Н.Ю. Климова. О СООТНОШЕНИИ НОРМ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ В ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ МЕЖДУНАРОДНЫХ  И ВНЕШНЕЭКОНОМИЧЕСКИХ СВЯЗЕЙ  СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В настоящее время основной тенденцией развития за

            конодательства в области внешнеэкономических и ме

            ждународных связей является осуществление субъектами Российской Федерации собственного правового регулирования данной сферы в отсутствие единого федерального закона, определяющего принципы, формы и порядок установления субъектами Федерации внешнеэкономических и международных связей. Этот процесс сопровождается появлением норм, противоречащих Конституции Российской Федерации и положениям федерального законодательства, создает коллизии между законами субъектов Федерации, а в конечном итоге затрудняет проведение единой внешнеполитической линии Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации закрепляет лишь общие положения по рассматриваемой проблеме. В соответствии со статьей 71 (пункты "к", "л") "внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира", "внешнеэкономические отношения Российской Федерации" находятся в ведении Российской Федерации.

К совместному ведению Федерации и субъектов относятся: "координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации" (пункт "о" части 1 статьи 72).

Анализируя содержание указанных положений Конституции, нужно отметить следующее.

Во-первых, российский законодатель проводит различие между внешнеэкономическими и международными отношениями Федерации и внешнеэкономическими и международными связями ее субъектов.

Указанное различие вытекает из правила, сложившегося в практике федеративных государств, согласно которому только федерация в целом является субъектом международного права. Что касается международной деятельности субъектов федерации, то она осуществляется в строго очерченных собственной федерацией рамках. Это выражается в том, что в федеральном законодательстве ряда зарубежных государств (например, Германии, Швейцарии) определены вопросы, по которым субъекты федерации правомочны осуществлять международные связи. При этом, также устанавливается, что на осуществление таких связей субъектам федерации требуется разрешение федеральных органов государственной власти.

Во-вторых, Конституция Российской Федерации четко определяет предметы ведения Федерации в области международных и внешнеэкономических связей.

Что же касается международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, то эта деятельность четко не урегулирована федеральной Конституцией. Из рассматриваемых выше положений федеральной Конституции можно сделать вывод лишь о том, что субъекты Российской Федерации не могут решать вопросы войны и мира, проводить собственную внешнюю политику, устанавливать с зарубежными государствами дипломатические и консульские отношения, заключать международные договоры, поскольку эти вопросы являются предметами ведения Российской Федерации.

В то же время отсутствует официальное толкование имеющихся положений Конституции Российской Федерации о международных и внешнеэкономических связях субъектов Федерации.

В качестве доктринального толкования необходимо отметить следующее.

Из пункта "о" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, который относит координацию международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, следует, что установление внешнеэкономических и международных связей с зарубежными партнерами является полномочием органов субъектов Федерации в рамках предмета совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В соответствии с частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. Таким образом, при установлении и регулировании внешнеэкономических и международных связей субъекты Российской Федерации должны прежде всего четко выполнять требования федерального законодательства, а также нормы международных договоров Российской Федерации.

Если же квалифицировать осуществление субъектами Федерации международных и внешнеэкономических связей по статье 73 Конституции Российской Федерации, иными словами, относить данную деятельность к предметам ведения субъектов Федерации, то в таком случае будут применяться части 4 и 6 статьи 76 Конституции Российской Федерации.

В соответствии с частью 4 указанной статьи, вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

Согласно части 6 статьи 76 Конституции Российской Федерации, в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с частью четвертой статьи 76, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.

Стоит ли говорить о том, что субъектом международного права является Российская Федерация, которая проводит единую внешнеполитическую линию, если субъекты Российской Федерации будут осуществлять международные и внешнеэкономические связи, руководствуясь только своими законами.

