Р.В. Михайлов. ПРОБЛЕМЫ АСИММЕТРИИ ФЕДЕРАЛИЗМА В ФЕДЕРАТИВНОМ ДОГОВОРЕ И КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В эпоху масштабных реформ, переживаемых россий

            ским обществом в настоящий период, проблема ре

            формирования федеративных отношений вышла на передний план. От решения вопросов урегулирования взаимных интересов федерального центра и регионов зависит не только дальнейший ход реформ, но и целостность Российской Федерации. Представляется, что наибольшую опасность для России несет в себе асимметричная модель российского федерализма, зафиксированная в таких основополагающих документах, как Федеративный договор и Конституция РФ. Асимметричность Российской Федерации предусматривает разностатусность ее субъектов и закрепление за ними разного объема прав и полномочий. Асимметричная модель федерализма предусматривает прямое или косвенное конституционно-правовое неравноправие субъектов федерации. Именно такая модель оказалась реализована в российской практике государственно-территориального устройства.

В данной статье предпринята попытка рассмотреть элементы асимметрии российского федерализма, которые устанавливаются или следуют из Федеративного договора - первого значимого документа, регламентирующего федеративные отношения в Российской Федерации, и Конституции РФ - основного закона государства. При этом мы будем опираться на последние достижения конституционной отрасли российского права в области правового анализа нормативно-правовых актов, влияющих на становление российского федерализма.

Федеративный договор

Первым наиболее значимым федеральным документом, повлиявшим на развитие федерализма в России, явился Федеративный договор. Фактически, лишь после его подписания в марте 1992 г., последующего утверждения и инкорпорации в текст федеральной Конституции (1978 года) в апреле того же года, Россия встала на путь построения реального федеративного государства. Благодаря соответствующим нормам и положениям Договора административно-территориальные единицы России приобрели статус субъектов Федерации. К национально-территориальному принципу построения Федерации был добавлен территориальный принцип. Таким образом, принципы федерализма стали распространяться на все регионы России. Со времени провозглашения Декларации о государственном суверенитете Российской Федерации федеративный принцип государственно-территориального устройства впервые получил свое конституционно закрепление.

Федеративный договор существенно расширил полномочия субъектов Российской Федерации за счет передачи части федеральных полномочий органам власти субъектов Федерации во многих сферах государственной, экономической (в том числе и внешней), международной, социальной, политической деятельности. Договором предусмотрено право всех субъектов РФ на правотворчество и использование согласительных процедур в процессе реализации Федеративного договора, право на обращение в Конституционный Суд РФ. Договором введены требования об обязательности согласия субъекта РФ на изменение его территории, а также нормы, определяющие порядок совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

С правовой точки зрения цель Договора заключалась в разграничении компетенции Федерации и ее субъектов. Таким образом, текст договора содержит перечень полномочий, которые закрепляются за Российской Федерацией, то есть за федеральными органами государственной власти, и круг полномочий, которые относятся к совместному ведению федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации. Полномочия, закрепленные за субъектами РФ, не перечисляются, что позволяет говорить об остаточной компетенции, то есть о праве субъектов РФ пользоваться теми полномочиями, которые не закреплены в ведении Российской Федерации или совместном ведении Федерации и ее субъектов в том случае, если иное не предусмотрено федеральным законодательством.

Таким образом, с принятием Федеративного договора принцип федерализма признавался конституционным и распространялся на все российские регионы. При этом субъекты Федерации получали законодательно подтвержденные права и полномочия, в которые федеральные власти не имели права вторгаться.

В то же время данный документ юридически закрепил асимметричный характер национально-государственного устройства России. Об этом, в частности, свидетельствует и сам формат Договора, который, по сути, представляет собой пакет из трех самостоятельных документов-договоров о разграничении предметов ведения и полномочий с тремя типами субъектов Федерации, имеющими различную государственно-правовую природу. При этом тип субъекта определяет его государственно-правовой статус. Таким образом, документом закладывается разностатусность субъектов Федерации, наделение их различным объемом прав и полномочий.

Государственно-правовой статус субъекта федерации вообще и субъекта Российской Федерации в частности можно определить как совокупность государственно-правовых признаков, присущих соответствующему субъекту федерации и определяющих его место в едином федеративном государстве1. К ним относятся как общие, так и специальные признаки.

