Глава VI. Разработка бизнес-планов в градостроительстве

Понятие бизнес-плана в градостроительстве

Окончательно оформившаяся к началу 90-х годов теоретическая, методическая и практическая база отечественного градостроительства рассматривала город (любой) как элемент народнохозяйственного комплекса страны, в чем-то равный - так же, как отрасль, завод и т.д., - иным его элементам. Так же как и отраслями, в результате государственного планирования, было устроено и управление развитием (жизнью) городов, и система градостроительных документов, а именно: они исторически единственные "описывали" городские перспективы в наиболее полном виде.

Следовательно, народно хозяйственный заказ, а по сути, ведомственно-отраслевой заказ, определял перспективные параметры городов, которые, как большой или маленький завод, должны были обеспечить выпуск запланированного объема продукции. Отсюда определялись необходимая численность трудозанятого населения и численность постоянного населения в городе, необходимая для его воспроизводства, количество (площадь) необходимой жилой и нежилой застройки, объемы транспортной и инженерной инфраструктуры, наконец, территория города и так далее.

При этом критерием эффективности "деятельности города" являлся, по сути, тот же критерий, что использовался в производственной сфере: минимизация себестоимости продукции. Отсюда - индустриальное домостроение, строительство на свободных территориях "под бульдозер", типовые схемы "ступенчатой системы обслуживания", "забытые" затраты на поддержание и восстановление историко-культурного наследия, охрану природы.

Такой подход игнорировал естественные закономерности городской жизни и развития, "выключал" из проектной практики, а следовательно и из практики реализации и повседневного городского управления реально существующие проблемы и внутренние ресурсы развития сложного пространственного социально-культурного и экономического организма - города.

Наиболее выпукло противоречия между директивным социально-экономическим и градостроительным - как пространственным отражением социально-экономического - планированием (проектированием) и социокультурными эволюционными тенденциями городского развития проявились на сломе социально-политической и экономической ситуации.

Сегодня уже достаточно очевидно, что последствия экстенсивного отраслевого развития (а точнее, физического роста) городов привели к ухудшению в них экологической ситуации, дефициту всех видов ресурсов, потерям в качестве городской среды (обветшанию застройки, утратам историко-культурного наследия и городских ландшафтов, искажению планировки, преобладанию дискомфортных, хотя и обеспеченных квадратными метрами, условий жизни горожан), крайне не эффективному использованию городской земли.

Последствия такого градостроительного прогнозирования, проектирования и градостроительной практики не нуждаются в комментариях.

Конечно, это результат не только деятельности градостроителей, последствия методов их проектной и повседневной управленческой деятельности, но и общей государственной социально-экономической политики. Однако нельзя сбрасывать со счетов и то, что тип (методы, содержание) используемой градостроительной документации не отвечал реалиям городской жизни и развития и не являлся, что особенно важно для нас, истинным инструментом городского управления, а подменялся неким «прожективным» планом, судьба которого зависела не от города, а от того, «кто и сколько даст денег на его реализацию». Тем более что, как уже говорилось, градостроительная документация исторически являлась тем документом, который оформлял «городскую материю» всяческих социально-экономических и политических планов.

К сожалению, и новый Градостроительный кодекс не решает этих проблем, во многом транслирует то градостроительное знание, которое сложилось в советское время.

Остановимся на роли и месте стратегического планирования в деятельности органов местного самоуправления.

Экономический кризис в России обострил ситуацию в городах. Это обострение нашло свое отражение в том, что поддержание нормативного состояния городских систем жизнеобеспечения, за которое несут ответственность, прежде всего, органы местного самоуправления, чрезвычайно затруднено, а "разговоры о развитии" вообще представляются несбыточными мечтаниями. В тоже время города пока не могут надеяться и на серьезную внешнюю федеральную и субфедеральную поддержку.

Следовательно, как показывает мировой опыт, выход из кризисной ситуации во многом находится в пространстве стратегического планирования местного экономического развития и консолидации на этой основе деятельности органов местного самоуправления со всеми социально активными группами населения города: представителями деловых кругов, прежде всего представителями малого и среднего предпринимательства, опирающегося в своих перспективах на местные ресурсы, представителями общественности и общественных организаций.

Стратегическое планирование местного экономического развития, или, в более общем плане, стратегического планирования городского развития - это готовность всех заинтересованных в нем лиц к долгосрочному видению городской ситуации, в том числе и в пространстве города.

Поэтому в стратегические планы следует включать не только механизмы слежения за их исполнением и оценки результатов, предусмотренных планом, но и "механизмы и возможности" их пространственной интерпретации. При этом обстоятельства реализации стратегических планов могут меняться, а это не только может потребовать переформулирования стратегии и тактических задач, но и повлечет изменения в пространственном оформлении городского развития.

Стратегическое планирование предоставляет органам местного самоуправления, бизнесу и жителям возможность активно планировать будущее, а не следовать обычной "привычке" реагировать на события, которые уже наступили.

Город всегда имеет свою историю и культуру. Поэтому стратегический план должен быть сформирован в соответствии с его уникальными местными особенностями, в том числе и пространственной организацией, политической обстановкой и административной структурой.

Для нас это означает появление целого ряда новых требований к характеру и содержанию градостроительной нормативной планировочной документации.

Теоретически механизмы планирования, которые применялись в прошлом, по-прежнему берутся за образец для управления процессом градостроительства и для осуществления контроля за этим процессом.

Чтобы решить вопрос о том, есть ли необходимость в реструктуризации системы планирования, и каким образом ее следует выполнять, возможно, будет полезным сравнить прежнюю систему с системой, характерной для типичного "рыночного" города, и определить, какие элементы обеих моделей можно с успехом включить в современную российскую систему планирования.

Отличие модели централизованного планирования и рыночной модели планирования объясняется различием двух основополагающих допущений, лежащих в основе данных моделей.

Во-первых, в модели централизованного планирования делается допущение о том, что все градостроительные проекты будут финансироваться за счет единого бюджета, и что надлежащая координация всех аспектов урбанизации будет обеспечиваться благодаря иерархической организации процесса согласования градостроительной документации. В рыночной модели делается допущение о том, что строительство объектов инженерной и социальной инфраструктуры, строительство жилья и строительство производственных объектов, а также строительство предприятий обслуживания будет финансироваться за счет различных источников, и что сроки и уровень инвестиций в каждый вид строительства будут разными в разные годы. Ключевой метод координации всех аспектов урбанизации – это долгосрочное финансирование, а надлежащее соответствие указанных аспектов достигается только с течением длительного временного периода по мере накопления индивидуальных капиталовложений. Разрабатываемые планы и процесс планирования должны направлять и стимулировать эти многочисленные капиталовложения.

Во-вторых, в модели централизованного планирования застройка и планирование по существу рассматривались как технические процессы. Вопросы, связанные с выбором надлежащих типов, уровня и темпов застройки городских территорий, обсуждались партийным руководством с точки зрения социальных, политических и организационных аспектов без привлечения служб, которые непосредственно занимались планированием и строительством. В результате это привело к тому, что обычные рабочие решения принимались исключительно техническими специалистами, а важные решения (которые очень часто противоречили рекомендациям технических специалистов) диктовались партийным и политическим руководством. В рыночной модели планирования делается допущение о том, что вопросы планирования и застройки частично являются техническими вопросами, а частично политическими и социальными. "Демократические" процессы используются, чтобы разрешить споры. Методы обучения и привлечения общественности к участию в процессе используются, чтобы придать законность решениям по вопросам планирования, а процедуры открытых обсуждений и строгие требования, предъявляемые к принятию решений, используются с целью ограничения полномочий политических и административных органов.

Две модели планирования и регулирования застройки.

Традиционная модель градостроительства, характерная для системы централизованного планирования.

Этой модели присущи четыре главных элемента:

1) Государственные, региональные и «секторные» планы, которые регулировали обширную структуру «системы заселения территорий» и пространственного размещения основных элементов промышленных, транспортных и энергетических систем.

2) Генпланы городов, которые определяли общую пространственную форму города, местоположение основных функциональных видов деятельности и систем инфраструктуры и транспорта, объединяющих различные функциональные территории. В генпланах предполагалось, что индивидуальные проекты и виды пользования землей должны быть "нацелены" на конкретные участки земли, что обеспечивалось в процессе подготовки "градостроительной документации".

3) Проекты детальной планировки (ПДП), которые определяли пространственную модель размещения индивидуальных проектов, их размер и масштаб, а также необходимые объекты инфрастуктуры, транспорта и другие общественные территории, которые обслуживали бы эти проекты. В проектах ПДП определялись "красные линии", с помощью которых участки земли, выделенные под застройку (в виде кварталов), отделялись от улиц и территорий, необходимых для прокладки инженерных сетей. Кроме того, в этих проектах указывались такие параметры, как размер и масштаб зданий, а также их размещение в рамках квартала.