Конституции республик и уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, принятые в сфере международных и внешнеэкономических связей, должны соответствовать Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. Как несоответствующие Конституции Российской Федерации необходимо рассматривать следующие положения конституций и уставов субъектов Федерации:

??определяющие статус республики как субъекта международного права (статья 61 Конституции Республики Татарстан 1992 года);

??включающие международные и внешнеэкономические связи в сферу исключительного ведения субъекта Российской Федерации (например, статья 38 Конституции (Основного Закона) Республики Саха (Якутия) 1992 года. Аналогичные положения содержатся в Конституции Республики Хакасия, Уставе (Основном Законе) Ставропольского края и в ряде конституций и уставов других субъектов Российской Федерации). Это положения противоречат пункту "о" части 1 статьи 72 и части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации;

??указывающие на то, что республика участвует в международных и внешнеэкономических отношениях, в то время как пункт "о" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации говорит о международных и внешнеэкономических связях субъектов Федерации (статья 21 Конституции (Основного Закона) Республики Тыва 1993 года, пункт 3 статьи 61 Конституции Республики Северная Осетия - Алания 1994 года, часть 3 статьи 62 Конституции Республики Коми 1994 года);

?          предусматривающие возможность самостоятельного определения и проведения субъектом Российской Федерации внешней политики (часть 5 статьи 1 Конституции (Основного Закона) Республики Карелия 1978 года, часть 2 статьи 1 Конституции Республики Бурятия 1994 года). Указанные положения противоречат пункту "к" части 1 статьи 71 Конституции Российской Федерации, который относит внешнюю политику и международные отношения Российской Федерации к ведению Российской Федерации.

Следует заметить, что указанные выше положения конституций и уставов субъектов Федерации, несоответствующие Конституции Российской Федерации, представляют собой, по существу, одностороннее изменение соответствующими субъектами Федерации своего статуса. В соответствии же с частью 5 статьи 66 Конституции Российской Федерации статус субъекта Российской Федерации может быть изменен только по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом.

На обеспечение соответствия конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам был направлен Указ Президента Российской Федерации от 5 октября 1995 года № 1007 "О мерах по обеспечению взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации". Органам государственной власти субъектов Российской Федерации было предложено устранить имеющиеся в конституциях и законах республик, уставах, законах и иных нормативных правовых актах краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов противоречия с положениями Конституции Российской Федерации и федеральных законов.

Принимая во внимание тот факт, что, несмотря на Указ Президента, противоречия в конституциях и уставах указанных субъектов Федерации не были устранены и следствием этого является возникновение на практике негативных последствий коллизий норм, органам государственной власти, местного самоуправления, должностным лицам следует руководствоваться частью 2 статьи 4 и частями 1 и 2 статьи 15 Конституции Российской Федерации. Иными словами, вместо отмеченных положений конституций и уставов субъектов Федерации, несоответствующих Конституции Российской Федерации, должны применяться нормы Конституции Российской Федерации.

Как отмечалось выше, в настоящее время не существует единого федерального закона о международных и внешнеэкономических связях субъектов Российской Федерации. Отдельные положения, регулирующие отношения в указанной сфере, содержит ряд федеральных законов указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов. В то же время наблюдается развитие законодательства субъектов Федерации в этой области. Так, в ряде субъектов приняты законы и иные нормативные правовые акты о порядке осуществления внешнеэкономической деятельности и международных связей, о порядке заключения международных соглашений и другие.

Необходимо отметить, что само по себе принятие законов и иных нормативных правовых актов субъектами Федерации в области международных и внешнеэкономических связей, то есть по предмету совместного ведения Федерации и ее субъектов, в случае отсутствия соответствующего федерального закона не противоречит Конституции. Это было отмечено Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области от 1 февраля 1996 года. Конституционный Суд установил, что по смыслу статей 72, 76 (часть 2) и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения само по себе не препятствует областной Думе принять собственный нормативный акт, что вытекает из природы совместной компетенции. При этом после издания федерального закона областной акт должен быть приведен в соответствие с ним, что следует из статьи 76 (часть 5) Конституции Российской Федерации.

Однако, следует указать, что принятые субъектами Федерации законы и иные нормативные правовые акты в области международных и внешнеэкономических связей должны соответствовать положениям федерального законодательства в этой сфере.

