Глава XXIV Раскрепощение государства

Планирующая система преследует свои собственные интересы и соответственно

приспосабливает к ним интересы общества. Правительство путем осуще­ствления

своих закупок и обеспечения разнообразных по­требностей планирующей системы

играет жизненно важ­ную роль в осуществлении ее интересов. Решающим усло­вием

для выполнения этой функции является наличие убежденности, что удовлетворение

интересов и потребно­стей планирующей системы одновременно способствует

удовлетворению общественных интересов. То, что служит планирующей системе,

становится оправданной государ­ственной политикой.

Теперь мы имеем более ясное представление о реаль­ном положении вещей. В

планирующей системе домини­руют интересы производителя. Подчинение государства

интересам каждого человека, которое приводит к совпаде­нию интересов

производителя и общества, является об­манчивым мифом. Нужно исходить из различий

в инте­ресах планирующей системы и общества, кроме интере­сов тех, кто получает

удовлетворение или выгоду от существования такой иллюзии. Противоречие является

общим, а не частным случаем. Было бы хорошо распола­гать четким определением,

выражающим политический смысл этого коренного конфликта. Как я уже предлагал,

это можно было бы назвать «общественным сознанием». Общественное сознание

признает фундаментальное рас­хождение между целями, которые преследует

планирую­щая система, и тем, что служит общественным потребно­стям и интересам.

Рационально мыслящие члены общества будут ожидать, что правительство при

отсутствии противодействующих усилий будет оказывать поддержку той части

эконо­мики, которая имеет самый высокий уровень развития. Таким образом,

правительство будет способствовать уве­личению неравенства и

несбалансированности развития. Поступая таким образом и реагируя иными способами

на потребности планирующей системы, оно будет способство­вать существованию

неравенства в распределении дохо­дов. Оказание помощи в деле технического

развития бу­дет отражать интересы планирующей системы, в том чис­ле и связанные

с созданием потенциала, угрожающего уничтожить жизнь, как это обстоит в области

производ­ства оружия. Интересы общественной защиты окружаю­щей среды будут

поставлены под угрозу ради более влия­тельных интересов планирующей системы,

состоящих в обеспечении ее роста и технического развития. Союз и симбиоз

планирующей системы и государства приводит к крайне неравномерному развитию даже

в области услуг, которые оказывает 'государство. Особенно щедро будут

предоставляться услуги, которые отражают требования планирующей системы, связаны

с закупкой ее продукции, и особенно те, которые являются результатом симбиоза

техноструктуры и государственной бюрократии. Те, кто не пользуется такими

благами, будут посажены на го­лодный паек.

Если задуматься над проблемами, связанными с ре­формой, роль правительства

представляется двойственной. С правительством связана основная часть проблемы, и

правительство же должно сыграть главную роль в осу­ществлении мер, направленных

на исправление положе­ния. Деятельностью правительства частично обусловлены

проблемы неравномерного развития, неравенства в рас­пределении доходов,

неправильного распределения обще­ственных ресурсов и фальшивого, бесплодного

регулиро­вания. И именно с правительством должна быть связана надежда на

решение.

Для осуществления как той, так и другой роли пра­вительству требуется одинаковое

средство освобождения от контроля со стороны планирующей системы. Пока

го­сударство не подверглось раскрепощению, упрощенные рецепты для вмешательства

правительства будут беспо­лезными. Не произойдет никаких изменений, и любые

уси­лия будут обращены, как это уже много раз бывало в про­шлом, на пользу

планирующей системе. Никто не станет обращаться за помощью к местному доктору,

если он с го­раздо большим усердием работает также в качестве мест­ного

гробовщика.

