

достижения желаемых результатов.

Что касается воздействия производственных процессов на окружающую среду, то

необходимо составление исчер­пывающей специфика отходов (в том числе и

тепловых), которые можно выпускать в воздухи воду при минимальном вмешательстве

в процесс, посредством которого достигается такой результат. И что очень важно,

это означает строгую детализацию того, что можно (и что нельзя) делать для

изменения природного ландшафта. Нанесение ущерба внешнему виду территории не

менее серьезный вопрос, чем загрязнение в результате примене­ния химических

веществ. Этот вопрос оказался на втором плане только из-за того, что современная

экономика не признает большого значения искусства и требований эсте­тики. Но и в

этом случае, как только будут установлены правила, состоящие, например, в том,

что промышленное развитие допускается только в строго определенных районах или

не разрешается строительство линий электропередач, уродующих сельский ландшафт,

должна быть допущена свобода решений в рамках этих правил.

В отношении последствий потребления общие правила являются аналогичными.

Определяются количество вред­ных газов, которое может выпустить автомобиль, и

сроки сохранности упаковки и моющих средств, а затем способ достижения этого

результата определяется по усмотрению производителя. Однако контроль за вредными

последст­виями потребления часто требует точной спецификации требований к

использованию продуктов, например к ку­рению в общественных местах,- он все чаще

влечет за собой частичное или полное запрещение некоторых видов потребления.

Использование автомобилей в крупном городе, движе­ние самолетов над населенными

районами, сверхзвуковой пассажирский самолет, беспорядочное использование земли

для жилищного строительства - все это случаи, в которых выгоды для отдельного

потребителя оказываются меньше, чем отрицательные последствия для общества в.

Целом. В прошлом преобладала презумпция преимущества индивидуальной выгоды даже

перед лицом боль­ших социальных издержек, и это отражало интересы пла­нирующей

системы. Рациональное законодательное реше­ние требует исключения из потребления

тех продуктов, услуг и технических средств, где связанные с ними потери и

неудобства для общества превышают выгоды для отдельного человека.

Только что изложенная теоретическая основа действий не только возлагает основную

ответственность за их осу­ществление на имеющиеся законодательные органы, и,

вероятно, сами действия будут казаться всесторонним вторжением в сферу, которая

в прошлом считалась пре­рогативой частного предпринимательства. Следует указать

на четыре существенных момента.

1) Тот факт, что мы боимся такого вмешательства, является результатом точки

зрения, которая навязана нам планирующей системой и от ее имени господствующей

экономической теорией. Все это создало впечатление, что щели частного

предпринимательства согласуются с целями общества. Если общественное

самосознание достигнет определенного уровня и будет признано существование

естественного различия между целями планирующей системы и целями общества, то

меры, направленные на размежевание, будут носить не только не исключитель­ный, а

совершенно нормальный характер.

Если имеет место частное планирование, оно может быть согласовано с

общественными интересами только при помощи государственного планирования.

2) Существующая необходимость уже навязала в ши­роких размерах осуществление

только что описанной стратегии в области законодательства. Подробная

детали­зация того, какие действия, затрагивающие качество воз­духа и воды, могут

быть разрешены, уже является одной из главнейших забот законодательных органов

Соединен­ных Штатов. То же самое происходит в отношении защиты ландшафта, хотя

все еще преимущественно в таких отда­ленных местах, как Аляска.

Запрещено или ограничено производство многочислен­ных вредных для окружающей

среды товаров - ДДТ, соединений ртути, стойких моющих средств. Все шире

ограничивается потребление, связанное с однократным использованием упаковки,

использованием автомобилей в крупных городах или воздушного транспорта над

густо­населенными городскими районами. В конгрессе наблю­дается явная тенденция,

отражающая общественную заинтересованность и недовольство слабостью

государст­венной бюрократии перед планирующей системой, уста­навливать в

законодательном порядке необходимые нормы поведения. Законодательство запретило

сверхзвуковой пассажирский авиатранспорт, несмотря на мощную оппо­зицию со

стороны министерства транспорта, действующего совместно с заинтересованной

фирмой, а именно с корпо­рацией «Боинг». Как всегда, мы приходим к выводу, что

обстоятельства подтверждают правильную теорию.

3) В последнее время общественная реакция, связан­ная с воздействием

промышленного развития на окружающую среду, породила глубокое и общее недоверие

к экономическому росту вообще. Как указывалось, появи­лись и стали настаивать на

своем мнении сторонники постоянного поддержания экономики на одном уровне. В

доводах, приводимых в пользу снижения темпов роста, стабилизации или снижения

количества населения, также содержатся ссылки на последствия для окружающей

среды, хотя без ответа на вопрос о том, что же улучшится, если несколько

уменьшившееся число людей будет потреблять в два раза больше товаров.