К числу общих признаков относятся:

??наличие территории, являющейся частью территории суверенного федеративного государства, на которую распространяется юрисдикция субъекта федерации и которая не может быть изменена без его согласия;

??собственная система органов государственной власти, которая определяется субъектом федерации в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами, установленными федеральным законодательством;

??наличие собственной компетенции - государственно-властных полномочий, осуществляемых органами государственной власти субъекта федерации в рамках пределов его исключительного ведения и предметов совместного ведения федерации и ее субъектов, при этом указанные предметы ведения выделяются в результате их разграничения между федерацией и субъектами непосредственно в федеральной конституции;

??наличие относительно самостоятельной, то есть ограниченной рамками федерального законодательства, системы законодательства субъекта федерации, представляющей собой нижний уровень единой общегосударственной системы законодательства (этот признак является производным от предыдущего и связан с реализацией законодательных полномочий субъекта федерации);

??наличие государственной собственности субъекта федерации, являющейся материальной основой осуществления его государственно-властных полномочий;

??государственная символика2.

Федеративный договор установил следующие типы субъектов Российской Федерации:

1) национально-государственные образования: суверенные республики в составе РФ, образованные по национальному признаку, являющиеся, согласно положениям Договора, государствами в составе Российской Федерации, обладающие государственным суверенитетом;

2) административно-территориальные образования: края, области, города федерального значения, образованные по территориально-географическому признаку, не имеющие статус государства;

3) национально-территориальные образования: автономные округа и автономная область - территориальные образования, выделенные по национальному признаку.

В связи с асимметричным характером Российской Федерации государственно-правовой статус субъекта РФ того или иного типа имеет свою ярко выраженную специфику, проявляющуюся как в его конституционно-правовой природе, так и в соответствующем объеме полномочий. Зафиксировав разные типы субъектов Федерации, Договор наделил их и различным объемом прав. Именно поэтому Федеративный договор можно считать первым федеральным документом в постсоветской России, определившим асимметричный характер российского федерализма, зафиксировавшим конституционно-правовое неравенство субъектов Федерации. Важно отметить, что данный подход, с некоторыми изменениями, был в дальнейшем закреплен и в новой Конституции России, принятой в 1993 году.

В Федеративном договоре заложен целый ряд принципиальных расхождений в объеме прав субъектов Федерации различного типа. Наиболее ярким из них является признание республик суверенными государствами. Таким образом, исходя из анализа текста Договора, можно сделать вывод о том, что Российская Федерация состоит из субъектов, являющихся суверенными, и субъектов, суверенными не являющимися. То есть разнотипность российских регионов подразумевает их конституционно-правовое неравенство.

Федеративный договор определил республику в составе Российской Федерации, как "суверенное государство". Из этого следует ряд прав, которыми обладают только национально-государственные образования в составе России. В частности, только республики могут устанавливать собственное гражданство, принимать собственные конституции, устанавливать государственный язык. Важно отметить, что данные положения вошли и в текст новой Конституции Российской Федерации.

В развитие норм о суверенности национально-государственных образований в Договоре четко закреплялась целостность территории республики3 в составе России, которая, не могла быть изменена без ее согласия, равно как не мог быть изменен в одностороннем порядке государственно-правовой статус республики4. В договорах с прочими типами субъектов Федерации подобные нормы отсутствовали. Согласно Договору, только республики обладают всей полнотой государственной (законодательной, исполнительной, судебной) власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые переданы (отнесены) в ведение федеральных органов государственной власти5. Нормы Договора устанавливали, что республики являлись "самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических отношений"6, в то время как области, края, города федерального значения, автономная область и автономные округа являлись участниками лишь международных и внешнеэкономических "связей"7.

В тексте Договора с республиками дается исчерпывающий перечень предметов ведения и полномочий Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее республик. Остальные предметы ведения, согласно принципу остаточной компетенции, остаются в распоряжении республик. В тоже время в договорах с другими типами субъектов Федерации в соответствующих разделах, устанавливающих совместную компетенцию Федерации и ее субъектов, содержатся нормы "и другие полномочия, отнесенные Конституцией Российской Федерации к совместному ведению" Российской Федерации и краев, областей, автономных округов и т.д. соответственно8. Таким образом, перечень совместной компетенции Федерации и ее субъектов, не являющимися республиками, мог быть расширен, что, в свою очередь, сужало их собственную компетенцию.

В Договоре с республиками к компетенции Российской Федерации отнесено установление системы только федеральных органов государственной власти, порядка их организации и деятельности. Тем самым решение аналогичных вопросов относительно органов государственной власти республик в составе России отнесено непосредственно к их ведению. В тоже время нормами Федеративного договора с краями, областями, городами федерального значения и Федеративного договора с автономной областью и автономными округами к ведению Российской Федерации отнесено установление общих принципов организации системы представительных органов власти перечисленных типов субъектов Федерации.