Однако, если попытаться рассмотреть в сравнительном аспекте, к примеру, положения федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации, регламентирующие вопросы заключения субъектами Федерации соглашений с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств (далее - с иностранными партнерами), то можно обнаружить целый ряд несоответствий и противоречий федеральному законодательству. Также следует обратить внимание на недостатки в правовом регулировании указанной сферы как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации.

Отдельные положения, касающиеся соглашений субъектов Федерации с иностранными партнерами, содержатся в Федеральных законах "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" от 13 октября 1995 года и "Об особой экономической зоне в Калининградской области" от 22 января 1996 года, Указе Президента № 375 от 12 марта 1996 года "О координирующей роли Министерства иностранных дел Российской Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации".

Следует отметить, что наиболее четко на федеральном уровне регламентированы вопросы заключения соглашений с иностранными партнерами Калининградской областью. Согласно части 1 статьи 25 Федерального закона "Об особой экономической зоне в Калининградской области", область в лице ее уполномоченных органов государственной власти вправе заключать соглашения об экономическом, научно-техническом, культурном и спортивном сотрудничестве с административно-территориальными образованиями иностранных государств, в том числе со штатами, провинциями, кантонами, землями.

В части 2 статьи 25 Закона определяется статус таких соглашений: 1) они не должны противоречить законодательству Российской Федерации; 2) должны содержать положения, подтверждающие существующий статус Калининградской области в качестве неотъемлемой части Российской Федерации; 3) не могут рассматриваться как международные договоры Российской Федерации; 4) подлежат обязательной регистрации Министерством иностранных дел Российской Федерации в порядке, установленном Президентом Российской Федерации; 5) вступают в силу не ранее дня их регистрации Министерством иностранных дел Российской Федерации.

Поскольку в Калининградской области создана особая экономическая зона, а кроме того, область является приграничной территорией, четкая регламентация заключения ею соглашений является оправданной, но, с другой стороны, в отношении соглашений других субъектов Российской Федерации такая регламентация отсутствует. Представляется, что единые для всех субъектов Федерации правила следовало бы установить в федеральном законе о международных и внешнеэкономических связях субъектов Российской Федерации.

В ряде субъектов Российской Федерации приняты законы о соглашениях с иностранными партнерами. Например, Закон Тюменской области "О международных соглашениях Тюменской области и договорах Тюменской области с субъектами Российской Федерации" от 29 ноября 1995 года; Закон Калининградской области "О порядке заключения, утверждения, исполнения и прекращения действия договоров и соглашений, заключаемых органами государственной власти Калининградской области" от 27 июня 1996 года; Закон Нижегородской области "О международных и межрегиональных соглашениях Нижегородской области" от 26 октября 1995 года и другие.

Анализируя положения законов субъектов Федерации и сопоставляя их с нормами федеральных нормативных правовых актов, необходимо отметить следующее.

В то время как Федеральный закон "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" в части 2 статьи 8 говорит о соглашениях субъектов Федерации с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств, законодательные акты ряда субъектов Федерации используют понятия "международный договор", "международное соглашение", "межгосударственный договор", "межгосударственное соглашение". Международные договоры относятся, согласно пункту "к" части 1 статьи 71 Конституции Российской Федерации, к ведению Российской Федерации. Поэтому соглашения субъектов Федерации с иностранными партнерами можно называть "международными" с долей условности, указывая тем самым лишь на присутствие в отношениях иностранного элемента. То есть одной из сторон соглашения выступает субъект иностранного федеративного государства, административно-территориальное образование иностранного государства.

В федеральных законах и иных нормативных правовых актах не определен перечень вопросов, по которым субъекты Федерации могут заключать соглашения с иностранными партнерами. Согласно части 2 статьи 8 Федерального закона "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" субъекты Российской Федерации имеют право в пределах своей компетенции заключать соглашения в области внешнеторговых связей с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств.

Компетенция субъектов Российской Федерации определяется в соответствии со статьями 71, 72 и 73 Конституции Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами, договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерации и ее субъектами, соглашениями о разграничении полномочий в области внешнеэкономических связей, которые заключаются Правительством Российской Федерации с правительством субъекта Российской Федерации.

