4

Конституция СССР 1977 г. отвела основополагающим вопросам прокурорского надзора, организации и деятельности органов прокуратуры главу 21. Ни одна из прежних конституций нашего государства не уделяла столь большого внимания прокуратуре как одному из государственных органов страны, сколько эта. Она полнее отразила содержание высшего надзора за точным и единообразным исполнением законов, указала исчерпывающий перечень представителей прокуратуры, осуществляющих высший надзор, — Генеральный прокурор СССР и подчиненные ему прокуроры (ст. 164); расширила сферу высшего надзора, включив в нее все министерства, государственные комитет и ведомства, предприятия, учреждения и организации, исполнительные и распорядительные органы местных Советов народных депутатов, колхозы, кооперативные и иные общественные организации, должностных лиц, а также граждан (ст. 164); предоставила Генеральному прокурору СССР право законодательной инициативы в Верховном Совете СССР (ст. 113); закрепила положение, согласно которому Генеральный прокурор СССР ответствен перед Верховным Советом СССР и ему подотчетен, а в период между сессиями Верховного Совета СССР — перед Президиумом Верховного Совета СССР, которому подотчетен (ст. 165); установила единый срок полномочий всех прокуроров, от Генерального прокурора СССР до районного (городского) прокурора, — пять лет (ст. 167).

С течением времени расширяются предмет и пределы прокурорского надзора. 30 ноября 1979 г. был принят Закон о прокуратуре СССР. В нем впервые было указано, что одной из важнейших задач органов прокуратуры является охрана от всяких посягательств на социально-экономические, политические и личные права и свободы граждан, провозглашенные и гарантированные Конституцией СССР и советскими законами (ст. 2). В Законе о прокуратуре был закреплен принцип демократизации и гласности в деятельности органов прокуратуры, что было особенно важно для устранения нарушений закона, причин и условий, способствовавших указанным нарушениям. Расширение пределов прокурорского надзора за исполнением законов было особенно необходимо в деле охраны прав и законных интересов граждан.

Поворотным пунктом в истории органов прокуратуры стала реализация Постановления Верховного Совета РСФСР от 15 ноября 1991 г. «Об образовании единой системы органов прокуратуры РСФСР». В соответствии с Декларацией о государственном суверенитете РСФСР и со статьями 176 и 179 Конституции РСФСР Верховный Совет РСФСР на базе органов прокуратуры начал создавать единую систему органов прокуратуры, подчиненную Генеральному прокурору РСФСР. С этого момента Прокуратура Союза ССР как самостоятельный государственный орган перестала существовать.

Сегодня прокуратура Российской Федерации составляет единую федеральную централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору, осуществляющую от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов (п. 1 ст. 129 Конституции 1993 г., п. 1 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет:

— надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

— надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

— надзор за исполнением законов судебными приставами, органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;

— уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством;

— координацию деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью (ч. 2 ст. 1).

Кроме того, прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством участвуют в рассмотрении дел судами, арбитражными судами, опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов (ч. 3 ст. 1). Прокуратура Российской Федерации принимает участие и в правотворческой деятельности (ч. 4 ст. 1).

В настоящее время многие ученые и практики продолжают считать прокуратуру специальным органом центральной законодательной власти. По мнению доктора юридических наук, профессора В.Д. Ломовского, традиционная неясность положения прокурора в системе российской государственности, в правоохранительной и судебной деятельности представляет собой хроническое заболевание прокурорского надзора, которое трудно поддается лечению, хотя и негативно влияет на отношения прокурора с иными государственно-правовыми органами, на содержание и организацию прокурорской деятельности.

В России необходимо единство законности, одинаковое ее понимание и осуществление, и единственным органом государства, способным обеспечить это единство, может быть прокуратура. Для этого она была создана, в этом состоит ее главная задача, потому она централизована и независима от органов власти и управления.

Единство законности — следствие выполнения законов, актов выражения народной воли. Верховная законодательная власть после принятия законов не может, и не должна, оставаться безучастной к их исполнению. Поэтому она сохраняет за собой функцию обеспечения единства законности, выполняет ее непосредственно и с помощью Конституционного Суда, Уполномоченного по правам человека, Правительства, всей исполнительно-распорядительной, судебной деятельности, а также через прокуратуру, которой она передает большую часть принадлежащих ей полномочий.

С этих позиций прокуратура как орган надзора за исполнением законов, по мнению ученого, должна находиться при законодательной власти России. Прокурор вместе с законодательной властью заботится о претворении закона в жизнь, о точном и неуклонном его исполнении. Сам он действует на основе закона и подчиняется только ему, а, следовательно, в своей деятельности независим и от законодательных органов. Исполнительная власть — плохой помощник прокурору в осуществлении его функций, а вот поддержка Президента как главы государства и гаранта законности представляется необходимой. Однако законодательной власти для осуществления ею функции высшего контроля над исполнением законов нужна собственная или близкая к ней государственно-правовая структура, в качестве которой может выступать только прокуратура.

С точки зрения В.И. Валуйского, хотя «прокуратура не принимает законов и иных общеобязательных актов, ее все же правильнее отнести к составной части законодательной власти. Органы законодательной власти, обладая функцией контроля над реализацией принимаемых законов, могут делать и делают это только, как правило, эпизодически, через свои комитеты и комиссии, которые, кстати, не издают законов. Вместе с тем нормальное законотворчество и претворение законов в жизнь... невозможны без постоянного и независимого надзора за исполнением законодательства. С учетом конкретной ситуации в России это в состоянии реально осуществить прокуратура, и она это делает как составная часть законодательной власти».

По мнению профессора В.В. Клочкова, общий надзор может осуществлять только законодательная власть. По сравнению с контролем над исполнением законов, который возложен на исполнительную власть, данный контроль является высшим потому, что он имеет своим предметом исполнение законов всеми органами исполнительной власти, в том числе местными, общественными организациями и должностными лицами. Основным видом высшего надзора за исполнением законов является прокурорский надзор.