В Соединенных Штатах раскрепощение [государства.- pед.] должно быть теперь

признано в качестве основного вопроса, фактически главнейшего вопроса в любой

изби­рательной кампании. Слово «признано» должно быть под­черкнуто. Даже и не

будучи определено подобным об­разом, раскрепощение уже имеет величайшее

значение. В президентской политике Соединенных Штатов респуб­ликанская партия

считается инструментом планирующей системы. Даже для политических ораторов

больше не счи­тается возможным или необходимым отрицать поддержку, получаемую ею

от крупнейших корпораций, и солидар­ность республиканской партии гораздо менее

откровенна. В идеальном с точки зрения планирующей системы мире она бы

контролировала президентскую политику обеих партий. Подобное обстоятельство

полезно тем, что оно сни­жает риск потери контроля на любых президентских

вы­борах. Не признавая полностью готовности своей партии действовать в этом

направлении, часть членов демократи­ческой партии принимает общие принципы

служения пла­нирующей системе и связанные с этим выгоды. Под­держка военных

заказов, строительства автомагистралей, оказание технической поддержки

планирующей система по таким проектам, как сверхзвуковой пассажирский

авиа­транспорт, предоставление финансовых гарантий, подобно тому как обстояло

дело с компанией «Локхид», пассивное одобрение налоговых льгот, предоставляемых

планирую­щей системе и ее членам, являются проявлениями этой солидарности.

Разумеется, столь же тесной является за­висимость кандидатов в президенты от

финансовой под­держки планирующей системы и ее членов. (Безупречное поведение в

поддержке целей планирующей системы не требуется. Планирующая система терпимо

относится к от­клонениям по отдельным вопросам.) Эта часть членов

де­мократической партии, возможно, не без оснований чув­ствует, что успех на

выборах возможен только при усло­вии принятия основных целей планирующей

системы.

Однако в последние годы другое крыло демократической партии, хотя также без

ясного определения своего характера, указывает на свою связь с интересами

обще­ства в противоположность интересам планирующей си­стемы. Основные

требования планирующей системы под­вергаются нападкам. Выборы 1972 г., когда был

сделан упор па сокращение военных расходов, закрытие налого­вых лазеек, реформу

социального страхования, обеспе­чение большего равенства в распределении доходов

и бо­лее строгие меры для защиты окружающей среды, были связаны с

беспрецедентным наступлением на интересы пла­нирующей системы. Они принесли

также беспрецедентное поражение. Возможно, однако, что это поражение следует

рассматривать с точки зрения новизны этой попытки. Ни один политик, выступавший

с такой поддержкой интере­сов общества и с такой критикой интересов планирующей

системы, никогда и близко не подходил к выдвижению в кандидаты. Может быть,

растущее общественное осоз­нание сделало это возможным.

Не приходится и говорить, что для появления хоть ка­кой-нибудь возможности для

раскрепощения государства должна существовать политическая группировка, которая

разделяет точку зрения общества и открыто выступает за общественные интересы.

Нужно ожидать, поощрять и при­ветствовать появление такого политического

объединения в других промышленно развитых странах. Как в Соеди­ненных Штатах,

так и в других промышленно развитых странах следует ожидать, что многочисленные

политики более традиционного толка - либералы, лейбористы, со­циалисты и

социал-демократы,- которые не могут отказаться от своей привычки к компромиссу с

целями планирующей системы, объединятся для ее защиты. :> Ведущиеся в настоящее

время политические дискус­сии в Соединенных Штатах и в других промышленно

раз­витых странах касаются различных интерпретаций поня­тия общественных

интересов. Утверждается, что цели пла­нирующей системы отражают такие интересы.

Это в выс­шей степени вводящая в заблуждение формулировка, крайне выгодная для

планирующей системы. Если об­щество осознает происходящее, дискуссия будет идти

об общественных интересах как противоположности интере­сам планирующей системы,

В этом состоят подлинные условия дискуссии.

Первым определительным признаком для кандидата в президенты или на аналогичный

пост в других странах является общественное признание и преданность

общест­венным интересам, отличным от интересов планирующей системы. Это также

является проверкой для кандидатов в законодательные органы, и в общей стратегии

раскрепо­щения эти органы должны рассматриваться в качестве средства, играющего

основную роль.

Частично это порождает необходимость применения логического метода исключения.

Государственная бюрок­ратия является естественным союзником техноструктуры; при

высокой степени развития эти две организации срас­таются. Становится очевидной

необходимость, чтобы ка­чества президента определялись в зависимости от его

вос­приятия расхождений между интересами общества и пла­нирующей системы. Но

президент в силу своего положе­ния является в какой-то мере пленником

бюрократии, как и, являясь руководителем исполнительных органов, не может

постоянно находиться в конфликте с организа­цией, которую он возглавляет.