Отсутствие в федеральном законодательстве перечня вопросов, по которым субъекты Федерации могут заключать соглашения с иностранными партнерами, на практике приводит к тому, что субъекты, заключая такие соглашения, вторгаются в сферу предметов ведения Федерации и совместного ведения. Поэтому было бы целесообразно определить в федеральном законе о международных и внешнеэкономических связях примерный, открытый перечень вопросов, по которым субъекты Российской Федерации правомочны заключать соглашения с иностранными партнерами. Указанный способ определения компетенции использован в настоящее время в Законе Калининградской области. Согласно пункту 2 статьи 1 данного Закона, органы государственной власти области заключают соглашения в сферах торговли, экономического и научно-технического сотрудничества, в области культуры, спорта и образования, здравоохранения, туризма, курортного дела и других сферах, находящихся в компетенции области.

В соответствии с Указом Президента № 375 от 12 марта 1996 года "О координирующей роли Министерства иностранных дел Российской Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации" проекты всех соглашений субъектов Российской Федерации с субъектами, административно-территориальными образованиями иностранных государств (включая проекты соглашений об открытии представительств) подлежат согласованию с Министерством иностранных дел Российской Федерации.

Из положений Федерального закона "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" вытекает необходимость согласования субъектами Федерации проектов соглашений по внешнеэкономическим вопросам также с федеральным органом исполнительной власти, на который Правительством Российской Федерации непосредственно возложены координация и регулирование внешнеторговой деятельности (см. статью 9 Федерального закона). До издания Президентом Российской Федерации Указа от 30 апреля 1998 года № 483 "О структуре федеральных органов исполнительной власти", в соответствии с пунктом 1 "Положения о Министерстве внешних экономических связей и торговли Российской Федерации", утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 апреля 1997 года № 402, координация и регулирование внешнеторговой деятельности осуществлялись Министерством внешних экономических связей и торговли Российской Федерации.

В связи с упразднением Министерства внешних экономических связей и торговли Российской Федерации представляется целесообразной передача функций координации и регулирования внешнеторговой деятельности вновь образованному Министерству промышленности и торговли Российской Федерации.

В законах ряда субъектов Российской Федерации установлено, что согласованию с федеральными ведомствами подлежат проекты лишь тех соглашений, которые заключаются по вопросам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Это не соответствует требованиям федерального законодательства, в соответствии с нормами которого согласовываться должны проекты всех соглашений субъектов Российской Федерации с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств.

Как нормативные правовые акты федерального законодательства, так и законы субъектов Российской Федерации не содержат положений о праве, применимом к соглашениям субъектов Российской Федерации с иностранными партнерами. Соглашения субъектов Российской Федерации с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств не регулируются международным правом. Они не являются "международными" в смысле Венской Конвенции о праве международных договоров 1969 года, поскольку Конвенция применяется только в отношении договоров суверенных государств.

В проект Федерального закона "О полномочиях Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в вопросах международных и внешнеэкономических связей и о порядке их координации" предлагалось включить положение о том, что соглашения субъектов Федерации регулируются нормами международного частного права.

Однако не все отношения, возникающие из соглашений субъектов Федерации, можно урегулировать, исходя из правил международного частного права. Нормы международного частного права могут применяться лишь к тем соглашениям субъектов Федерации, из которых возникают частноправовые (например, имущественные) отношения. В качестве примера можно привести соглашение, по которому субъект Российской Федерации продает принадлежащее ему на праве собственности имущество субъекту иностранного федеративного государства. Отношения, возникающие из такого соглашения, будут регулироваться гражданским правом того государства, которое будет определено с помощью коллизионных норм международного частного права.

Что касается соглашений, которые заключаются субъектом Федерации как субъектом публичной власти в целях установления принципов сотрудничества с иностранным партнером по определенным вопросам, то к такого рода соглашениям международное частное право неприменимо. Порядок заключения, изменения, исполнения и прекращения данных соглашений субъектов Российской Федерации с иностранными партнерами должен регулироваться федеральным законодательством и принимаемым в соответствии с ним законодательством субъектов Федерации о соглашениях субъектов Российской Федерации с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств.