Наряду с приведенными существенными различиями государственно-правового характера Федеративный договор зафиксировал еще один принципиальный вопрос, который решался по-разному в отношении республик и прочих типов субъектов Федерации. Это вопрос о собственности на землю, недра и другие природные богатства.

Федеративный договор зафиксировал, что "земля, ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием (собственностью) народов, проживающих на территории соответствующих республик"9. Принципиально иная позиция по тому же вопросу содержится в Договоре с административно-территориальными образованиями. Земля, ее недра, воды, располагающиеся на их территории, фактически, являются федеральной собственностью. "Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными, лесными и другими природными ресурсами регулируются Основами законодательства Российской Федерации и правовыми актами краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга"10.

В преамбуле Договора с республиками присутствует тезис о праве народов на самоопределение в составе Российской Федерации. В тоже время подобного тезиса нет в тексте Договора с краями, областями, городами федерального значения. Учитывая этнический принцип выделения республик, можно сделать вывод о том, что, подобным образом, за русским народом даже формально не признается право на самоопределение.

Таким образом, "в Российской Федерации сложилась парадоксальная ситуация, когда одни народы имеют "двойную" государственность - российскую и свою национальную, а другие, и в первую очередь русские, не имеют никакой государственности"11, поскольку, в соответствии с федеральной Конституцией, Россия является государственностью "многонационального народа Российской Федерации". Исходя из анализа федеральных нормативно-правовых актов, можно сделать вывод о том, что русский народ собственной государственностью не обладает.

Впоследствии, опираясь на нормы Федеративного договора, республиканские законодатели закрепили за республиками в составе Российской Федерации суверенные права в собственных конституциях. В ряде из них декларируются положения о делегировании части своих суверенных полномочий Российской Федерации на основании Федеративного договора, то есть на договорных началах. При этом суверенитет республик определяется как первичный, а природа Федерации как договорная12. Подобные положения развивались представителями республик исходя из собственной интерпретации норм и сути Договора. Таким образом, асимметричность российской модели федерализма, установленная Федеративным договором, была дополнена и закреплена соответствующими нормами регионального законодательства, что относится, в первую очередь, к республикам в составе России.

В тоже время, в силу принципиальности вопроса и идеологической его подоплеки, представляется необходимым подчеркнуть, что Российская Федерация не является федерацией договорного типа, поскольку была образована не на основе какого-либо договора, а на основе исторически сложившейся общности ее народов. Целостность Российской Федерации, основы ее государственного строя определены Конституцией Российской Федерации.

Асимметрия федеративных отношений, установленная Федеративным договором, наиболее ярко проявляется в особых приложений к нему. Например, в приложении к Договору от Республики Башкортостан, в нарушение российского законодательства, закрепляется, что Республика Башкортостан самостоятельно определяет общие принципы налогообложения и сборов в бюджет с учетом принятых в республике законов. Другая норма приложения позволяла республике создавать "самостоятельные законодательную и судебную систему, прокуратуру, адвокатуру и нотариат"13. Важно отметить, что приведенные положения противоречат не только нормам федерального законодательства, но и нормам самого Федеративного договора. Таким образом, Договор не только сам являлся политическим компромиссом и результатом политического "торга" между федеральным центром и регионами, но компромиссной являлась и его внутренняя структура, содержащая противоречивые положения. Представляется, что созданная данным документом правовая система российского федерализма, его правовой каркас, базирующийся на компромиссе и неравенстве субъектов Федерации, в принципе не могли быть долговременными, стабильными и устойчивыми.

Изучая Федеративный договор и отмечая его важность и своевременность как политико-правового компромисса, приостановившего центробежные процессы, не следует забывать, что именно данный документ впервые закрепил неравноправие субъектов Федерации, а также создал предпосылки трансформации России в федерацию договорного типа. Ряд экспертов полагают, что с подписанием этого документа Россия превратилась из конституционной федерации в конституционно-договорную, а ряд лидеров республик и вовсе считают Россию договорной федерацией именно на основании самого факта заключения Федеративного договора.

В любом случае, с точки зрения соотношения статусов субъектов Федерации, Федеративный договор означал установление в России асимметричной модели федерации. Договор признал суверенность республик, входящих в состав Федерации, что, в правовом отношении, усилило опасные для целостности всего государства тенденции к трансформации России в конфедерацию независимых республик.