Конфликтные и одновре­менно дисциплинирующие отношения устанавливаются частично

в силу неполного осуществления полномочий конгрессом.

Как неоднократно отмечалось, все социальные реформы имеют теневую сторону, и в

данном случае это особенно заметно. В последние годы конгресс стал центром

борьбы против государственной бюрократии по таким вопро­сам, как ассигнования на

противоракетную систему, созда­ние сверхзвукового пассажирского самолета,

исследование космоса, разработку пилотируемого бомбардировщика, транспортного

самолета «С-5А», транспортного космичес­кого корабля многократного

использования, различных видов военного оборудования, оказание финансовой

под­держки фирме «Локхид», по которым бюрократия нахо­дилась в теснейшем

согласии с техноструктурой корпора­ций. Все эти вопросы могут служить примером

расхож­дений между общественными интересами и интересами планирующей системы,

когда последние удовлетворялись за счет определенных жертв со стороны первых.

Эта реакция конгресса возникла не на пустом месте. Она почти несомненно,

отражала растущее общественное соз­нание. Отсутствовало только точное

представление о силах, которые вызвали эту реакцию.

В прошлом конгресс Соединенных Штатов рассматри­вался исключительно как

инструмент для решения сугубо экономических вопросов. Напротив, глава

исполнительной власти обычно считался у либералов выразителем более широких

общественных интересов. Происшедшая в наши дни перемена ролей не случайна; она,

как и мно­гое другое в жизни, отражает приспособление к измене­ниям в основных

институтах.

На ранней стадии корпоративного капитализма конгрессмены и члены законодательных

собраний штатов были естественными следами бизнесменов в делах госу­дарственного

управления. Предприниматель пользовался своими собственными ресурсами или же

теми ресурсами, которыми он мог свободно распоряжаться. Эти ресурсы - деньги и

голоса наемных работников наряду с уважением и страхом, которые вызывались

зависимостью окружающе­го общества от его благосклонности или от способности

из­бежать его воздействия, - были, таким образом, для него источником

политического влияния. Лица, добившиеся избрания, ведут себя как полагается

подчиненному су­ществу. Кроме того, если говорить о федеральном прави­тельстве,

конгрессмены и большинство сенаторов избира­лись от поддающихся управлению

мелких избирательных округов, в которых деньги и влияние ведущих

предприни­мателей могли быть использованы с большим эффектом. Ни один

законодатель не мог иметь никаких сомнений в том, что является источником

поддержки, что ожида­ется от него взамен и каковы будут последствия его

неспособности сохранить верность. Как бы ни были высоки его моральные качества,

он приспосабливал свои убеждения и тем самым свою совесть к политической

необходимости. Напротив, у президента был гораздо более широкий круг

избирателей. Ни одна фирма или отрасль промышлен­ности не могли претендовать на

значительную роль в его избрании. Он также избирался в результате гораздо более

явного процесса, который требовал, чтобы любая капитуляция перед экономическими

интересами тщательно скры­валась.

Существовавшее среди либералов мнение, что национальная исполнительная власть

стоит выше сугубо экономических интересов в огромной мере усилилось после 1933

г., когда Рузвельт превратил оппозицию по отношению к банкам, крупному бизнесу и

богачам в риторичес­кую (а в том, что касается если не экономического

благо­состояния, то престижа, и реальную основу своей президентской

деятельности); не имея другого выхода, консерваторы, в большинстве своем крупные

и мелкие представители делового мира, обратились за помощью к конгрессу. Кроме

того, государственная бюрократия, созданная в эти годы, решала вопросы,

связанные с выплатой пособий по безработице, социальным страхованием,

законодательством о минимальной зарплате, оказанием помощи профсоюзам и

сельскому хозяйству, электрификацией сельских районов, созданием гидрокомплекса

в долине реки Теннесси, помощью государственному и частному жилищному

строительству. Ни одна из этих областей не служила непосредственно интересам

зарождающейся пла­нирующей системы, в этих областях не мог существовать симбиоз

с крупными корпорациями. Новые виды бюро­кратии (и бюрократия в целом) стали

таким образом естественной мишенью нападок со стороны консервативных и

определенных деловых кругов в конгрессе. В результате еще больше усилилось

впечатление, что исполнительная власть является защитником общественных

интересов перед лицом интересов экономики.