4) Проект строительных объектов, разрабатываемый для зданий и ансамблей зданий, в котором определялись точное местоположение зданий на территории, отдельные функциональные территории и озеленение открытых пространств, окружающих здания, а также точное местоположение и описание точек подключения к городским инженерным сетям. Предполагалось, что строительство объектов инфраструктуры должно осуществляться и оплачиваться одновременно со строительством зданий.

Планы, разрабатываемые на всех высших уровнях процесса планирования, увязывались с проектами, разрабатываемыми на самом нижнем уровне, в процессе подготовки градостроительной документации. Вопросы, затрагивающие детали конкретного проекта (включая размещение зданий на территории по отношению друг к другу и определение количества необходимых уровней инженерной и социальной инфраструктуры для обслуживания предложенной застройки), можно было найти в заранее определенных нормах и правилах, которые были едиными для всех городов (СНиП). Каждый проект сам по себе начинал реализовываться в полном размере и масштабе в соответствии с тем, как это было определено в планах и заканчивался по причине последующего урезания бюджета с неполной реализации в части социально-культурного обеспечения.

Б. Система планирования, характерная для типичного "рыночного" города.

В системе планирования, характерной для города, живущего по законам рынка, есть несколько элементов, которые отсутствуют в традиционной системе централизованного планирования и которые вызваны необходимостью предвидеть и скоординировать решения, принимаемые независимыми инвесторами. В общей структуре планирования предполагается двухуровневый контроль: непосредственный контроль за государственными инвестициями (в основном в инфраструктуру) и косвенный контроль за частными инвестициями (Однако зонирование непосредственно контролирует оба типа инвестиций.). Кроме того, в данной системе планирования делается допущение о том, что па многих территориях осуществить застройку в полном масштабе сразу (как это прогнозируется в планах) будет невозможно, и что это произойдет с течением времени по мере последовательной реализации строительных проектов.

1) Государственные, региональные и "секторные" планы не обязательны, но если они все-таки существуют, предполагается, что они являются чисто техническими и обучающими и служат в качестве руководства. В них нет "системы заселения территорий", и городам и регионам не назначаются инвестиции для вложения в промышленность. В этих планах могут быть достаточно точно определены основные транспортные и энергетические системы, финансируемые государством, а также их местоположение. Решения о размещении промышленных объектов будут приниматься частными лицами и предприятиями в рамках зонирования и нормативных актов.

2) Генеральные планы городов содержат ту же необходимую информацию, что и российские генпланы, однако у них другой правовой статус. С правовой точки зрения они могут быть обязательны в отношении определения местоположения городских инвестиций (дороги, канализация, водоснабжение, школы и т.д.). Но они не являются обязательными с правовой точки зрения в отношении местоположения, размера и масштаба частных инвестиций (если только в самом плане не содержатся ссылки на правила зонирования; в том случае положения зонирования, включенные в план, являются обязательными с правовой точки зрения).

3) Карта "красных линий" дает представление о границах кварталов; красные линии отделяют территории, выделенные под застройку и частное владение, от территорий, необходимых для прокладки улиц и инженерных сетей. На данной карте могут также указываться территории, зарезервированные под парки и будущие общественные сооружения; однако по причине того, что эти территории могут находиться в частном владении, и в дальнейшем должны быть приобретены коммунальными службами, в отношении этих земель данная карта не может быть обязательной с правовой точки зрения до тех пор, пока эти земли не будут куплены или экспроприированы городом.

4) В Законе о зонировании устанавливаются правила использования всех земельных участков в отдельной зоне и определяются параметры в отношении размера, масштаба зданий и их размещения на участках. Это обязательные правила, которые должны соблюдаться как представителями частного, так и государственного секторов; однако, обычно инвестору предоставляется возможность выбора нескольких вариантов конкретных использований, а в отношении размера и масштаба застройки устанавливаются как максимум так и минимум, что позволяет инвестору осуществлять застройку в меньшем масштабе, чем планировалось.

5) Планы межевания показывают внутреннюю разбивку городских кварталов, внешние границы которых показаны в планах красных линий. В планах межевания показаны: схема расположения участков, выделенных под застройку в рамках квартала, включая границы земельных участков; любые зарезервированные земли для общественных сооружений: любые сервитуты, обеспечивающие право прохода и право размещать инженерные сети (здесь также может содержаться информация о мощностях). Кроме того, ради информации в этих планах могут показываться линии отступа и другие открытые пространства, которые требуются согласно параметрам зонирования. Эти планы разрабатываются для того, чтобы гарантировать:

• что при формировании и регистрации земельных участков (в процессе инвентаризации, в процессе проведения продаж, аукционов и торгов), эти участки будут действительно соответствовать параметрам зонирования, установленным для минимального размера участков и их формы;

•  что они будут иметь прямой доступ к улицам и инженерным сетям;

• и что они будут обеспечивать возможность для рационального управления территорией (т.е. на данной территории не будет бесконтрольных пустых пространств).

В теории система планирования, характерная для городов с рыночной экономикой, основана на важном допущении о том, что процесс урбанизации (как с точки зрения планирования, так и с точки зрения последующей застройки) ведет к повышению стоимости земли. Эту стоимость земли можно "капитализировать" (т.е. превратить в действительный капитал, используя ипотечный механизм или механизм выпуска облигаций муниципального займа), чтобы оплатить расходы на строительство инфраструктуры, которая делает возможной урбанизацию. Занимая деньги, город может построить объекты инфраструктуры сегодня и выплатить долг в последующие годы по мере сбора налогов, определенных плат и процентных отчислений от цены продажи в процессе осуществления будущей застройки. Город может разумно контролировать рост новых территорий (посредством упорядоченной установки новых инженерных подсетей) даже в том случае, если городские руководители и планировщики не могут непосредственно контролировать сроки и масштаб проектов застройки, которые будут предприниматься частными инвесторами и владельцами.

Для того чтобы реализовать высококачественную систему планирования в российских городах, прежде всего, необходимо понять, что переход к соответствующей застройке и перепланировке земель и объектов недвижимости с течением времени будет медленным и явится результатом совокупного действия мелкомасштабных мероприятий и инвестиций, а не результатом выполнения крупных комплексных проектов застройки. Осуществляя планирование развития города, ориентированное на постепенное незначительное повышение темпов роста и застройки, города смогут обеспечить участие большого числа горожан в процессе экономического роста, который будет иметь место в результате реализации истинной стоимости земли.

В нынешней ситуации имеется выраженное рассогласование практикуемой системы градорегулирования с социально-экономической ситуацией и потребностями рыночных преобразований. Свидетельством этого является ряд противоречий-парадоксов. Выделим основные из них.

1. Инвесторы не имеют правовой информации о потенциальных вложениях в обустройство недвижимости

2. Застройщики не получают гарантированных прав долгосрочного владения земельными участками

3. Владельцы недвижимости не имеют возможности оперативно реагировать на меняющиеся условия рыночной конкуренции

Приведенные противоречия свидетельствуют о том, что ныне практикуемая система градорегулирования пока еще не ориентирована на высокоэффективное землепользование в городах и нуждается в изменениях.

В настоящее время в городах многих стран используется методика «стратегического планирования», которая позволяет определить основы политики, которой город будет придерживаться в процессе планирования пространства, инфраструктуры и программ развития. Стратегическое планирование стало необходимой частью городского управления, поскольку города все чаще сталкиваются с проблемой неопределенности их будущего. Сегодняшняя ситуация, характеризующаяся быстроизменяющимися технологиями, глобальной и региональной реорганизацией промышленного инвестирования и растущей конкуренцией среди городов и регионов за продуктивные инвестиции требует от городов умения адаптировать свою деятельность по планированию и формированию городской политики таким образом, чтобы эффективно реагировать на изменяющиеся экономические условия.

Для городов бывшего Советского Союза стратегическое планирование также необходимо, поскольку в результате разрушения централизованного планирования образовался информационный, аналитический и политический вакуум в отношении определения роли города и региона в общенациональной и международной экономиках. Централизованное планирование определяло место и функции каждого города как составной части "системы поселений". В современных и будущих условиях мировой экономики эта концепция "системы поселений" мало что означает как в теоретическом, так и практическом смыслах, поскольку аппарат централизованного планирования, который определял роль городов в этой системе, прекратил свое существование. Города (их жители, предприятия и учреждения) должны самостоятельно формировать свои отношения с другими городами, как в своем регионе, так и в стране и мире в целом. Для того, чтобы делать это эффективно и продуктивно, город должен попытаться спрогнозировать как свою роль в будущем, так и стратегические действия, необходимые для того, чтобы сделать эту роль по возможности наиболее позитивной. К счастью, существует много материалов, содержащих описание методик и мирового опыта стратегического планирования, которые могут использоваться российскими городами; кроме того, в настоящее время, воспользовавшись системой Интернет и другими источниками глобальной информации, можно получить разнообразные статистические данные и другие сравнительные материалы, которые могут помочь в создании соответствующих моделей развития города.