Конституция Российской Федерации

Новая Конституция Российской Федерации, принятая на общенациональном референдуме 12 декабря 1993 года, отчасти скорректировала асимметричную модель российского федерализма. Несмотря на то, что в Конституции РФ подтверждалось наличие трех типов субъектов Федерации, которые были зафиксированы в Федеративном договоре, особенности их государственно-правового статуса были существенно унифицированы, а объем прав и полномочий значительно уравнен.

То есть в новой Конституции России была воспроизведена классификация субъектов Федерации, которой следовал Федеративный договор. В статье 65 Конституции РФ присутствует перечисление всех субъектов Федерации, при этом они сгруппированы соответствующим образом: вначале идет перечисление республик, затем краев, областей и городов федерального значения, потом автономной области и автономных округов14. Однако, при этом новая Конституция России лишила республики суверенитета15 и закрепила принцип равноправия всех субъектов Федерации16.

Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами осуществляется Конституцией РФ на основании статей 71, 72 и 73. Статья 71определяет полномочия, находящиеся в ведении Российской Федерации. Полномочия, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, зафиксированы в статье 72 Конституции РФ. Статья 73 закрепляет остаточную компетенцию за субъектами РФ. Таким образом, вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти.

Вопросы, отнесенные согласно статьи 71 к ведению федеральных органов государственной власти, как и вопросы, находящиеся в соответствии с статьей 72 в совместном ведении, в большинстве случаев дублируют соответствующие положения Федеративного договора. Наиболее важным в этом смысле представляется тот факт, что данное разграничение полномочий распространяется на все типы субъектов Федерации. Соответственно, на основании указанных статей, все типы субъектов Федерации обладают равным объемом прав и полномочий. В отличие от Федеративного договора Конституция не наделят особыми полномочиями республики в составе Российской Федерации.

Таким образом, Конституция России подтверждает наличие различных типов субъектов Российской Федерации, однако система разграничения предметов ведения является единой для всех 89 регионов России. Тем ни менее, в системе разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, которая заложена российской Конституцией в статьях 71, 72 и 73, имеются определенные противоречия, которые можно рассматривать как предпосылки возникновения асимметрии российского федерализма, как базис конституционно-правового неравенства субъектов Федерации.

С одной стороны российская Конституция, задает жесткую модель разграничения предметов ведения. Сам факт наличия в Основном законе закрытых перечней предметов ведения Федерации и предметов совместного ведения свидетельствует о том, что эти нормы не могут предаваться ревизии иначе, как в порядке внесения поправок в федеральную Конституцию.

С другой стороны, статья 72 Конституции, определяющая сферу совместного ведения, имеет серьезные недостатки, связанные, прежде всего, с отсутствием четкости в разграничении полномочий17. Федеральная Конституция содержит не разграничение, а по существу лишь перечень предметов, подлежащих разграничению. Указание на предметы совместного ведения не может определить, что в этих сферах правомочны делать органы государственной власти Федерации, а что - органы государственной власти ее субъектов. Сферы полномочий, особенно в предметах совместного ведения Федерации и субъектов, обозначены лишь в общей форме. Таким образом, статья 72 Конституции РФ нуждается в дополнительном разграничении предметов ведения совместной компетенции. Это, в свою очередь, может быть сделано двумя путями.

Первый заключается в принятии соответствующих федеральных законов по каждому предмету совместного ведения Федерации и ее субъектов, разграничивающих компетенцию федерального центра и регионов в каждом конкретном вопросе. В этом случае механизм разграничения компетенций будет универсален для всех субъектов Федерации.

Второй путь заключается в договорном разграничении компетенций. При этом регионы, очевидным образом, оказываются наделенными разным объемом полномочий и компетенций, поскольку маловероятно, что при проведении переговоров и заключении соответствующих договоров со всеми субъектами Российской Федерации результат будет одинаков для всех 89 российских регионов. В российской практике построения федеративных отношений был реализован второй вариант.

Важнейшими итогами принятия Конституции РФ в отношении развития федеративных отношений в России явились: конституционное разграничение полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов18; закрепление суверенитета исключительно за Федерацией в целом19, то есть республикам в суверенитете было отказано20; целостность и неприкосновенность территории Российской Федерации21, что означает отсутствие у субъектов Федерации права на сецессию; конституционное установление верховенства федерального законодательства во главе с Конституцией РФ и его распространение на всю территорию России22 ; введение положения о равноправии субъектов Федерации23.