После второй мировой войны положение очень сильно изменилось. Как уже

отмечалось, услуги, оказываемые в планирующей системе, стали гораздо более

значитель­ными.

Возникшие бюрократические организации - Министерство обороны, Комиссия по

атомной энергии. Националь­ное агентство по исследованию космического

пространства, Центральное разведывательное управление - практически срослись с

планирующей системой. В результате испол­нительная власть оказалась средством

выражения их инте­ресов, т. е. интересов планирующей системы. В то же время

влияние планирующей системы на законодательные органы, хотя вce еще сильное

изменилось и, возможно, даже ослабло. У современной корпорации нет таких

возможностей содержать и контролировать законодателей, какие были у менее

развитой капиталистической фирмы. Члены техноструктуры не являются

собственниками фи­нансовых ресурсов корпораций, которые они контроли­руют.

Поэтому они несколько более ограничены по сравнению с капиталистом прошлого в

использовании этих ресурсов для приобретения политической поддержки.

Кроме того, капиталист старого типа был видной фигурой в данной местности или

районе; он мог опираться на мест­ных политиков различного масштаба как на

представите­лей его интересов. Масштабы деятельности корпорации, характерной для

планирующей системы, соответствуют национальным границам. Поэтому имеется

известная вероятность возникновения отрицательной реакции, когда корпорация,

достигшая национальных масштабов, штаб-квартира которой находится в Нью-Йорке

или Чи­каго, вмешивается путем оказания финансовой поддержки и использования

других методов в местную кампанию по выборам в конгресс или сенат.

Целесообразнее сосредоточить имеющиеся ресурсы и усилия на выбора пре­зидента.

В конечном итоге планирующая система в своем воз­действии на государство

опирается на свои возможности для оказания влияния на общественное мнение, на

свою способность убеждать законодателей, а также обществен­ность в том, что ее

требования совпадают со здоровой го­сударственной политикой. Однако члены

законодатель­ных органов подвержены и противоположному воздейст­вию, а люди,

которые их избрали, находятся под влиянием условий, которые несовместимы с тем,

в чем пытается их убедить планирующая система. Эти люди страдают от

неравномерного развития, неравенства доходов, загряз­нения окружающей среды или

плохого качества товаров, возникающих потому, что интересы планирующей системы

отождествляются с интересами общества. Поэтому, как считает планирующая система,

на членов законодательных органов надеяться нельзя. Всегда существует опасность,

что они опустятся до защиты общественных инте­ресов. Прежний капиталист

находился в лучшем положении; ничто не сравнится с политической надеж­ностью

человека, который приобретен либо за деньги, либо за счет страха неминуемого

поражения в случае их потери.

В неоклассической системе, как в известной сказке, избиратель дает наставления

законодателю, а законода­тель передает их государственной бюрократии. Капиталист

стремится, и не без успеха, изменить этот порядок путем приобретения контроля

над законодателями. Благодаря своей способности управлять мнением планирующая

сис­тема тоже в значительной степени обладает контролем над законодательными

органами. Но гораздо более откро­венный и непосредственный контроль над

законодателями она осуществляет через государственную бюрократию.

Частично такой контроль обусловлен вознагражде­ниями, которые фирмы планирующей

системы и сросши­еся с ними бюрократические органы могут выдать по­слушным

законодателям. В свою очередь структура комитетов конгресса и связанные между

собой системы подчинения и назначения на должности усиливают этот контроль.

