Глава XXIX Государство и общество

Как мы видели, правительство в заметной степени способствует существованию

неравенства в разви­тии. Там, где промышленность сильна, правительство с

готовностью реагирует на ее нужды. Это же относится и к изделиям этой

промышленности. Правительство строит до­роги для автомобилей, а это отвечает

интересам автомобиль­ной промышленности, у военной промышленности оно раз­мещает

заказы на изготовляемое ею оружие, другим отрас­лям оно оказывает помощь в

исследованиях и разработках. В то же время оно экономит за счет сокращения

помощи более слабым частям планирующей системы, еще в боль­шей степени это

относится к рыночной системе и в наи­высшей мере к общественным потребностям, не

имеющим отношения к экономическим интересам. То, что делается для компании

«Локхид», выглядит как здоровая государ­ственная политика. Покупка картин для

Национальной галереи имеет сомнительный экономический смысл. Суб­сидии сельскому

хозяйству - это большее расточитель­ство, чем субсидии авиакомпаниям. Как

отмечалось выше, уже не считается необходимым скрывать солидарность

республиканской партии с интересами планирующей си­стемы. Подобное проявление

откровенности должно было бы найти горячее повсеместное одобрение. Как раз в то

время, когда писалась эта книга, республиканская админи­страция сокращала помощь

в области сельского хозяйства, жилищного строительства, расходы на образование,

здра­воохранение и пособия по бедности под предлогом необхо­димости

осуществления экономии, а также низкой эффек­тивности затрат по этим программам.

А военные расходы, несмотря на то, что мы живем в условиях мира, и тот факт, что

необходимость осуществления экономии общепризнана, растут, и при этом не

возникает каких-либо претензий в отношении соответствующих затрат.

Таким образом, неотъемлемой частью, отражением неравномерного развития экономики

является неравное распределение услуг, оказываемых государством. Услуги

государства, которые важны для планирующей системы или связаны с закупкой ее

изделий, щедро финансируются. Услуги же, которые важны для рыночной системы или

не связаны с деятельностью промышленности, а которые, подобно пособиям по

бедности, предоставлению гумани­тарного образования или отправлению правосудия,

служат интересам широкой общественности, оказываются далеко не столь щедро.

Такое искажение приоритетов отнюдь не является, как часто считают, своего рода

ошибкой системы, которая во всех прочих отношениях превосходна, это та­кое же

неотъемлемое свойство современной экономики, как трясущиеся руки у алкоголика.

Человек, обладающий действительно здравым смыслом, должен быть столь же озабочен

этим свойством экономической системы, как философ, исповедующий сострадание.

Помощь правительства необходима для развития экономики - как рынок для

продуктов, как источник средств для поощрения и финансирования процесса создания

новых продуктов и процессов, для гарантии от риска, с которым связано это

развитие, для подготовки квалифицированной рабочей силы, для строительства

автодорог, аэропортов и других важных вспомогательных атрибутов развития, для

спасения бездействующих или столкнувшихся с трудностями предприятий и для

многого другого. Ни один не­предубежденный человек не. сможет пройти мимо

гипер­трофированного развития наиболее мощных отраслей. Не менее заметно

неразрывно связанное с этим явлением жалкое положение в отраслях, относящихся к

рыночной системе и к более слабой части планирующей системы, у которых нет таких

же возможностей для получения по­мощи со стороны государства. Государство не

является для них гарантированным рынком. Разработка их продук­тов и

производственных процессов пользуется гораздо меньшей поддержкой. Их потребности

в рабочей силе, во вспомогательных гражданских сооружениях, субсидиях и

гарантиях от риска не считаются одним из наиболее на­стоятельных вопросов

государственной политики. И самое важное обстоятельство состоит в том, что

капитал, которым они могли бы. воспользоваться при ином положении вещей,

направляется в те части экономики, которые уже гипертрофически развиты. Поэтому

они вынуждены обращаться за помощью к кредиторам, которые в условиях чрезмерного

спроса на заемные средства требуют выплаты высоких процентов за свои кредиты.