Целью стратегического планирования является разработка направляющей политики в деятельности города по планированию, формированию бюджета и программ развития. Первоначальный вопрос, возникающий при определении модели для любого города, состоит в следующем: как будет происходить процесс стратегического планирования и как он будет взаимодействовать с конкретной политикой и деятельностью существующих городских и региональных органов. Для иллюстрации этих структурных вопросов ниже представлено описание процессов планирования и формирования бюджета в городе    Нью-Йорке, который является одним из лидирующих городов в разработке методологий стратегического планирования.

Группа стратегического планирования в Департаменте по Планированию города Нью-Йорка состоит из восьми человек. Это экономисты, градостроители и один профессионал-демограф. Они отслеживают развитие нескольких наиболее жизнеспособных секторов промышленности и сферы обслуживания, а также демографической структуры города и пытаются определить - посредством прогнозирования основных тенденций изменений в этих ключевых секторах - какими вероятнее всего будут функции города в будущем; каким образом ведущие промышленные предприятия и учреждения будут взаимодействовать со своими поставщиками, клиентами и конкурентами из других городов; а также, каким образом изменения в профессиональной подготовке и составе населения могут быть использованы для поддержания этих будущих функций города.

Методика и данные, на которые опирается стратегическое планирование в Нью-Йорке, не являются жестко фиксированными. Сотрудники группы по планированию должны уметь мыслить и иметь хорошее воображение, поскольку они, как правило, не применяют строгие систематические или математические методы сбора и анализа данных или моделирования. Вместо этого они обращаются к различным источникам данных и их анализа, подготовленным другими городскими службами; они используют национальную и международную статистику; они регулярно общаются с экспертами и менеджерами предприятии ведущих отраслей; наконец, они знакомятся с большим числом публикаций, описывающих тенденции в политической, экономической, промышленной, технологической и социальной сферах, которые наиболее сильно влияют на развитие города Нью-Йорка.

Например, одна из наиболее важных индустрий Нью-Йорка – индустрия рекламы и развлечений. Поток музыки, телевизионных программ и культурной продукции, как в США, так и в мире оказывает непосредственное влияние на усиление или ослабление экономики города Нью-Йорка. В связи с этим, одна из тенденций, которая отслеживается специалистами по стратегическому планированию, – это развитие международных соглашений в сфере интеллектуальной собственности (например, юридическая защита видеозаписей, компактных и электронных дисков). Если, например, Китай вдруг объявляет о том, что намерен проводить политику в поддержку закона о борьбе с видео пиратством, специалисты по стратегическому планированию Нью-Йорка сразу начинают размышлять о том, как это может отразиться на доходности музыкальной и телевизионной индустрии города.

Точно так же, эта группа следит за прогрессом в научных исследованиях японцев в сфере технологий цифрового телевидения, поскольку, через пять-десять лет они могут произвести грандиозные изменения в индустрии рекламы и развлечений. В сфере демографии ведется мониторинг политических событий на Гаити или в Гонг-Конге, поскольку от их развития может зависеть уровень иммиграции – повышение числа беженцев, прибывающих в Нью-Йорк и имеющих различную профессиональную подготовку. В банковской и финансовой сфере эта группа наблюдает за принятием Парламентом Великобритании новых законов о банковско-финансовой деятельности, поскольку эти изменения могут означать перекачку многих миллиардов долларов из банков Нью-Йорка в конкурирующие банки Лондона.

Каждые два года группа стратегического планирования публикует отчет о своей работе, представляющий собой описание и графики, отражающие текущие тенденции. Хотя отчет и содержит некоторые математические расчеты, это почти всегда не точные цифры, а их диапазоны – высшие, средние и низшие показатели. Отчет охватывает временной период в 10, 15 или 20 лет в зависимости от сектора промышленности или бизнеса. Отчет содержит: (1) краткое описание секторов, в отношении которых был проведен мониторинг и сделан анализ, (2) интерпретацию тенденций, прослеживаемых в каждом из секторов и прогноз их развития: высокие, низкие и средние темпы, (3) несколько комбинированных моделей этих тенденций в виде трех или четырех "сценариев" развития города в будущем: модель сильного, слабого, умеренного роста либо модель смешанного типа, (4) серию рекомендаций относительно того, какие действия город должен предпринимать для того, чтобы стимулировать положительные тенденции и предотвратить или компенсировать негативные. Отчет также может включать рекомендации относительно мер, которые необходимо срочно принимать в крайних ситуациях для того, чтобы предотвратить сильные негативные тенденции в некоторых секторах.

При подготовке отчета группа консультируется с широким кругом технических экспертов, представителями муниципальных органов, руководителями учреждений и предприятий частного бизнеса. Проект отчета распространяется во всех городских органах, имеющих отношение к освещаемым вопросам, для получения их комментариев. Он также публикуется в печати и широко распространяется в качестве проекта с целью получения замечаний и комментариев от жителей города, бизнесменов и организаций. Кроме того, он обсуждается на публичных слушаниях, проводимых Городской Комиссией по Планированию. Процесс публичного обсуждения и рассмотрения комментариев занимает несколько месяцев, после чего Комиссия утверждает отчет и представляет его мэру города, который затем издает его в виде постановления о городской политике для городской администрации.

"Стратегический план" не имеет конкретного законодательного статуса и не является обязательным для выполнения документом для каких-либо городских органов или учреждений. Тем не менее, считается, что он должен служить направляющим документом, с помощью которого, к тому же, можно заранее проверить отношение различных городских органов к предлагаемой политике, т.е. будут они способствовать, либо, напротив, мешать проведению данной стратегии.

Но процесс планирования не заканчивается изданием этого отчета. Группа продолжает осуществлять мониторинг с целью определить, какие из прогнозируемых тенденций реализуются в действительности. В зависимости от характера наблюдаемых тенденций, группа может составлять рекомендации относительно того, какие действия городу следует предпринимать, чтобы ускорить или, наоборот, противодействовать развитию этих тенденций. Таким образом, стратегический план в большой степени является политическим документом, используемым гражданами, партийными фракциями, различными учреждениями, органами и политическими лидерами для обсуждения новых программ, постановлений и административных изменений, которые рекомендуются в отчете.

Стратегический план также используется для выполнения других программ по городскому планированию и бюджету, которые утверждены в Уставе города. К наиболее важным из этих документов относятся:

- Стратегия капиталовложений на десятилетний период, в рамках которой Департаментом Городского Планирования совместно со службами инфраструктуры и частными коммунальными службами составляются текущие программы на каждые два года. При разработке этой программы принимаются во внимание положения стратегического плана, что позволяет определить, как изменятся потребности города в инфраструктуре в последующие десять лет. Например, если по прогнозам стратегического плана произойдет значительное увеличение притока беженцев из Гонг-Конга, это скорее всего будет означать, что в тех городских районах, где сконцентрировано китайское население, резко возрастет спрос на жилье и соответствующее обслуживание. Соответственно, необходимо будет спланировать увеличение мощностей инфраструктуры для данных районов. Приведем другой пример. Если стратегическим планом прогнозируются возможные изменения в использовании Интернета бизнесом в центральной части города, что может привести к изменению пространственных конфигураций промышленных и офисных зданий, и, соответственно, вызовет необходимость создания новых правил зонирование в отношении параметров зданий, а также планирования новой инфраструктуры – телефонных кабелей и спутниковых антенн. Десятилетний стратегический план капиталовложений излагает среднесрочные требования по инфраструктуре и соотносит их с общими экономическими перспективами стратегического плана, для того, чтобы определить, сможет ли город создать необходимую инфраструктуру, используя средства налогообложения и займы (гарантируемые налогообложением).

Двухлетний капитальный бюджет готовится каждый год городским (финансовым департаментом совместно с департаментом планирования. Посредством этого документа десятилетний стратегический план капиталовложений разбивается на краткосрочные программы в соответствии с приоритетными задачами, и каждая из них содержит перечисление всех проектов по инфраструктуре, которые должны осуществиться в последующие два года. В этой программе также оцениваются заемные возможности города на краткосрочный период. Обычно индивидуальные проекты по созданию инфраструктуры финансируются путем займов. Таким образом, реальное количество средств, которое город может получить ежегодно, ограничивается цифрой, определяемой законодательными нормами и нормами кредитодателей. Эти нормы требуют расчета общей суммы по отношению к текущим и прогнозируемым доходам от налогообложения.