Начнем с системы назначения на должности; имеется основание предполагать, что

член конгресса, бу­дучи однажды избран, если он не совершает особенно вопиющих

нарушений личной пли общественной морали, должен быть переизбран. Будучи таким

образом переиз­бран, он постепенно продвигается в системе комитетов кон­гресса,

не заботясь о проявлении высоких личных качеств. Это приводит, с одной стороны,

к еще большему удалению от воздействия со стороны общественности, отражающего

сознание, и толкает к более тесным отношениям с го­сударственной бюрократией, с

которой связаны его коми­теты. Наиболее важные комитеты - по вопросам

ассигно­ваний, по делам вооруженных сил, бюджетный, финан­совый - это те,

которые связаны с крупнейшими и наиболее влиятельными государственными

бюрократиче­скими органами. Участие в них наиболее желательно. В этих комитетах

соответствующее превосходство в положении и неизбежный разрыв с общественным

сознанием достигают наивысшего уровня. Кроме того, члены законодательных

органов, сочувствующие отдель­ному бюрократическому органу, стремятся добиться

участия в комитетах, которые имеют прямое отношение к законодательству и

ассигнованиям, затрагивающим этот бюрократический орган.

Наконец, имеются прямые выгоды для послушных членов и председателей комитетов.

Там, где капиталист когда-то давал своим законодателям умеренные суммы на личные

расходы и избирательную кампанию, теперь ар­мия, флот и военно-воздушные силы

предоставляют им дорогостоящие военные сооружения, промышленные пред­приятия и

контракты. Избирательный округ покойного Менделла Риверса, председателя комитета

по делам воо­руженных сил палаты представителей, был так густо покрыт этими

щедрыми дарами, что выражались опасения, без сомнения преувеличенные, выдержит

ли такое напря­жение лежащая в основании геологическая структура Штат Джорджия

был также осыпан дарами в период деятельности покойного Ричарда Рассела в

Сенатском комитете по делам вооруженных сил. На прежних формах политического

подкупа со стороны капиталиста всегда лежала печать позора. При современном

порядке дело обстоит иначе. По случаю первой публичной демонстра­ции

транспортного самолета «С-5А» в Мариетте, штат Джорджия, президент Соединенных

Штатов публично восхвалял ловкость, с которой сенатор Расселл добился получения

этого подарка от государственной бюрократии.

Система старшинства и структура комитетов конг­ресса не избежали критики. Они

регулярно подвергаются нападкам за их неэффективность, некомпетентность,

пас­сивность в отношении нужд и стремлений общества, их обвиняют в том, что они

являются инструментом власти древних старцев, впадающих в маразм. Такая критика

отчасти бьет мимо цели. Ее наиболее важная функция состоит в усилении контроля

над конгрессом со стороны государственных бюрократических органов и в конечном

итоге со стороны планирующей системы.

Как всегда, необходимые реформы вытекают из суще­ства самой проблемы. На всех

выборах в конгресс, па всех выборах в законодательные органы должна

сущест­вовать тенденция не к переизбранию их членов, а к вы­бору новых. Это

имеет крайне важное значение. Только активное выражение должностным лицом

общественного сознания должно служить основанием для исключения из этого

правила. Подобная тенденция в значительной мере повысит вероятность того, что

законодатели будут отра­жать современные общественные требования. Она будет

гарантировать, как само собой разумеющуюся, замену тех, кто при современных

порядках по их собственному желанию или в результате давления кооптируется

плани­рующей системой.

Такая мера предотвратит постепенное подчинение чле­нов законодательных органов

государственной бюрокра­тии, как обстоит дело в настоящее время. В жертву будет

принесен опыт. Но тот, кого называют опытным законо­дателем, за редчайшим

исключением, является человеком, который изучил нужды государственной

бюрократии, и в особенности таких ее органов, которые неразрывно свя­заны с

планирующей системой.

Существование комитетов конгресса необходимо. Од­нако тенденция к отказу от

переизбрания означала бы также более быстрое обновление состава комитетов, что

также способствовало бы существованию гарантий про­тив постоянного раболепства

какого-либо комитета перед бюрократией, весьма для него выгодного. Подкуп путем

обеспечения политических преимуществ в избирательном округе данного члена

законодательного органа потерял бы свое значение, поскольку те, кто получает

подобные взятка вскоре сошли бы со сцены.