Однако, несмотря на последнее положение, принципиальным образом отличающее принципы федеративных отношений, заложенные в новой Конституции, от их аналогов, закрепленных в Федеративном договоре, республики в Конституции обозначены как "государства". Свой статус они, в отличие от остальных субъектов РФ, определяют не уставами, а конституциями24, то есть конституционные различия в статусе субъектов Федерации проявляются, в первую очередь, в сфере источников права25. Таким образом, декларированное равноправие субъектов Федерации не обеспечивается в политико-правовой реальности. Констатируемая разностатусность субъектов на практике ведет к их неравноправию.

В этом заключается парадокс и противоречие российской Конституции. С одной стороны части 1 и 4 статьи 5 Основного закона России декларируют равенство субъектов Федерации, как между собой, так и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. То есть федеральная Конституция проводит идею равенства субъектов Федерации вне зависимости от их конституционно-правового статуса. Данные положения исходят из необходимости сохранения исторически сложившегося государственного единства, стабильности, конституционного правопорядка на всей территории Федерации. Из принципа равноправия логически следует, что в составе Российской Федерации не может быть субъектов, имеющих какие-либо правовые преимущества по сравнению с другими составляющими ее субъектами.

Действительно, предпринятый в отечественной юриспруденции26 правовой анализ показывает, что, несмотря на конституционно-правовые различия субъектов Федерации, Конституция устанавливает много общего в их статусе субъекта Федерации: все они находятся в правовом состоянии членства в составе Федерации; субъекты Федерации равны во взаимоотношениях с федеральными органами власти; все субъекты Федерации обладают элементами учредительной власти; территория субъекта Федерации не может быть изменена без его согласия; Конституция Российской Федерации не предусматривает право выхода субъекта Федерации из ее состава; на все субъекты Федерации распространяется федеральная юрисдикция.

Таким образом, предоставляя равные права субъектам Федерации федеральный центр стремится к унификации федеративных отношений, выработке единого подхода ко всем частям федеративного государства. Следовательно, конституционно закрепленное равноправие субъектов Федерации способствует в определенной мере единообразию федеративных отношений и укреплению единства федеративного государства.

Равные права субъектов Федерации предполагают юридическое равноправие, которое проявляется в двух аспектах.

Первый аспект связан с принципом равноправия субъектов Федерации по отношению к федеральному центру. На конституционном уровне такое равноправие закрепляется в части 4 статьи 5 Конституции РФ. При этом равноправие субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти расценивается конституционалистами как правовой способ преодоления асимметричности Федерации путем обеспечения возможности выравнивания государственного уровня субъектов, но при сохранении их социально-экономических, этнических и иных особенностей27.

Второй аспект принципа равноправия касается равенства прав субъектов Российской Федерации между собой. Данный аспект закреплен в виде конституционного принципа в части 1 статьи 5 Конституции Российской Федерации.

Вместе с тем, исходя из исторически сложившейся специфики национально-государственного устройства России, российская Конституция устанавливает особенности и различия в конституционно-правовом статусе субъектов Федерации.

В частности, статус республики определяется федеральной Конституцией и конституцией республики28, в то время как статус краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов - федеральной Конституцией и уставами этих субъектов Федерации29. Несмотря на то, что официальная позиция российских органов власти, закрепленная, в том числе, и решениями Конституционного Суда РФ, признает конституции и уставы субъектов Федерации идентичными по занимаемому месту в иерархии нормативно-правовых актов субъектов Федерации, правовые различия между конституцией и уставами существуют. Традиционно юридическая наука трактует конституцию как атрибут государства, как закон, устанавливающий основы государственного устройства, порядок и принципы образования органов государственной власти. Устав же рассматривается, преимущественно, как свод правил, призванный регулировать какой-либо определенный вид деятельности. Обычно устав носит характер регламента деятельности организаций и объединений.

Неравнозначность устава и конституции подтверждается и в правовых комментариях к российской Конституции: "Устав по своей роли в некоторой мере аналогичен конституции республики в составе России, хотя имеет более узкий предмет регулирования"30.

Принципиальное различие существует и в порядке принятия основного закона субъекта Федерации. Если процедура принятия устава может осуществляться исключительно законодательным собранием (представительным органом) соответствующего субъекта Федерации, что зафиксировано в федеральной Конституции31, то конституции республик могут быть приняты и на республиканском референдуме. Соответственно, степень легитимности конституций и уставов может интерпретироваться как неравнозначная.