Планы районов и поправки к правилам зонирования также частично опираются на стратегический план. Планы районов составляются периодически (от 7 до 15 лет) сотрудниками городского департамента по планированию при участии "комитетов представителей" (совещательных групп, состоящих из местных жителей, бизнесменов и лидеров групп из других районов). Эти планы составляются путем рассмотрения существующих условий, а также возможных изменений данного района в будущем, прогнозируемых как стратегическим планом, так и самими местными жителями. В таком плане формулируются будущие потребности города в инфраструктуре и составляются рекомендации относительно внесения изменений в зональные правила, карту зонирования или какие-либо другие санитарные, здравоохранительные, транспортные и прочие правила, а также предлагаются новые программы по созданию школ, медицинских и социальных учреждений для обслуживания данного района.

Планы и политика экономического развития также разрабатываются на основе стратегического плана. В Нью-Йорке имеется ряд механизмов-стимулов экономического развития - как, например, налоговые льготы и субсидии тем отраслям, которые вкладывают новые инвестиции в город. При использовании подобных программ также руководствуются положениями стратегического плана, в частности, его анализом, показывающим, в каких из промышленных или обслуживающих секторов будет наблюдаться значительный рост в будущем. Таким образом, город может заранее "нацелить" свои усилия на привлечение именно этих отраслей и ограничить субсидии тем отраслям, которые постепенно устаревают.

Отметим, что адаптация процесса стратегического планирования к условиям российских городов не влечет за собой значительных проблем законодательного или административного характера. Поскольку целью стратегического планирования является сформирование продуманного, аналитического взгляда на будущее города, а не создание какого-либо конкретного законодательного документа по развитию, городу не потребуются для его осуществления получения каких-либо новых полномочий. В реальности, идея стратегического планирования состоит в том, чтобы "взять" уже идущий процесс размышления о будущем города - чем уже занимаются многие мэры и руководство городов - и как-то систематизировать его, чтобы в результате получить последовательные, экономически обоснованные рекомендации относительно проводимой городом политики.

Наиболее сложной проблемой, с которой придется столкнуться при осуществлении стратегического планирования в российских городах, - это привлечь к сотрудничеству различные городские и областные органы, а также негосударственные организации - крупные предприятия, коммунальные компании, которые согласились бы предоставить нужную информацию и аналитические материалы группе, занимающеюся подготовкой стратегического плана.

Для подобной работы не потребуется дорогостоящее и сложное оборудование. И хотя для группы стратегического планирования было бы полезно иметь подключение к Интернету и другим всемирно используемым источникам экономической информации, это не является критически важной деятельностью. Руководители местных предприятий и сами имеют достаточно информации о возможных путях развития их отраслей в будущем, в текущей российской прессе публикуется много аналитических материалов, а в областных библиотеках и университетах можно найти много полезных статистических данных.

Рассмотрим процесс создания первого стратегического плана для Твери, состоящего из пяти основных этапов:

1. Подготовка сравнительного анализа трех-четырех городов в других странах, которые имели сходный с Тверью экономический профиль в прошлом, но смогли поднять свою экономику.

2. Выбор ведущих секторов промышленности и сферы обслуживания, моделирование их будущих характеристик на основе анализа тенденций развития в Твери, а также сравнительного анализа развития подобных отраслей в других городах мира.

3. Рассмотрение наиболее важных политических и структурных изменений национального и регионального масштаба, которые могли бы оказать влияние на развитие города, и моделирование потенциальных результатов их воздействия.

4. На основе сравнительного анализа городов, прогнозов развития секторов промышленности и сферы обслуживания, а также прогнозов национального и регионального развития - создание трех-четырех "сценариев" будущего развития города.

5. Рекомендации относительно необходимых изменений в политике города, а также действий, необходимых для поддержки наиболее благоприятных "сценариев" развития города и предотвращения негативных тенденций.

Ниже приведено более детальное описание этих пяти этапов.

1. Сравнительный анализ городов.

Команда должна определить три или четыре города, которые в прошлом по численности населения и выполняемым функциям были схожи с Тверью 1990 года. Это будут города с полумиллионным населением, являющиеся провинциальными столицами и рыночными центрами регионов, подобных Тверской области. Города, в которых в прошлом преобладали те же отрасли - химическая, тяжелая и легкая промышленность. Команда постарается выбрать для анализа одни североамериканский город в период    1960-70 годов, одни западноевропейский - периода 1970-80 годов, один азиатский - периода 1980 года и центрально-европейский или восточногерманский город периода 1985-90 годов.

В дополнение к этому, команда рассмотрит в качестве примера один-два бывших промышленных города, расположенных вблизи крупнейших мировых центров, таких, как Сан-Паоло, Нью-Йорк, Лондон, Париж, Токио или Сеул.

Рассмотрев каждый выбранный город, команда разработает модели изменений, произошедших в сфере занятости и уровне производства в различных секторах промышленности и обслуживания, приведшие к росту производства и изменению численности населения. При возможности здесь будут также рассмотрены пространственный рост городам соответствующие изменения. Статистической базой для этого анализа послужат как местные и национальные, так и выпускаемые ООН ежегодные статистические материалы. Команда также может воспользоваться системой Интернет или многочисленными библиотечными материалами для получения информации об этих городах, их регионах, крупнейших предприятиях промышленности и сферы обслуживания.

2. Выбор секторов промышленности и сферы обслуживания.

Команда выберет три наиболее важных из существующих промышленных секторов в Твери, плюс три новых сектора, имеющих наибольшие потенциалы для роста. Существующие сектора будут отобраны либо на основании наибольшей занятости населения пять лет назад, либо на основании наибольшего объема производимой продукции или доходов. Их анализ будет произведен двумя путями. Первый: определить произошедшие изменения и возможности продолжения этих тенденций; второй: выявить на основе сравнительного анализа потенциальные новые факторы, которые могли бы повлиять на уровень развития и функционирование этих секторов в Твери. Эти новые факторы могут иметь технологический, организационный, пространственный характер или иметь отношение к занятости или источникам спроса и предложения.

Например, за прошедшее время текстильная промышленность Твери характеризовалась наибольшей занятостью населения. Первоначально в производстве использовалось местное сырье - лен. В последующие десятилетия в промышленности стали использовать хлопок, поставляемый в большом количестве из Средней Азии. Но из-за произошедших политических и экономических изменений эти поставки резко прекратились, что разрушило рынок текстильной продукции. В связи с этим возникают следующие вопросы. Каково состояние технологии отрасли в настоящий момент? Какие потенциальные источники сырья использовать - либо восстановить связи с Центральной Азией, либо возродить производство на основе местного сырья? Каким образом изменились характеристики текстильной промышленности в других городах, схожих с Тверью, за последние 10-20 лет? Исходя из этих сравнений, если произойдет реинвестирование этой отрасли в Твери, то каковы будут ее характеристики в отношении пространственного расположения, использования земли, транспорта, инфраструктуры, а также социальные и образовательные факторы?

Будут выбраны три новых сектора промышленности или сферы обслуживания, в которые уже вкладываются новые инвестиции в Твери, либо подобные отрасли в городах, выбранных для сравнения. Следует рассмотреть такие отрасли, как региональное банковское дело, финансы и страхование; упаковка и дистрибуция современных потребительских товаров, транспорт и обслуживание бизнеса.

3. Деятельность по планированию и формированию политики города в региональном и национальном масштабах.

Будут смоделированы результаты потенциального воздействия на развитие города каких-либо политических или экономических действий общенационального или регионального характера. Такими действиями могут быть:

(1) планирование современной скоростной автомобильной или железнодорожной магистрали между Москвой и Санкт-Петербургом, которая пройдет через Тверь или вблизи нее;

(2) политика приватизации, включая развитие механизмов ипотечного кредитования, страхования и пр.;

(3) любые значительные проекты, касающиеся инфраструктуры, транспорта, экологии и охватывающие район реки Волги;

(4) любые другие подобные региональные программы, направленные на развитие крупнейших отраслей или основных местных ресурсов.

Также, необходимо рассмотреть возможные последствия для Твери в случае, если мер Москвы Лужков начнет реально проводить объявленную им политику выноса из Москвы крупной промышленности. Здесь нужно будет проанализировать все позитивные и негативные факторы, которые окажут влияние на существующие или будущие экономические функции города в случае выполнения этой программы.

4. Создание сценариев будущего развития и роста города.

Результатом вышеописанной аналитической работы должны стать три разработанные сценария:

(1) видение Твери как города с возродившейся промышленностью и экономикой, практически независимого от влияния Москвы;

(2) видение Твери как города-спутника, находящегося под растущим административным и деловым влиянием Москвы;

(3) видение Твери как города со смешанными функциями: промышленными, транспортными, обслуживания, а также города-спутника.

Анализ каждого сценария должен включать объяснение всех факторов и действий, необходимых для его реализации или же для предотвращения нежелательных сценариев развития. Временные рамки каждого из сценариев - около 15 лет.

5. Рекомендации по поводу программ развития, процесса планирования и формирования политики города.