В законах субъектов Российской Федерации содержатся положения о регистрации соглашений с иностранными партнерами, которая осуществляется на уровне субъекта Федерации, то есть в министерствах или департаментах внешних связей соответствующих субъектов Федерации. Эти органы ведут реестр заключенных субъектом Федерации соглашений.

Что касается федерального законодательства, то положение о регистрации в Министерстве иностранных дел России соглашений субъекта Российской Федерации содержится только лишь в Федеральном законе "Об особой экономической зоне в Калининградской области" применительно к соглашениям Калининградской области.

Представляется необходимым осуществление регистрации и ведение реестра соглашений субъектов Российской Федерации с иностранными партнерами на федеральном уровне. Включение в реестр соглашений субъектов Федерации будет означать, что: 1) соглашение проверено на соответствие федеральному законодательству и международным договорам Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, ответственным за регистрацию соглашений; 2) соглашение вступило в силу.

В Федеральном законе "Об особой экономической зоне в Калининградской области" содержится положение, согласно которому соглашения области с иностранными партнерами вступают в силу не ранее дня их регистрации в Министерстве иностранных дел Российской Федерации.

Было бы целесообразным установить такой порядок вступления в силу соглашений всех субъектов Российской Федерации с иностранными партнерами в федеральном законе о международных и внешнеэкономических связях субъектов Российской Федерации.

В настоящее время ни федеральное законодательство, ни законодательство субъектов Федерации не содержит положений о выполнении обязательств, возникающих из соглашений субъектов Российской Федерации с иностранными партнерами. Следует отметить, что обычно соглашения субъектов Федерации с иностранными партнерами носят "рамочный" характер. В таких соглашениях определяются направления и принципы сотрудничества. Никаких конкретных обязательств из таких соглашений не возникает. Более того, данные соглашения предусматривают, что для их выполнения будут заключаться договоры между юридическими лицами и (или) гражданами обеих сторон.

Если соглашение с иностранным партнером заключается субъектом Федерации по поводу имущественных отношений и из такого соглашения возникает конкретное обязательство (например, передать какое-либо имущество), то ответственность по данному обязательству должен нести субъект Федерации, исходя из положений Главы 5 Гражданского кодекса Российской Федерации. Российская Федерация не отвечает по таким обязательствам ее субъекта за исключением случаев, когда Российская Федерация приняла на себя гарантию (поручительство) по его обязательствам.

Если же субъект Российской Федерации, заключая соглашение с иностранным партнером, нарушает нормы международного права, международно-правовые обязательства Российской Федерации, то международно-правовую ответственность за такие действия субъекта Российской Федерации будет нести Российская Федерация как субъект международного права.

Как представляется, разграничение в вопросах ответственности должно найти закрепление в федеральном законе о международных и внешнеэкономических связях субъектов Российской Федерации.

С учетом изложенного выше представляется необходимым ускорить принятие федерального закона о внешнеэкономических связях субъектов Российской Федерации и порядке их координации. В закон целесообразно включить: а) единообразные определения понятий "соглашение", "представительство субъекта Федерации за рубежом" и "зарубежный партнер"; б) перечень вопросов, по которым субъект Федерации правомочен осуществлять внешнеэкономические и международные связи и заключать соглашения с иностранным партнером; в) порядок согласования проектов соглашений (в том числе, об открытии зарубежных представительств) субъектами Федерации с Министерством иностранных дел, Министерством промышленности и торговли и Министерством экономики Российской Федерации, используя рекомендательные акты Министерства иностранных дел; г) положения о вступлении в силу таких соглашений только после регистрации их в Министерстве иностранных дел Российской Федерации.

Представляется, что до принятия такого федерального закона, в условиях существования коллизий между нормами федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации о международных и внешнеэкономических связях субъектов Российской Федерации следует руководствоваться правилом, закрепленным в части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации. Согласно данному правилу, в случае противоречия между федеральным законом, принятым по предметам ведения Российской Федерации или по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.