Федеральная Конституция предоставляет республикам, и только им, право устанавливать свои государственные языки32. Обычно конституциями республик в качестве государственных языков признаются русский язык и язык титульной нации. Однако, в ряде республик существует и более двух государственных языков: в Дагестане государственными признаны языки всех его коренных этнических общин. В тоже время согласно конституции Республики Тыва ее государственным языком является тыва язык, а русский действует на территории республики как общефедеральный язык33. Несмотря на то, что фактически это означает признание русского языка как государственного в рамках Федерации в целом, непосредственно в качестве государственного языка Республики Тыва тывинская конституция его не признает.

Наличие в составе Российской Федерации республик, имеющих статус государств, обуславливает существование наряду с гражданством Российской Федерации гражданства ее республик. Прочие типы субъектов Федерации своего гражданства устанавливать не имеют права.

Вопрос о гражданстве республик в составе России является таким же дискуссионным как и проблема правомочности использования терминов "суверенный" и "государство" по отношению к национально-государственным образованиям в составе Федерации.

Официальная точка зрения заключается в том, что наличие у физического лица гражданства Российской Федерации и гражданства республики не означает, что он обладает двойным гражданством. То есть наряду с общепризнанным толкованием института гражданства признается и особое, "внутреннее" гражданство. Правда необходимо отметить, что в данном случае Россия не является уникальной Федерацией. Свое "внутреннее" гражданство имеют субъекты федерации в США, Швейцарии, ФРГ и т.д. Тем ни менее специфика российской практики регламентирования гражданства субъектов Федерации существует.

Сочетание гражданства России и гражданства республик-субъектов Российской Федерации рассматривается как два уровня правовых связей человека в федеративном государстве, допустимых в рамках единого гражданства. Таким образом, не может быть такого правового положения, при котором гражданин республики не является одновременно гражданином Российской Федерации. В то же время такая возможность следует из части 7 статьи 11 Конституции Республики Дагестан, что вызывает серьезные сомнения в конституционности подобного положения республиканской конституции.

В отличие от практики зарубежных федераций, где лицо, обладающее гражданством субъекта Федерации, необходимо обладает и федеральным гражданством, а весь комплекс проблем, касающийся вопросов приобретения гражданства, его регламентации находится в ведении федеральных органов власти, в России гражданство субъектов Федерации имеет множество неурегулированных аспектов34.

В частности возникает вопрос о том, может ли то или иное лицо пробрести гражданство республики в составе Российской Федерации до вступления в гражданство России. В российском законодательстве в настоящее время этот вопрос остается неурегулированным. Между тем, в случае положительного его решения "внутреннее" гражданство республик в составе РФ имеет возможность перейти в плоскость "внешнего" гражданства, приближающегося к его международно-признанным аналогам. Данная проблема является действительно серьезной, поскольку от ее решения зависит и целостность суверенитета России.

Вопросы "внутреннего" гражданства, обозначенные федеральной Конституцией, получили свое развитие и в республиканских конституциях. В частности, в статье 19 конституции Республики Татарстан установлено, что республика имеет свое гражданство, а ее граждане обладают гражданством России. При этом оговаривается, что они могут иметь также гражданство других государств, условия осуществления которого определяются договорами и соглашениями с соответствующими государствами Республики Татарстан.

Соответственно возникает вопрос, насколько эти договоры и соглашения будут соотносится с соглашениями и договорами Российской Федерации по аналогичным вопросам. Кроме того, приведенное положение конституции Татарстана находится в противоречии со статьями 6, 62 и 71 федеральной Конституции, на основании которых вопросы гражданства отнесены к ведению федеральных органов власти, а вопросы двойного гражданства решаются федеральным законом.

Данный пример показывает, каким образом могут быть использованы конституционно-правовые привилегии республик, и к каким последствиям это может привести для общей системы законодательства в России. Трудно не согласиться с выводом российских юристов-экспертов в области конституционного права, что наличие республиканского гражданства подчеркивает асимметричность Российской Федерации и стимулирует процессы введения собственного гражданства в краях и областях35 с целью выравнивания объема прав и полномочий субъектов Федерации. Вместе с тем, представляется, что в условиях современной российской специфики повсеместное введение собственного гражданства в субъектах Российской Федерации будет неизбежно означать угрозу целостности России, подрывать ее территориальное единство.

Асимметричность российской модели федерализма отражена в российской Конституции в виде еще одного конституционно-правового парадокса, являющегося специфической и уникальной чертой Российской Федерации. Речь идет о не имеющем аналогов в мире феномене сложносоставного субъекта Федерации, более известного36 под названием "принцип матрешки"37. Суть его состоит в том, один субъект Федерации входит в состав другого субъекта Федерации. При этом, согласно положениям Конституции РФ, оба являются самостоятельными и равноправными субъектами Федерации, обладающими идентичным объемом прав и полномочий, устанавливающими собственные системы органов государственной власти.