Заключительная часть отчета должна содержать оценку действий, которые город должен предпринять в ближайшее время, либо быть готовым предпринять в будущем, в случае возникновения любых из вышеописанных изменений. Эти рекомендации должны охватывать следующие сферы: инвестирование инфраструктуры, финансовые механизмы, изменения регулятивных документов, налогообложение, социальную политику, жилищное строительство и, что наиболее важно, стратегию экономического развития, нацеленную на развитие промышленности и процесс реинвестирования в городе.

6. Продолжение процесса экономического планирования и мониторинга.

Основными задачами данного этапа будут: (1) постоянный мониторинг тех тенденций развития секторов промышленности и сферы обслуживания, которые были определены как наиболее важные для будущего города, а также периодический пересмотр стратегического плана города в соответствии с текущей ситуацией; (2) использование отчета группы по стратегическому планированию различными городскими и региональными департаментами в процессе их собственной деятельности по планированию, формированию бюджета, политики и при рассмотрении проектов экономического развития.

Для осуществления непрерывного процесса стратегического планирования и мониторинга секторов экономики необходимо определить ряд показателей, которые должны периодически отмечаться и сравниваться с показателями, приведенными в прогнозах первоначального стратегического плана. Здесь имеются ввиду статистические данные, полученные из различных городских органов: количество и типы заявок на отвод земли, подаваемых в Комитет по Земельным Ресурсам, количество заявок на строительство, получаемых Главным Архитектором, количество устанавливаемых телефонных линий для различных компаний, количество грузового транспорта и схема его движения, количество и типы запросов о наличии офисных, промышленных и складских помещений, поступаемых в городской департамент экономики и пр. Эти данные также должны включать некоторые показатели изменений, происходящих в сферах промышленности и обслуживания в городе Москве: цены аренды и продажи офисных, промышленных и складских помещений, цены на строительство и транспорт и пр. Сюда также войдут статистические данные по основным промышленным отраслям в Твери - мировые цены на поставки и продукцию тверских предприятий.

Небольшая группа специалистов будет периодически пересматривать эти данные, составлять на их основе обновленный отчет, включающий, соответственно, пересмотренные в соответствии с настоящим моментом рекомендации. Использование стратегического плана не является обязательным. Тем не менее, ожидается, что различные городские органы и учреждения должны обращаться к нему при составлении их собственных периодических планов, бюджетов и документов, определяющих политику города. Городская администрация или дума могли бы даже требовать, чтобы в каждом новом документе, определяющем городскую политику или бюджет, содержалась краткая ссылка на то, как при его составлении были использованы положения или рекомендации стратегического плана.

Еще один способ использования стратегического плана - раз в год приглашать руководителей предприятий, профессионалов и просто граждан на дискуссию или форум для обсуждения того, как реализуются на практике тенденции, определенные в стратегическом плане, и какие в связи с этим необходимы изменения в городской политике, программах и регулятивных документах. Открытый и публичный характер этого процесса заставил бы людей рассматривать стратегический план как документ, который можно использовать для оказания влияния на те или иные решения, принимаемые городом.

План стратегического развития Санкт-Петербурга

В ряде городов предпринимались попытки разрабатывать программы с новыми элементами, адаптированными под требования рыночной экономики и содержавшими элементы стратегического планирования. Особняком в этом отношении стоит Санкт-Петербург - единственный российский город, который к концу 1990-х гг. имел опыт разработки плана развития по "классическим" требованиям рыночной экономики. Стратегический план для Санкт-Петербурга был разработан в 1996-1997 гг. при финансовой поддержке Агентства США по международному развитию и с использованием средств займа Всемирного банка. Заказчиком плана выступила Администрация г. Санкт-Петербурга, основным исполнителем - негосударственный Международный центр социально-экономических исследований "Леонтьевский центр". В результате работ были осуществлены масштабные мероприятия с привлечением более 150 специалистов, с опросами населения, проведением многочисленных конференций и созданием ряда тематических комиссий. В ходе разработки плана проводилась значительная аналитическая работа, была создана система целей, стратегических направлений, задач и мер развития города.

С юридической точки зрения Стратегический план Санкт-Петербурга представляет собой договор, в котором различные ветви власти, деловые круги, общественные организации и пр. берут на себя обязательства по совместному продвижению принятых или наиболее важных (стратегических) проектов и других мероприятий.

Стратегический план не содержит детальных указаний (заданий) - кому, что, сколько и для кого производить и не является исчерпывающим, т.е. не содержит разделов по всем отраслям производства и сферам экономики. Это план действий по достижению тщательно отобранных и одобренных городским сообществом целей. Каждый проект или мера, попавшие в план (инвестиционного, организационного, юридического или информационного характера), содержат индикаторы, позволяющие вести мониторинг и оценить успешность реализации и эффект (воздействие на уровень и качество жизни в городе).

С самого начала разработки было понятно, что такой документ не может быть законом, так как участники берут на себя добровольные обязательства, в том числе финансовые. Поэтому Стратегический план предстал в форме договора общественного согласия, организованного, прозрачного диалога властей, бизнеса и городского сообщества. Стратегический план Санкт-Петербурга разрабатывался и реализовывался публично, на основе частно-общественного партнерства.

Содержательно главный акцент Стратегического плана был сделан на "стратегических направлениях развития" (направлениях социально-экономического роста) города: 1. Формирование благоприятного хозяйственного климата; 2. Интеграция в мировую экономику; 3. Улучшение городской среды; 4. Формирование благоприятного социального климата.

Важной специфической особенностью Стратегического плана и одновременно проблемой, требующей постоянного внимания его разработчиков и инициаторов, стали отношения с деловыми кругами города и их реальная вовлеченность в реализацию намеченного плана. Однако потребовались время и долгие переговоры, прежде чем представители всех групп делового сообщества приняли условия Стратегического плана и реалистично оценили открывавшиеся возможности.

Для привлечения к разработке широких профессиональных кругов и населения первая редакция Стратегического плана была тиражирована в количестве 500 экз. и распространена среди ведущих предприятий, основных профессиональных и общественных организаций. Электронная версия текста была размещена на Интернет-сервере и разослана по электронной почте. Изложение основных позиций Стратегического плана опубликовано в городских СМИ. Для обсуждения второй редакции была проведена Общегородская конференция. Таким образом, Стратегический план представлял собой озвученный, "публичный" проект, что не имело прецедентов на постсоветском пространстве.

Опыт Санкт-Петербурга представляет большой интерес, однако его применимость для большинства муниципальных образований России ограничена. Разработка петербургского плана была рассчитана на привлечение значительных бюджетных ресурсов (как из бюджета города, так и из бюджета области). В большинстве же российских городов в условиях экономической нестабильности, сильной зависимости от перечислений из вышестоящих бюджетов, отсутствия специально подготовленных кадров и влияния прочих факторов реализация подобных проектов вряд ли возможна.

Тем не менее Стратегический план Санкт-Петербурга вызвал большой интерес в других городах и послужил мощным стимулом к развитию собственно культуры городского планирования в России.

Другие примеры

В целом городов, использовавших новые подходы в планировании муниципального социально-экономического развития, в середине 1990-х гг. было относительно немного. Можно отметить, например, опыт Череповца (проект Стратегического плана развития Череповца на 1999-2010 гг.), Новгорода (Концепция социально-экономического развития города), Рязани (использование метода стратегического планирования территории при решении вопросов социально-экономического развития города), Дзержинска и некоторых других городов.

Более подробно стоит остановиться на Стратегическом плане развития г. Череповца на 1999-2010 гг., разработчики которого, подобно питерцам, старались придерживаться классической, "западной" схемы разработки плана. В частности, в плане тщательно прописаны принципы целеполагания, задачи, программа действий.

Однако в череповецком плане можно отметить и определенные недостатки. Так, его разработка осуществлялась в основном силами городской администрации. В плане нет конкретных рабочих механизмов и мероприятий, которые свидетельствовали бы об участии в работе горожан и общественных организаций.

В аналитическом разделе проведен недостаточно глубокий, односторонний анализ социально-экономической ситуации в городе, а также городских ресурсов.

Наконец, главный, на наш взгляд, изъян работы заключается в том, что обозначение в плане необходимых для развития города действий не предусматривает четких механизмов их воплощения. В итоге разработанный в 1997 г. Стратегический план развития Череповца оказался в стороне от последующего процесса городского планирования и не был принят на городском законодательном уровне.

Вместе с тем в настоящее время Стратегический план имеет ощутимую политическую поддержку руководства города, у него большие шансы быть эффективно реализованным в будущем.

Другой пример - проект комплексной программы развития г. Дзержинска Нижегородской области, разработанный в 1997 г. 9

За основу городской программы были взяты рекомендованные администрацией области "Базовая модель программы социально-экономического развития города (района)" и "Методические рекомендации по разработке и реализации региональных программ". Практическую разработку программы вело Управление промышленности, экономики и прогнозирования, опиравшееся на рекомендации городского Комитета стратегического планирования, который проводил исследования в г. Дзержинске. Данный проект включал новые элементы (материалы публичных слушаний, структурированная система выводов по основным проблемам, стратегическим и первоочередным задачам и приоритетам в развитии города, с подсчетом общего объема средств, и прежде всего бюджетных, необходимых на их реализацию). Кроме того, коротко, на качественном уровне обозначена оценка эффекта программы.