Как мы видели ранее, этим во многом объясняется упадок конкуренции в наше время

в Соединенных Шта­тах. Многие отрасли- тeкcтильная, oбyвнaя пpoмышленность,

железные дороги, водный транспорт, станкостроение - выпускают устаревшие товары

и оказывают устаревшие виды услуг при помощи устаревшего оборудования.

Необходимо для развития энергия и капитал, ко­торые могли бы изменить это

положение, тратятся на сверхзвуковые истребители, противоракетные системы,

полеты на Луну, Марс и еще дальше.

Прежде всего необходимо обеспечить, чтобы государ­ственные доходы распределялись

в соответствии с распре­делением задач между различными уровнями

государст­венного аппарата. Создается впечатление, что нынешний порядок был

задуман с дьявольской хитростью и направ­лен на то, чтобы удовлетворять интересы

не общества, а планирующей системы. Услуги, имеющие наибольшее значение для

самых мощных частей планирующей систе­мы, берет на себя федеральное

правительство. Темпы роста личных и корпоративных подоходных налогов, ко­торые

поступают в доход федерального правительства, являются более высокими, чем темпы

роста экономики и доходов в целом. Таким образом, услуги, оказываемые

планирующей системе, обеспечиваются за счет автоматически увеличивающихся

поступлений. Налоги, от которых зависят правительства штатов и в особенности

муниципалитеты, не обладают такой же гибкой тенденцией к повышению. Налоги на

продажи увеличиваются более или менее пропорционально росту доходов. Налоги на

недвижимость, от которых зависят местные органы управления, только при

максимальных усилиях могут возрастать такими же темпами, как и доходы.

Тем временем выполнение правительством задач, затрагивающих интересы населения,

имеет тенденцию, которая является совершенно противоположной по отно­шению к

динамике государственных доходов. С урбани­зацией, которая связана с падением

занятости в сельском хозяйстве, с увеличением потребления и ростом (хотя он

теперь стал более умеренным) населения, все большая часть проблем, которые

должно решать правительство, относится к городам. Так обстоит дело с

обеспечением жильем, защитой граждан и собственности, предоставле­нием

начального образования, здравоохранением, борьбой с загрязнением воздуха и воды,

контролем за использова­нием автомобилей и ликвидацией последствий роста

стои­мости жизни. В итоге доходы от налогов, которые растут пропорционально

развитию экономики, поступают феде­ральному правительству, которое использует их

для поддержки планирующей системы. Налоги, которые растут не столь быстрыми

темпами, идут в распоряжение муниципалитетов, где они служат интересам общества.

Предпочтительное право планирующей системы на использование более крупных

налоговых поступлений федерального правительства - не случайность. Выполнение

функций, которые служат планирующей системе, например исследования и разработки

в области промыш­ленности, помощь техническому образованию или строи­тельство

автодорог между штатами, становится задачей общепризнанной первостепенной

национальной важности. Это отражает интересы планирующей системы. Будучи

определены подобным образом, они превращаются в непосредственные функции

федерального правительства. За­дача, выполнение которой исторически,

традиционно, ло­гически и в прямом значении слова является функцией органов

управления штатов или муниципалитетов, соответствует только интересам широкой

общественности.

В принципе имеется два средства для исправления положения. Одно состоит в

передаче общественных функ­ций от штатов и городов федеральному правительству,

чтобы тем самым дать им возможность пользоваться более обильными доходами

последнего. Другое средство состоит в распределении некоторой части доходов

федерального правительства между штатами в городами. В действитель­ности

существует необходимость осуществления обеих этих мер. Они являются предметом

рассмотрения в настоящей книге. Результатом предоставления альтерна­тивного или

гарантированного источника дохода (см. гл XXV) является освобождение штатов и

городов от расхо­дов по общественной благотворительности за счет феде­рального

правительства. Поэтому по своему налоговому воздействию это хорошо вписывается в

общую схему реформы. Становится ясно, что выделение определенной доли налоговых

поступлений, уже навязанное в ограни­ченных масштабах обстоятельствами,

непосредственно является частью этой реформы. На этом нужно реши­тельно

настаивать, делая упор на требования городов. Общественные задачи больших,

городов более настоя­тельны, чем задачи штатов, а база налоговых поступле­ний,

от которых зависят города, в особенности налог на недвижимость, как уже

отмечалось, заметно менее эла­стична, чем источники поступлений, которыми

распола­гают правительства штатов.

