5

Таково же мнение и А.Ф. Козлова: «При определении правового положения прокуратуры в настоящее время нужно исходить из реально сложившейся обстановки в нашей стране. Она характеризуется большой неопределенностью, неурегулированностью рыночных отношений, ростом преступности и т.д. При этих условиях прокуратура должна представлять собой систему органов, обособленную от Министерства юстиции, судов… С точки зрения теории разделения властей прокурорский надзор организационно тяготеет… к законодательной власти, поскольку ее основная функция — обеспечение исполнения принимаемых законов».

Однако такое мнение было обоснованным до декабря 1993 г., когда Генеральный прокурор назначался на должность и освобождался от нее Верховным Советом по представлению его председателя с последующим утверждением Съездом народных депутатов, был ответствен перед этими органами, ежегодно представлял Верховному Совету отчет о работе прокуратуры; когда прокуроры республик в составе России назначались на должность по согласованию с высшими органами власти этих республик, т.е. их Верховными Советами (статья 177 Конституции 1978 г. в редакции Закона от 10 декабря 1992 г., статьи 11 и 12 Закона о прокуратуре 1992 г.).

Сегодня, по справедливому замечанию М.С. Шалумова, отсутствуют какие-либо основания для доводов о том, что прокуратура является элементом законодательной ветви федеральной власти, ее специальным органом, несущим функцию парламентского контроля над исполнением законов.

Некоторые ученые полагают, что прокуратура является разновидностью органов «контрольной (контрольно-надзорной) власти», обеспечивающих общий надзор за законностью. В юридической литературе ведется дискуссия о соотношении понятий «контроль» и «надзор», о существовании самостоятельной «контрольной ветви власти» (Л.А. Николаева, В.Е. Чиркин, В.Д. Даев и М.Н. Маршунов, В.В. Клочков, В.И. Рохлин, Ф.Ш. Измайлова, М.С. Шалумов и многие другие). Высказываются соображения относительно того, что теоретически можно выделить контрольную власть, не совпадающую с тремя традиционными, куда входила бы и прокуратура.

В частности, В.Е. Чиркин приводит анализ создания и функционирования в мировой практике особой власти, контрольной, которая имеет свою специфику. Ученый отмечает, что, «в отличие от форм “побочного” и “частичного” контроля, у любого государства есть универсальная контрольная функция, вытекающая из существа публичной, государственной власти. Эта функция, очевидно, реализуется особой ветвью власти — контрольной». Органы контрольной власти «не устанавливают общих правил поведения, как это делает законодательная власть, не занимаются организаторской работой, что присуще исполнительной власти, не рассматривают конкретных уголовных дел, гражданских, трудовых и иных споров, что составляет сферу деятельности судебной власти. Органы контроля занимаются лишь расследованием, проверкой, изучением состояния дел и не вправе вмешиваться в оперативную деятельность учреждений и предприятий. Обычно они докладывают о результатах проверок другим органам государства, которые и принимают соответствующие меры к нарушителям. Сами же органы контроля, как правило, никаких наказаний назначать не могут».

В.Д. Даев и М.Н. Маршунов проводят различия между надзором и контролем по их отношению к своему предмету, по самому предмету, по пределам (границам) надзорной и контрольной проверок. По их мнению, надзор, в отличие от контроля, всегда ведется извне, по отношению к объектам иных систем, тогда как контроль может осуществляться и внутри системы (не может быть «самонадзора», но может быть самоконтроль) Надзор предполагает, кроме того, наличие заранее установленных параметров поднадзорной деятельности, тогда как сфера контроля не ограничена: предметом надзора может быть и деятельность самих контролирующих органов, обратное же исключено. Так же как и другие авторы, В.Д. Даев и М.Н. Маршунов отмечают, что, в отличие от контролирующих органов, проверяющих не только законность, но и целесообразность деятельности, прокурорский надзор может осуществляться только с точки зрения законности.

Другие авторы считают, что для публичной власти характерны законодательная, исполнительная, судебная, учредительная и контрольная ветви. По их мнению, контрольная власть необходима для того, чтобы обеспечить независимость входящих в нее органов от иных ветвей публичной власти, дабы достичь большей эффективности их деятельности. Относя к контрольной ветви власти наряду с прокуратурой Счетную палату и другие контрольные органы, они вместе с тем подчеркивают, что в России контрольная ветвь власти как самостоятельная не вполне сложилась.

В.И. Рохлин, напротив, не считает нужным отнести прокуратуру как единую, централизованную, федеральную систему к контролирующим органам. Под контрольной деятельностью профессор понимает составную часть управления, выполняемую с целью наиболее эффективного выполнения поставленных задач, оказания помощи в достижении необходимых результатов и принятия целесообразных решений на основе закона и правил, установленных нормативными документами. Контрольная деятельность осуществляется органами управления и специальными органами, создаваемыми с этой целью, действующими на базе основных положений, основанных на принципах, регламентированных федеральным законом.

Анализируя сходство и различия надзора и контроля, ученый приходит к выводу, что органы контроля и надзора — это органы разноплановые по своему характеру и содержанию, целям и задачам и направленности деятельности. Именно поэтому органом надзора являются (кроме Президента и Конституционного Суда, в определенной степени Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда) органы прокурорского надзора, а все остальные, именуемые «надзором», более правильно называть органами контроля или, может быть, органами государственного контроля.

Л.А. Николаевой в основу разграничения государственного контроля и прокурорского надзора положены следующие критерии: «…основная задача, для разрешения которой создан тот или иной орган на определенном этапе государственного строительства, характер полномочий соответствующих органов контроля и надзора, положение, занимаемое каждым из них в системе органов государства».

По мнению Л.А. Николаевой, основной задачей прокуратуры является обеспечение точного и неуклонного исполнения законов, а следовательно, и деятельность поднадзорных органов прокуратура она оценивает только с точки зрения законности. У органов государственного контроля это, прежде всего, проверка фактического исполнения нормативных актов, оценка количества и качества результатов деятельности, целесообразности выбора средств и способов управления. Для устранения выявленных нарушений и наказания виновных данные органы наделены административными полномочиями, каковых нет у прокуратуры. В отличие от прокуратуры, по мнению ученого, органы государственного контроля входят в общую систему органов государственного управления (исполнительной власти).