Вместе с тем в "Программе по нормализации социально-экономического положения г. Дзержинска и созданию условий для экономического роста на период до 2000 г." существуют некоторые принципиальные недостатки, которые ослабляют ее значимость как стратегического документа, сокращают "жизнеспособность" и уменьшают практическую ценность.

Во-первых, в программе допускается смешение функций администрации по управлению общественной городской средой и функции прямого управления городскими предприятиями, прежде всего крупными градообразующими предприятиями химической промышленности.

Во-вторых, несмотря на присутствие общей логики стратегического планирования, в своей практической части программа представляет собой традиционные отраслевые планы, которые готовятся подразделениями администрации. В таких планах содержится перечень или конкретных практических мероприятий (например, сооружение АТС или ремонт конкретного участка дороги), или достаточно абстрактных целей (например, развитие сети молодежных учреждений культуры и досуга), или показателей, на которые городская администрация практически не в состоянии влиять (например, обеспечить к 2000 г. численность населения не менее 291, 3 тыс. человек).

Наконец, в программе содержится перечень мероприятий, нацеленных на принципиальные преобразования в ряде важнейших областей городского управления, например, по повышению эффективности использования муниципальной собственности, однако не прописаны практические механизмы их реализации.

В последние 2-3 года активность муниципальных образований в отношении разработки муниципальных программ социально-экономического развития увеличилась. Количество разработанных за этот период программ, использующих элементы стратегического планирования, исчисляется уже несколькими десятками, еще больше муниципальных образований проявляют интерес к созданию такого рода документов.

Раньше других к созданию программ приступили либо крупные города, обычно - центры субъектов Российской Федерации, либо города "второго порядка", представляющие собой крупные промышленные или научные центры, обладающие необходимым материальным и интеллектуальным потенциалом, а также определенным потенциалом роста. В дальнейшем к созданию программ приступили относительно небольшие города и районные администрации. В качестве примера можно привести создание Концепции социально-экономического развития г. Новосибирска в первые десятилетия ХХI века (1999), разработку проекта Концепции стратегического плана развития г. Омска (1999), проекта Стратегического плана развития г. Череповца на 1999-2010 гг. (1998), формирование проекта Концепции устойчивого развития г. Волгограда до 2010 г. (1998). Позднее в процесс разработки программных документов такого типа включились ряд других городов и муниципальных образований. В частности, была создан проект Концепции социально-экономического развития Рыбинского муниципального округа (2000), проект стратегии устойчивого развития г. Ижевска (2000). Попытки использовать новые технологии планирования предпринимались в Нижнем Новгороде, Тольятти, Владимире и ряде других городов. Так, Фонд "Институт экономики города" в рамках деятельности по направлению "Муниципальное экономическое развитие" в 1997-2000 гг. разрабатывал муниципальные программы для Пскова, Нижнего Новгорода, Саратова, Чебоксар, Хабаровска, Калининграда (материалы Фонда использованы в программе, которую готовил калининградский Балтийский институт экономики и финансов), Ярославля, Дзержинска, Арзамаса, Борского и Кстовского районов, Мирнинского улуса Республики Саха (Якутия).

Оценка экономической эффективности инвестиций в городскую застройку

Как уже говорилось, процесс разработки планов экономического развития в российских городах идет активно. Города занимаются этой работой как в рамках различных общегосударственных, региональных и межмуниципальных программ, так и самостоятельно. В таких условиях достаточно сложно получить полное представление о планировании экономического развития на муниципальном уровне в России. Однако сравнительный анализ данных о более чем 20 муниципальных планах и программах экономического развития, собранных на сегодняшний день в Фонде "Институт экономики города", позволяет выявить их основные особенности.

1. Переход от краткосрочных и антикризисных программ к средне- и долгосрочным программам экономического развития

Как уже отмечалось, в середине 1990-х гг. города выбирали самые различные формы планирования экономического развития - традиционные "Основные направления социально-экономического развития", программы, планы и т. п. Выбор того или иного варианта определялся текущей ситуацией в городах, существующим уровнем городского управления, системой предпочтений городских руководителей. В большинстве случаев эти документы имели краткосрочный характер, а сложная экономическая ситуация, в которой находились города, нередко определяла их "антикризисный" статус. Программы и планы часто нацеливались на решение оперативных задач, на ликвидацию кризисных ситуаций в отдельных отраслях городской экономики и социальной сферы.

В конце 1990-х гг. ситуация качественно меняется. На фоне определенной стабилизации экономической ситуации в стране, установления относительно устойчивых законодательных "правил игры" в муниципальных образованиях стали осознавать необходимость перехода к долгосрочному планированию, ориентированному на реалии рыночной экономики.

Увеличение временной "глубины" планирования было продемонстрировано уже в первом из широко известных планов - Стратегическом плане Санкт-Петербурга, в котором определялась долгосрочная стратегия развития города. На 10-летний срок были рассчитаны, например, Стратегический план развития г. Череповца (1997) и Концепция устойчивого развития г. Волгограда (1999), Концепция социально-экономического развития г. Новосибирска - на "первые десятилетия XXI века", целый ряд документов рассчитывался на пятилетний срок.

Своеобразие российского муниципального планирования экономического развития состоит в том, что оно происходит в условиях, когда основные институциональные преобразования на муниципальном уровне еще не состоялись. Не созданы правовая и организационная среда, экономические механизмы, регулирующие рынки земли, имущества, жилья, не отрегулированы финансово-бюджетные отношения и т. д. Отсутствуют традиции решения проблем развития в рамках всего сообщества, нет технологий привлечения к этой работе предпринимательского сектора и общественных организаций. Поэтому в программы все чаще включаются элементы системных преобразований, позволяющих прежде всего создать нормативную и институциональную среду для муниципального развития и рассчитанных на длительный эффект развития.

В частности, подобная тенденция отмечалась при разработке муниципальных программ в Ярославле, а также в четырех городах и районах Нижегородской области (Арзамас, Дзержинск, Кстовский и Борский районы), которые предполагалось готовить как "антикризисные". В итоге в эти программы был включен широкий комплекс мер по реформированию муниципальной экономики и социальной сферы, таких как повышение эффективности расходов местного бюджета, обеспечение устойчивости и роста эффективности функционирования жилищно-коммунального хозяйства и городского пассажирского транспорта, стимулирование рынка земли и недвижимости, повышение эффективности социальной политики, развитие системы ипотеки и другие. Сами программы в большинстве случаев изменили свое название с "антикризисных" на "программы социально-экономического развития".

В последние годы программы экономического развития городов все чаще представляют собой синтез мер по первоочередному реформированию муниципальной экономики и предложений по долгосрочной стратегии городского развития. Такой подход был заложен в Стратегическом плане Санкт-Петербурга, в преамбуле к которому записано, что план "является долгосрочным по глубине прогноза и длительности последствий намечаемых действий, но среднесрочным (4-6 лет) по характеру включаемых в него мер". Подобные подходы реализованы при разработке Концепции социально-экономического развития г. Новосибирска в первые десятилетия XXI века, Стратегии устойчивого развития г. Ижевска, Концепции стратегического развития г. Омска и других программ.

В части программы, характеризующей подходы к разработке стратегии социально-экономического развития, обычно содержится оценка важнейших проблем развития города, его основных ресурсов, а также стратегических направлений развития на долгосрочный период. При таком подходе допускается, что детальный стратегический план может создаваться позже, после завершения первых институциональных преобразований и проведения более масштабных аналитических оценок. Такой подход реализован, в частности, в двух программах, подготовленных при участии Фонда "Институт экономики города", - в программе "Основные направления социально-экономического развития г. Хабаровска на ближайшую и среднесрочную перспективу", утвержденной Хабаровской городской думой 22.06.99 г., а также в проекте "Программы социально-экономического развития г. Дзержинска".

2. Превращение программ экономического развития в продукт местного "общественного договора"

Задача по развитию местной инициативы, "общественного участия", становлению на местах институтов "гражданского общества" - едва ли не самая сложная при организации планирования местного экономического развития. Ее решение требует длительной кропотливой работы, традиции которой в современной России пока практически отсутствуют. Многие программы по-прежнему разрабатываются кулуарно, не проходят общественных слушаний, не выносятся на обсуждение и принятие представительными органами местной власти. Зачастую в муниципальных образованиях эта деятельность осуществляется по "остаточному" принципу.