Распределение функций в федеральном правительстве тоже превосходно приспособлено

к потребностям плани­рующей системы. Распределение финансовых ресурсов» между

различными службами является почти исключи­тельно функцией

правительства-государственной бюро­кратии. Это та часть правительственного

аппарата, к ко­торой, как мы видели, планирующая система имеет естественный и

эффективный доступ, фактическая власть в данном случае принадлежит министерствам

и управле­ниям, и наиболее крупные и влиятельные из них, очевидно, с наибольшей

эффективностью способны осуществлять соответствующие требования. Самым крупным и

самым влиятельным из всех является Министерство обороны, в отношении которого

власть планирующей системы наибо­лее велика. Чарльз Л. Шульце, бывший директор

бюджет­ного бюро, заметил, что бюджетные вопросы Министерства обороны в прошлом

были в основном неуязвимы для лю­бых серьезных нападок в рамках исполнительной

власти. Они служили высшей цели безопасности в ходе холодной войны. Они не

оспаривались президентом, поэтому они не могли оспариваться его подчиненными.

[«Военный бюджет и национальные экономические приори­теты» (см.: Hearings before

The Subcommittee on Economy in Go­vernment of Joint Economic Committee, 91st.

Congress, 1st. Session,. 1969, June 3, p. 68, 72-73.]

Обсуждения в комитете должны включать публичные слушания. Они создали бы

возможность для полного выражения взглядов отдельных лиц и организаций в

отношении надлежащего распределения государственных ресурсов и неизбежно вызвали

бы широкое общественное обсуждение. Это имело бы непосредственное влияние на

решения конгресса. Еще более важным последствием этого стало ба превращение

распределения ресурсов в общественную проблему. Привлеченное, таким образом,

внимание имело бы значение для повышения заинтересо­ванности общественности в

этом вопросе с целью более четкой формулировки общественного мнения. Это также

привлекло бы с пользой для дела внимание избирателей к позиции отдельных

законодателей - тем, кто отражает общественное мнение в отличие от тех, кто

служит пла­нирующей системе.

Распределение ресурсов, определенное в общих чертах комитетом по вопросам

бюджета или планирования, затем рассматривалось бы обеими палатами конгресса с

целью внесения дальнейших поправок и утверждения, установленные таким образом

границы стали бы затем обязатель­ными для комитетов и подкомитетов, занимающихся

вопросами законодательства и ассигнований. Эти послед­ние, как и раньше, охотно

занимались бы рассмотрением вопросов, связанных с использованием средств с

тактиче­ской точки зрения - необходимостью и оправданностью конкретных

ассигнований. Ожидалось бы, что они, как правило, утверждали бы суммы,

установленные бюджет­ным комитетом. При отсутствии дополнительных

законо­дательных актов со стороны конгресса в целом они не могли бы превышать

установленных пределов. Любые суммы сверх этих пределов не считались бы

ассигнован­ными - не были бы доступны для использования. Может потребоваться

значительная перестройка комитетов кон­гресса для того, чтобы действия комитетов

согласовыва­лись с общими категориями планирования.

Обсуждение, рассмотрение и решение вопросов рас­пределения государственных

ресурсов создало бы, как было отмечено, возможности для выражения обществен­ного

мнения - для выдвижения требований о таком распределении средств, которое

выражало бы общественные потребности в отличие от потребностей планирующей

системы. Некоторые простые положения могли бы на долгое время определить

деятельность бюджетного коми­тета и процесс принятия последующих законодательных

мер. Можно исходить из предположения, что все ассигно­вания, которые служат

планирующей системе или идут на закупку ее продукции и услуг, завышены и что все

ассигнования, осуществляемые в интересах общества, в целом относительно

недостаточны. Ресурсы должны быть соответственно перераспределены.