Таким образом, в Конституции РФ имеются две взаимоисключающие друг друга статьи, смысл одной из которых противоречит содержанию другой. Статья 5 Конституции России в 1 и 4 ее части устанавливает равноправие субъектов Федерации, в то время как часть 4 статьи 66 предусматривает вхождение автономного округа в состав области или края. Из норм федеральной Конституции следует вывод о том, что область или край, в состав которых входит автономный округ, полностью равны в своих конституционных правах автономному округу, несмотря на то, что последний является их составной частью. Подобный феномен равенства целого и его части существует только в России и в мировой практике не известен.

Ряд исследователей пытаются провести некоторые аналогии с особенностями федеративного устройства Швейцарии, в которой наряду с кантонами существуют полукантоны. Представляется, что данные аналогии не состоятельны в силу того, что полноправными субъектами швейцарской федерации являются только кантоны. Статус полукантонов существенно ниже, что не позволяет рассматривать кантоны и полукантоны в качестве равноправных субъектов федерации. В то время как в России и автономные округа, и области (края), в которые они входят, являются полноправными субъектами Федерации.

Проблема сложносоставных субъектов Российской Федерации является достаточно важной и значимой, поскольку затрагивает целый ряд российских регионов. Из десяти имеющихся в России автономных округов девять входят в состав семи краев и областей. Суть проблемы состоит в том, считать ли автономные округа частью краев и областей, в которые они входят, или считать их полностью самостоятельными субъектами Федерации. Правовая коллизия, следующая из противоречивости норм федеральной Конституции, ставит целый комплекс вопросов38, такие как:

??входит ли территория автономного округа в состав территории области (края) при вхождении этого автономного округа в состав соответствующего края, области;

??распространяется ли юрисдикция области (края) на автономный округ, входящий в ее состав;

??каким образом должно определяться фактическое положение автономного округа, находится ли он в составе области (края) или входит непосредственно в состав Российской Федерации;

??может ли автономный округ, являясь равноправным субъектом Федерации, осуществить выход из состава области (края) и каков должен быть механизм выхода, если таковым правом он обладает;

??может ли население автономного округа принимать участие в формировании органов власти области (края), в состав которой округ входит, то есть могут ли жители округа избирать главу администрации области (края), участвовать в областном (краевом) референдуме, формировать законодательные органы власти области (края) и каков тогда статус депутатов от автономного округа;

??каков механизм взаимодействия и принятия решений органов государственной власти автономного округа и области (края), в состав которой он входит;

??какова роль федеральных органов власти в регулировании взаимоотношений автономного округа с областью (краем), в состав которого он входит;

??какие должны быть согласительные процедуры при возникновении споров в сложносоставных субъектах Федерации, какие суды могут эти споры разрешать.

Фактически, Конституция России уходит от ответа на поставленные вопросы с помощью части 4 статьи 66, в которой решение остается за участниками противоречия - областями (краями) и находящимися в их составе округами.

Между тем, неурегулированность данного вопроса приводит к ряду достаточно спорных с точки зрения федерального законодательства ситуаций. В частности, в политической практики России складывается парадоксальная ситуация. Население автономного округа может участвовать в выборах губернатора области (края), в состав которой округ входит39, однако деятельность областного (краевого) губернатора и его распоряжения могут и не распространяться на территорию округа, по крайней мере, они могут встречать противодействие со стороны главы администрации округа. При этом, если первое должностное лицо будет апеллировать к тому, что округ является составной частью области (края), то второе должностное лицо может ссылаться на соответствующие положения Конституции, признающие автономный округ самостоятельным и равноправным субъектом Федерации. Фактически, администрация округа может сама решать какому распоряжению областной (краевой) администрации подчиняться, а какому нет. Подобные коллизии достаточно распространены в сложносоставных субъектах Федерации, являясь источником постоянных межрегиональных конфликтов. Необходимо признать, что подобное состояние дел не способствует укреплению Российской Федерации.

Другим спорным вопросом является представительство населения автономного округа в законодательном собрании области (края), в состав которой округ входит. На основании своего вхождения в область (край) от округа избираются депутаты в представительный орган области (края), которые формируют там свое "окружное лобби". В тоже время население округа избирает и окружное законодательное собрание. Таким образом, избиратели округа получают двойное представительство в законодательных органах власти двух субъектов Федерации и имеют соответствующие преимущества по сравнению с остальными избирателями области (края). Тем самым нарушаются и принципы демократии и равенства граждан России, поскольку интересы ряда граждан представлены на федеральном уровне и дважды на региональном уровне, в то время как интересы остальных - только на федеральном уровне и уровне своего субъекта Федерации.