В частности, среди проанализированных специалистами Фонда "Институт экономики города" 22 муниципальных программ экономического развития в той или иной форме только 6 прошли процедуру публичного обсуждения и только 6 (не всегда совпадавших с 6 первыми) были официально приняты городскими органами представительной власти.

Тем не менее можно привести положительные примеры того, что работа над муниципальными программами приобретает общегородской характер, или, по крайней мере, проводится с "публичным" эффектом. Наиболее масштабные формы участия городского сообщества были продемонстрированы при разработке Стратегического плана Санкт-Петербурга (публичные слушания, конференции, рекламные кампании, публикации в прессе и Интернете и др.). В ряде городов, особенно крупных, к созданию программ привлекались ведущие городские организации. Например, в разработке "Концепции социально-экономического развития г. Новосибирска в первые десятилетия XXI века" участвовали институты Сибирского отделения Российской академии наук и Российской академии медицинских наук, Межрегиональная ассоциация руководителей предприятий и другие организации, в работе по подготовке Стратегического плана развития Хабаровска, кроме городской и краевой администраций, принимают участие представители краевой ассоциации предпринимателей, ряда общественных организаций.

Показательно, что в ряде случаев в обсуждение программ вовлекается городское сообщество. Так, в Хабаровске прошел семинар по стратегическому планированию, в рамках которого состоялись общественные слушания по проекту стратегии городского развития, разработанному Фондом "Институт экономики города" и городской администрацией. В слушаниях приняли участие мэр города и сотрудники администрации, депутаты Городской думы, жители города. По итогам слушаний принята резолюция о продолжении работы над программой и общественной экспертизе программ, посвященных наиболее сложным проблемам городского развития (ЖКХ, транспорт и др.). В мае 2000 г. состоялась подобная городская конференция в Ижевске, проходившая под названием "Стратегия устойчивого развития г. Ижевска" с участием широкого круга общественных организаций, жителей города.

В дискуссиях по стратегическому городскому развитию все чаще участвуют жители не только больших, областных, но и малых городов. В октябре 1999 г. в г. Переславле (Ярославская область) прошла общественная сессия "Стратегия развития Переславльского района". Цель сессии состояла в объединении усилий ученых, местных органов управления, представителей предприятий, организаций и широкой общественности для выработки современной концепции устойчивого развития г. Переславля, Переславльского муниципального округа и механизмов ее реализации. К настоящему моменту город готов приступить к разработке программы стратегического развития.

3. Использование единых методических подходов к подготовке программ экономического развития

Российские муниципальные образования, разрабатывающие программы экономического развития, весьма существенно отличаются друг от друга по уровню экономического развития, характеру городского управления, по развитию элементов гражданского общества, по количеству материальных и интеллектуальных ресурсов, которые могут быть задействованы в данной работе, и многим другим признакам. Поэтому практически невозможно предложить универсальную методику подготовки программы экономического развития, которой мог бы воспользоваться любой город. Тем не менее практически все города проходят ряд обязательных этапов процесса разработки программы (или, по крайней мере, обозначают их в своих программах), которые в самом общем виде можно сформулировать следующим образом:

Анализ социально-экономической ситуации в городе, определение необходимых преобразований в городском хозяйстве и социальной сфере.

      Анализ социально-экономической ситуации в программах экономического развития различных городов проводится по самым разным схемам. Наиболее значительный объем аналитической работы проводился в крупных городах, где к разработке программ привлекались значительные интеллектуальные силы, прежде всего местные университеты и научно-исследовательские институты, и (или) консультанты из внешних организаций. К таким городам относятся, в частности, Санкт-Петербург, Новосибирск, Омск, Хабаровск, Саратов, Чебоксары. В этом случае информация структурировалась по наиболее важным с точки зрения оценки потенциала города и прогноза разделам (например, показатели качества жизни населения, состояния экономики и финансов города, место города в регионе и стране, его международные позиции и пр.). В небольших городах такой анализ обычно носит более скромный характер и нередко ограничивается достаточно традиционным статистическим обзором.

Разработка концепции развития муниципального образования, в которой на основе результатов анализа сформулированы основные цели и задачи развития, а также целевые программы для реализации установленных целей.

      Изучение городских планов и программ показывает, что их авторы в большинстве случаев знакомы с "западными" методиками и с большим или меньшим успехом применили их при создании концепций экономического развития городов. Примерно четверть программ составлялась с попыткой использовать СВОТ-анализ, в нескольких случаях проводилось анкетирование отдельных групп населения по поводу видения перспективного развития города. Однако в подавляющем большинстве случаев концепция по-прежнему создается достаточно узким кругом разработчиков, представляющих либо привлеченный к этой работе университет, либо консалтинговую фирму, либо администрацию (отдел, занимающийся перспективным планированием). По структуре концепция обычно содержит большинство необходимых компонентов: оценку преимуществ, ресурсов, проблем и угроз, выявление стратегических направлений развития и необходимых для их реализации целевых программ. Узкое место большинства концепций - инвариантность: несколько сценариев возможного развития среди известных документов достаточно полно рассматривались только в программах Новосибирска и Омска.

Разработка целевых программ, оценка ожидаемого эффекта от выполнения целевых программ и программы экономического развития в целом.

      Целевые программы в программах экономического развития различных городов представлены совершенно по-разному. В общем, их можно разделить на три категории:

а)  перечень традиционных городских программ, где указываются преимущественно направления и объем работ, которые будут проведены главным образом в пределах бюджетного финансирования. В этом случае программы связаны с концепцией городского развития очень опосредованно;

б)  перечень программ, которые логически связаны с концепцией городского развития, соответствуют заложенным в концепции целям и направлениям развития, однако не содержат конкретных механизмов реализации и должны быть доработаны позднее;

в) комплекс программ, в которых уже разработаны меры и конкретные механизмы реализации; данный подход наиболее сложен и дорогостоящ, однако в итоге он позволяет примерно оценить эффект целевых программ и программы экономического развития города в целом. Данный подход реализован, например, в программах, разработанных в Саратове, Чебоксарах, Дзержинске, Арзамасе, Борском и Кстовском районах Нижегородской области.

Налаживание системы мониторинга выполнения программ экономического развития и "обратной связи" для коррекции текущего планирования.

      Создание системы мониторинга программ экономического развития и "обратной связи" для целей текущего планирования представляет собой сегодня скорее перспективную задачу, чем уже существующий механизм. Практически единственным сообщением о мониторинге выполнения плана стала информация о разрабатываемой методике мониторинга Стратегического плана Санкт-Петербурга, а также об Интернет-сервере Стратегического плана, где можно получить информацию о продвижении его отдельных направлений. Фондом "Институт экономики города" также создается система индикаторов социально-экономической ситуации в городах, ориентированная отслеживать реализацию программ, разработанных при поддержке Фонда.

4. Определение организации, разрабатывающей программу экономического развития

Один из наиболее важных вопросов при создании программ развития городов - определение субъекта этой деятельности. В принципе разработкой программ экономического развития и сопровождением их реализации могут выступать либо непосредственно администрация муниципального образования, либо внешняя организация, выполняющая данную работу по договору с администрацией, либо специализированная организация, созданная целевым образом для работы по муниципальному экономическому развитию.

В российских городах вопросами экономического развития занимались в основном городские администрации в лице экономических подразделений. Однако в этом случае возникают факторы, снижающие эффективность работы, в частности:

недостаточный уровень квалификации сотрудников администраций; в лучшем случае вопросами стратегического планирования владеют несколько ключевых фигур в местной администрации;

низкий уровень общественного участия в управлении городами; с одной стороны, в местных администрациях нет традиций привлечения сообщества к управлению; с другой стороны, само городское сообщество не организовано, общественные организации пассивны или не способны к выражению и отстаиванию своих позиций;

сложность в привлечении к участию в планировании развития городов представителей бизнеса и их ассоциаций; лучше обстоит дело с научными центрами, консалтинговыми фирмами.

Одна из перспективных форм для разработки программ экономического развития и сопровождения их реализации - местное Агентство экономического развития (АЭР) со статусом некоммерческой организации. Его задача - создание независимого, "неангажированного" мозгового центра, способного регулярно и квалифицированно оценивать ход экономического развития муниципального образования и на основе этого вырабатывать рекомендации по дальнейшему продвижению преобразований в экономике и социальной сфере муниципального образования.

К сожалению, приходится признать, что на сегодняшний день идея не получила должного воплощения в российских городах. Во-первых, городские администрации, которые должны выступать в качестве главных инициаторов проекта, с осторожностью относятся к идее создания независимого аналитического центра, рассматривая его как альтернативу администрации. Попытки же создания АЭР на базе городской администрации оборачивались созданием очередного рядового отдела, курирующего весьма узкий круг вопросов. Конкретный пример - создание Агентства экономического развития в администрации Нижнего Новгорода, которое фактически выполняет функции отдела по сопровождению иностранных инвесторов. Различные же экспертные советы при мэрах чаще всего имеют чисто рекомендательный, консультативный статус.