Должно преобладать положение о необходимости удовлетворения в первую очередь

потребностей менее развитых секторов планирующей и рыночной систем. Средства для

исследований и разработок, удовлетворения потребностей в рабочей силе и, что

самое важное, для потребностей в капитале для переоборудования и модер­низаций в

этих секторах экономики будут недостаточ­ными. Их нехватка является тем более

острой, чем менее сильной является фирма и чем в большей степени она относится к

рыночной системе. Если мы хотим иметь сбалансированное развитие экономической

системы, при­чем сбалансированное таким образом, что даже крайний ортодокс счел

бы его необходимым для эффективного роста, то снова необходимо

перераспределение.

Должно существовать особое положение о необходи­мости оказания государственной

поддержки и помощи искусству, Как говорилось в гл. VII, планирующая систе­ма не

благоволит к искусству - сопротивление организа­ции лишает ее здесь компетенции,

- а то, в чем плани­рующая система не нуждается, становится неприемлемой для

общества политикой. Автомобильные дороги для увлекательных путешествий имеют

большое общественное значение; музеи и музыка для развлечения людей имеют якобы

сомнительную общественную ценность. В этом слу­чае необходимость корректирующих

действий очевидна.

Наконец, есть основания предполагать, что услуги, оказываемые муниципалитетами,

особенно в крупных городах, которые являются результатом чересчур быст­рой

урбанизации, финансируются в недостаточной мере. Поэтому перераспределение

доходов федерального пра­вительства пользу городов и штатов будет в течение

долгого времени отражать общественную необходимость.

Те, кто знаком с деятельностью конгресса Соединен­ных Штатов или законодательных

органов вообще поймут трудности, связанные с осуществлением таких реформ.

Традиции и красочные ритуалы конгресса весьма благоприятствуют закреплению

существующего положения вещей, а не применению мер, которые действительно могут

принести пользу. Красноречивые выступления и символические действия

преподносятся вместо серьезных и реальных мер. Руководители пользуются властью и

по­лучают награды за служение планирующей системе или связанным с ней

бюрократическим органам. Их интуиция говорит им, что молодым людям, которые

отражают общественное мнение, лучше не доверять власти пока они не научатся

добиваться продвижения по службе. Пере­мены, подобные тем, которые предлагаются

здесь, повы­сили бы власть законодательных органов, но подвергли бы риску

авторитет тех, кто пользуется властью.

И все же перемены необходимы. Отличным поясне­нием к понятию, которое

Соединенных Штатах часто называют демократией, является тот факт, что самый

важный вопрос, стоящий перед правительством - как нужно расходовать

государственные деньги, - теперь не подлежит решению законодательными органами и

даже. не обсуждается. Именно этот вакуум и заполняется властью планирующей

системы.

Вновь наши рассуждения подтверждаются реальным положением вещей. Если бы

нынешняя система давала приемлемые результаты, не было бы ни надежды на

осу­ществление, ни оснований для перемен. Но неравномер­ное развитие экономики

является фактом, и таким же фактом является вклад правительства в такое

развитие. То же самое относится к общему нарушению деятельности

правительственных служб. Все это в свою очередь является предметом широкой

политической дискуссии. В каждом вновь избранном составе конгресса в последние

годы появлялись новые члены, присоединяющие свои голоса к недовольству в связи с

современным распределением го­сударственных ресурсов - к тому, что мы называем,

хотя и не очень точно, общественным самосознанием. Планиру­ющая система

оказалась эффективной и изобретательной в защите своего привилегированного

положения. (В настоящее время она пытается утверждать, что обществен­ные нужды

не могут быть удовлетворены за счет ассигно­ваний - это не очень оригинальная

мысль, - что государ­ственная помощь в решении важнейших проблем душит частную

инициативу.) Но, как всегда, когда убеждение противоречит обстоятельствам, было

бы неверно отвергать существование обстоятельств. И когда политическая ин­туиция

подкрепляется ясным пониманием основного суще­ства современной политики, которое

состоит в конфликте между интересами общества и планирующей системы, то

предлагаемые здесь перемены не покажутся слишком отдаленными. Кроме того,

поскольку от них зависит наше спасение, необходимо надеяться на их

осуществление.

Джон Кеннет Гэлбрейт. "Экономические теории и цели общества" >