Генезис данной проблемы кроется в историческом наследии советской системы государственного устройства. Изначально округа создавались для поддержки малых народностей, вследствие чего им была характерна административная подчиненность соответствующей области (края)40, в состав которой они входили. Однако с подписанием Федеративного договора статус автономных округов был повышен до статуса субъектов Федерации. В Конституции РФ они были полностью уравнены в правах по отношению к другим субъектам Федерации, включая и те, в состав которых они входили. Как уже отмечалось, федеральная Конституция фактически уходит от разрешения политико-правовых коллизий между автономными округами и областями (краями), в состав которых они входят. Между тем, органы власти автономных округов начинают реализовывать свои права, обозначенные в Конституции РФ, чем создают политико-правовые прецеденты и коллизии.

В частности, на основании волеизъявления органов государственной власти округа, решения его Совета народных депутатов и Закона Российской Федерации "О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации" от 17 июня 1992 года Чукотский автономный округ непосредственно вошел в Российскую Федерацию, выйдя тем самым из Магаданской области, в составе которой он находился. Конституционность указанного закона была подтверждена постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 11 марта 1993 года. Таким образом, было подтверждено право автономного округа на непосредственное вхождение в Российскую Федерацию на основании того, что нахождение или выход автономного округа из области (края) не влияет ни на его правовой статус, ни на национально-государственное устройство и состав Российской Федерации. Тем самым был создан прецедент, на который существенно ориентируются администрации округов, вызывая вполне обоснованное недовольство администраций сложносоставных субъектов Федерации.

Стоит отметить, что Конституция Российской Федерации не предусматривает принятия законодательных актов, предусматривающих механизм выхода автономного округа из состава субъекта Федерации. Более того, при определенных условиях подобные действия могут нарушать соответствующие нормы федеральной Конституции, которые устанавливают территориальную целостность субъектов Федерации и порядок изменения границ субъектов Федерации исключительно с их согласия41. Таким образом, возможная реализация одних норм Конституции может при определенных условиях привести к нарушению других конституционных норм.

Ярким примером, способным продемонстрировать остроту проблемы, является ситуация вокруг Тюменской области. Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа, входящие в ее состав, не только почти полностью формируют областной (и в значительной степени федеральный) бюджет, но вместе образуют подавляющую часть территории области. Таким образом, в случае реализации выхода обоих округов из состава области, Тюменская область просто не сможет существовать как субъект Федерации. То есть федеральная Конституция заложила огромное противоречие: потенциально, округа в праве обладать правом непосредственного вхождения в состав Российской Федерации как равноправные субъекты РФ, в тоже время их односторонний выход из состава других субъектов Федерации будет означать нарушение территориальной целостности ряда российских регионов.

В целом же неразрешенность проблемы равенства части и целого в отношении сложносоставных субъектов Федерации ведет к углублению асимметрии национально-государственного устройства России.

Приведенный анализ показывает, что асимметричный характер российского федерализма заложен и в Конституции РФ. Несмотря на конституционные нормы о равенстве субъектов Федерации, основной закон России закрепил разностатусность российских территорий. Таким образом, в Конституции России содержится декларированное, но не обеспечиваемое реально равноправие субъектов Федерации: с одной стороны субъекты Федерации равноправны, с другой стороны ряд из них обладает определенными конституционно-правовыми привилегиями, недоступными для других, а некоторые субъекты Федерации входят в состав других субъектов Федерации. Равноправие субъектов Федерации не вполне соотносится с их разностатусностью, а зафиксированное в федеральной Конституции равноправие народов России вовсе не влечет за собой автоматически равноправия субъектов Федерации42.

Таким образом, новая Конституция России преодолела ряд норм Федеративного договора, устанавливавших асимметричность Российской Федерации, но при этом федеральная Конституция заложила также новые основы правового неравенства субъектов Федерации.

Представляется, что разрешение проблемы асимметрии федеративного устройства России, выравнивание статуса и объема полномочий субъектов Федерации возможно только с помощью внесения соответствующих изменений в нормативно-правовые акты, регламентирующие весь комплекс вопросов, связанных с федеративными отношениями, и, в первую очередь, в Конституцию Российской Федерации. В противном случае, всегда будут оставаться правовые "зацепки" для приобретения некоторыми субъектами Федерации дополнительных полномочий в обход федерального законодательства.