Во-вторых, отсутствует устойчивая финансовая схема работы АЭР. При отсутствии стабильного городского заказа АЭР необходимы либо гранты, либо проведение спонсорских программ поддержки представителями местных предпринимательских структур. В предпринимательской же среде идея такого "консолидированного представительства" пока не созрела, большинство предпринимателей пока просто не усматривают прямой пользы для себя в создании такого института.

В-третьих, сказывается недостаток интеллектуального кадрового потенциала, необходимого для создания АЭР. В лучшем случае работой по созданию программы занимаются местные экономические институты или фирмы, но для них это, как правило, не основная работа, она носит разовый характер и не решает задач АЭР (Дальневосточный НИИ рынка (г. Хабаровск); Балтийский институт экономики и финансов, (г. Калининград); Нижегородский институт экономического развития, Чувашский государственный университет (г. Чебоксары) и др.).

Примеры создания специализированных организаций, занимающихся городским развитием, немногочисленны. В основном они отмечаются в относительно благополучных городах, бюджет которых позволяет вкладывать деньги в эксперименты со стратегическим планированием: Череповец, где действует Управление стратегического развития города, Тольятти, Усть-Илимск Иркутской области, где создан Фонд развития города со статусом некоммерческой организации.

Однако наиболее распространенным и приемлемым в сегодняшних условиях становится компромиссный вариант, когда работа над программой экономического развития города проводится по заказу администрации сторонними организациями - местными университетами, исследовательскими центрами, консалтинговыми фирмами. Так, при поддержке Фонда "Институт экономики города" на разных стадиях идет процесс формирования независимых АЭР в Саратове и Хабаровске, разрабатываются схемы их взаимодействия с городскими властями.

5. Связь программ экономического развития с текущим планированием

В большинстве случаев муниципальные программы экономического развития все еще не приходится рассматривать как основу для текущего планирования. Нередко программа остается "декларацией о намерениях", в лучшем случае выполняются некоторые ее целевые подпрограммы, лоббируемые активными разработчиками и исполнителями. Основные причины малой эффективности программ могут быть сведены к двум обстоятельствам: во-первых, программа не является директивной, "спущенной сверху", как это было принято раньше, и поэтому не воспринимается исполнителями, в первую очередь чиновниками, как руководство к действию; во-вторых, программа разработана келейно, не стала продуктом "общественного договора", и местное сообщество не заинтересовано в контроле ее исполнения.

Муниципальная программа экономического развития как "общественный договор", определяющий принципиальные направления развития города, в принципе может не утверждаться местным органом представительной власти. Однако для повышения легитимности, обеспечения преемственности положений независимо от смены субъектов исполнительной власти, повышения статуса программы и связи с текущим планированием целесообразно принять этот документ на заседании Городской думы или другого аналогичного органа.

В российских условиях факт принятия программы экономического развития Городской думой сам по себе - существенное условие ее последующего выполнения. Из программ, разработанных в городах при содействии Фонда "Институт экономики города", наиболее успешно выполняются программы, принятые городскими органами представительной власти. К таковым относятся программы, разработанные для Нижнего Новгорода (принята на заседании Городской думы 17.02.99 г.), Хабаровска (принята на заседании Городской думы 22.06.99 г.), Саратова (принята на заседании Городской думы 02.12.99 г.), Чебоксар (принята на заседании городского Совета депутатов 29 марта       2000 г.).

В частности, в программу "Основные направления социально-экономического развития г. Хабаровска на ближайшую и среднесрочную перспективу" в виде приложения включен перечень основных мероприятий и документов, которые необходимо реализовать в течение двухлетнего периода. Выполнение этого перечня контролируется на уровне вице-мэра города. Аналогичный порядок существует в Саратове, где ход выполнения программы контролируется в ходе периодической работы соответствующей комиссии.

С общественным контролем выполнения программ ситуация обстоит хуже. Фактически единственным случаем самостоятельной общественной реакции на ход работы над городской программой были состоявшиеся 2 марта 2000 г. общественные слушания по проекту "Программы социально-экономического развития г. Дзержинска". Вместе с тем представители предпринимательских кругов и общественных структур участвуют в мероприятиях, посвященных принятию программ и ходу работы над ними. Так, достаточно активное участие в семинаре по ходу выполнения программы экономического развития Саратова в июле 2000 г. приняли представители Саратовской Торгово-промышленной палаты и ассоциации малого бизнеса. Критически важно при проведении таких мероприятий обеспечить реальные результаты работы.

Определение рациональных вариантов городской застройки с учетом стоимости земли

Планирование муниципального экономического развития в России в конце 1990-х гг. находится на начальной стадии своего развития, как с точки зрения его организации, так и с точки зрения содержания разрабатываемых документов и механизмов их реализации. Все разработки значительно отличаются друг от друга по структуре, объему, содержанию. Несмотря на то, что их авторы практически всегда знакомы с "западными" подходами к разработке программ городского развития, в одинаковые понятия вкладывается разный смысл, стандартные блоки программ наполняются по-разному.

Существенно также то, что практически все разработанные планы и программы - относительно новые документы, реализация которых только началась. Кроме того, значительная часть известных программ представляет собой проектные документы, не прошедшие общественное обсуждение и официальное утверждение. Поэтому пока сложно говорить об их действенности и оценивать качество.

Тем не менее уже сейчас можно определить основные проблемы, с которыми сталкиваются разработчики программ экономического развития российских городов, и представить некоторые предложения по их преодолению.

Часто неуспех в разработке и реализации программ связан с недостаточной политической поддержкой руководства города. Во многих случаях работа над городскими программами становится результатом инициативы групп энтузиастов или невостребованным продуктом деятельности одного из подразделений городской администрации. В этих городах программы либо остаются в виде проектов, либо, даже пройдя официальное утверждение, мало используются в ходе текущего планирования. Таким образом, первым требованием к созданию плана должна стать активная заинтересованная позиция и политическая поддержка руководителей исполнительной и представительной власти в городе. Положительный пример в этом смысле представляют, например, Санкт-Петербург, Череповец, Ижевск, Новосибирск и некоторые другие города.

Нередко программы создаются кулуарно, чаще всего - в городских администрациях, без привлечения других представителей города и широкого обсуждения в городском сообществе. Это, во-первых, ухудшает качество программы (субъективные мнения, недоучет позиций других представителей городского сообщества), во-вторых, лишает программу статуса "общественного договора" и, в конечном итоге, снижает вероятность ее успешной реализации. Для успешной работы по планированию муниципального развития городам крайне важно обеспечить, с одной стороны, профессиональную разработку плана, с другой - участие городской общественности в принятии решений. Реализовать такой подход можно разными способами: путем организации городского Агентства экономического развития, привлечения к работе над программой специализированных организаций, проведения общественных слушаний и конференций, анкетирований и т.д.

Аналитический блок программ часто носит традиционный характер отчета о социально-экономической ситуации и не завершается выделением ключевых факторов развития, не учитываются внешние условия развития муниципальных образований, из поля зрения авторов выпадают нетрадиционные виды ресурсов муниципалитетов. В настоящее время ряд российских организаций активно занимается разработкой методики анализа социально-экономической ситуации в муниципальных образованиях (Министерство по делам федерации и национальностей Российской Федерации, Леонтьевский центр, Фонд "Институт экономики города" и др.). Результаты этой работы могут быть использованы городами в работе над программами экономического развития.

Направления развития муниципальных образований нередко формулируются произвольно, без достаточного учета результатов анализа ситуации, особенно если это касается стратегических направлений развития экономики. Принципиально важно связывать выбранные направления с целевыми программами, причем не ограничиваться концептуальной частью и представлять конкретные механизмы реализации целей и задач. Достаточно детальная проработка механизмов позволяет в итоге примерно оценить затраты на выполнение программы и ожидаемый экономический эффект.

Практически отсутствуют примеры организации мониторинга выполнения программ муниципального экономического развития, с помощью которого можно было бы оценивать ход их выполнения и обеспечивать эффективную "обратную связь" через текущее планирование. Некоторые попытки создания такой системы требуют обобщения и более глубокого методического обеспечения.

В ряде случаев программы создаются без учета программ развития соответствующих субъектов Российской Федерации. Это резко снижает потенциал программы, так как для решения многих задач необходима координация действий на двух уровнях. Целесообразно применять практику городов, которые разрабатывали свои программы с учетом программ социально-экономического развития, таких как Санкт-Петербург, Саратов, Новосибирск.

Экспертиза инвестиционных проектов и бизнес–планов

Современные инвестиционные проекты в градостроительстве (бизнес–планы) базируются на специальных аналитических расчетах значений:

•  инвестиционных затрат и доходов (см. табл. 6.1);

•  финансовых потоков (см. табл. 6.2).

Таблица 6.1

Инвестиционные затраты и доходы