Предлагаемая вами стратегия защиты окружающей среды не исключает роста. Она

признает заинтересованность планирующей системы в своем расширении, как,

впрочем, и ее потреб­ность в автономии решений. Эта стратегия стремится

упорядочить этот рост, согласовать его с общественными интересами и осуществлять

его при содействии со стороны общества. Хотя следствием явится, это нужно

признать, понижение темпа роста, для планирующей системы было бы разумнее

рассматривать осуществление подобных мер как наиболее спокойный способ

достижения соглашения с защитниками окружающей среды и с преодолением опасений,

которые они выражают.

4) В недавнем прошлом защитники окружающей сре­ды проявляли иногда склонность к

абсолютизму. В связи со слабостью своих позиций в прошлом и неотложностью

стоящей перед ними задачи они выступали против любого экономического развития,

которое влекло за собой очевид­ные последствия для окружающей среды. Никаких

нефтеперерабатывающих заводов, никаких электростанций, ни­каких мостов, никаких

высотных жилых комплексов! В та­ком подходе таится большая опасность. Хотя

воздействие на окружающую среду носит отрицательный характер, к конечному

потреблению иногда даже защитники окружа­ющей среды относятся вполне

положительно. Если бы оказалось возможным приписать нехватку нефти для

отопления, жилья и даже кондиционированного воздуха чрезмерному рвению в защите

окружающей среды, то уси­лия во имя защиты среды были бы серьезно подорваны. Как

и большинство других вещей в жизни, защита окру­жающей среды требует затрат.

Выгоды от защиты среды должны сравниваться с затратами.

Хотя законодательство представляет собой необходи­мый инструмент для выполнения

воли общества в целом и установления параметров окружающей среды в частно­сти,

однако это инструмент, отличающийся известной гру­бостью. Он приобретает свое

значение не потому, что он имеет возможность превосходно выполнить данную

задачу, а в связи с тем, что как рынок, так и государственная бюрократия уже

превратились или имеют тенденцию к пpeвpaщениию в инструменты плавнирующей

системы. Тем не менее задача не является столь трудной, как это можно было бы

предположить. Условия, требующие вмешатель­ства, тоже не отличаются особой

сложностью. Там, где конфликт между частными и общественными целями ста­новится

чрезмерно большим, он неминуемо оказывается в сфере внимания законодателей.

Подобным образом дело будет обстоять даже в отношении не столь явной формы

ущерба, который будет причиняться в результате исполь­зования технической

новинки, в случае если во все боль­шей мере можно будет рассчитывать на

предостережение со стороны научных кругов. Составление соответствующих законов

должно осуществляться информированными спе­циалистами. С этой целью необходимо

осуществить систе­матизацию информации. Должны быть также приняты решения

относительно очередности действий, следует оп­ределить, что является важным и

что имеет второстепен­ное значение. Следует внимательно следить за

принуди­тельными мерами со стороны исполнительной власти, а также за

осуществлением ею остальных функций, которые, несмотря па большую конкретизацию

принятых законов, должны быть все же отнесены к ее компетенции. Защита

окружающей среды становится важнейшей задачей зако­нодательства. Сейчас ни у

конгресса, ни у законодатель­ных органов более низкого ранга для этого нет

необходи­мого аппарата. Поскольку планирование в этой области становится

неизбежным, этот недостаток необходимо исправить. Любой важный законодательный

орган должен иметь эффективный аппарат планирования в области ох­раны окружающей

среды [В конгрессе работа такого аппарата не должна ограничи­ваться каким-то

одним комитетом. Хотя некоторые комитеты не­сут прямую ответственность за

законодательство или ассигнова­ния в отношении загрязнения, практически каждый

комитет-конг­ресса, от комитета по делам вооруженных сил до комитета по делам

округа Колумбия, предпринимает действия, оказывающие воздействие на среду. Нужен

сильный технический аппарат, услу­гами которого могли бы пользоваться все

органы.]. Права такого аппарата на по­лучение любой необходимой информации

должны быть самыми широкими. И в данном случае, в еще одном про­явлении той

формы, которая характерна для всех соци­альных явлений, нам помогает

общественный характер планирующей системы. Право на секретность, особенно на

секретность в технических вопросах, - это привилегия фирмы, находящейся под

контролем рынка. Эта привиле­гия исчезает, когда фирма приобретает власть над

обще­ством. Поэтому в соответствии с необходимостью опреде­ления в

законодательном порядке параметров для плани­рующей системы проявляется право на

получение информации, которая для этого требуется.

Джон Кеннет Гэлбрейт. "Экономические теории и цели общества" >