Тенденция к отказу от переизбрания должна сопро­вождаться мерами, направленными

против системы стар­шинства. Хотя продолжительное пребывание на данном посту

наносит гораздо больший вред, чем система стар­шинства, эти две системы

дополняют друг друга; стар­шинство и связанное с ним влияние, включая доступ к

соответствующим вознаграждениям от бюрократии, яв­ляются естественным элементом

в процессе переизбрания. Тот, кого теперь называют «влиятельным председателем»,

является, за редким исключением, человеком, обладающим влиянием в конгрессе от

имени одного из могущественных государственных бюрократических органов, наиболее

ха­рактерным примером которых являются вооруженные силы. Избрание председателя

другими членами комитета, представляющими ту же партию, вместо автоматического

выдвижения в связи с возрастом заставило бы такого председателя внимательно

относиться к мнению своих коллег-законодателей. Поскольку он будет обязан

служить им, он не может больше служить столь безоговорочно, как сейчас,

бюрократии и планирующей системе.

Действительно выполняющий свои задачи президент -- это тот президент, который в

своем руководстве бюро­кратией подчиняет ее общественным целям, иным, чем цели

планирующей .системы. Слабым президентом яв­ляется тот, кто капитулирует перед

совместными целями планирующей системы и государственной бюрократии. Однако

конгресс играет доминирующую роль в деле раскрепощения государства. Он не

является частью го­сударственной бюрократии и, значит, должен чутко реаги­ровать

на общественные потребности. При такой моти­вировке деятельности конгресса у

президента появляется возможность для выявления общественных интересов и

стремления к их осуществлению. Даже слабый президент начнет действовать в этом

направлении. Без давления и поддержки конгресса почти любой президент безнадежно

окажется жертвой государственной бюрократии и плани­рующей системы.

В условиях, когда общество сознает свои потребности и государство раскрепощено

(гигантски трудная, но ре­шающая предпосылка), становятся возможными и

необ­ходимыми семь направлений деятельности со стороны общества.

По всем этим направлениям давление общественных потребностей уже заставило

принять некоторые меры, противоречащие санкционированному мнению планирую­щей

системы. Вот эти семь требований:

1) Меры для обеспечения равенства власти в эконо­мической системе. Невозможно

применение каких-либо средств, которые бы не увеличивали власти рыночной системы

или не уменьшали власти планирующей системы либо не делали того и другого.

Обеспечение равных ре­зультатов деятельности и равных доходов требует

обеспе­чения равной власти.

2) Меры, непосредственно направленные на выравни­вание возможностей в рамках

экономической системы. Предметом особой заботы являются такие функции, как

обеспечение жильем, наземным транспортом, услугами в области здравоохранения,

искусства и культуры, которые плохо поддаются организации со стороны планирующей

системы и которые недостаточно умело оказываются ры­ночной системой. Это

определяет основную область со­циальных действий или социализма.

3) Меры, непосредственно направленные на обеспече­ние равенства в доходах между

рыночной и планирующей системами, как и внутри планирующей системы для смягчения

и успешного преодоления присущей ей тен­денции к неравенству.

4) Меры для координации интересов планирующей системы в той части, поскольку они

оказывают воздей­ствие на окружающую среду, с интересами общества. Эти меры

включают регулирование и запрещение таких по­следствий производства и

потребления, как загрязнение воздуха и воды, нанесение ущерба ландшафту, которые

служат интересам планирующей системы, но находятся в противоречии с интересами

общественности.

5) Меры для контроля над государственными расхо­дами с целью обеспечения

гарантии их использования в интересах общества, которые отличаются от интересов

планирующей системы.

6) Меры для устранения систематических дефляцион­ных и инфляционных тенденций в

планирующей системе. В отличие от прошлого они не должны стать источником

дополнительного влияния планирующей системы. Необхо­димо добиться соответствия

этих мер задачам достижения равенства в распределении дохода между двумя

систе­мами.

7) Меры обеспечения межотраслевой координации, которую не способна осуществить

планирующая система.

Перечисленные категории государственного вмеша­тельства являются темой остальной

части этой книги.

Джон Кеннет Гэлбрейт. "Экономические теории и цели общества" >