Державні секретарі міністерств: проблеми і перспективи

/. Б. Коліушко, народний депутат України, перший заступник Голови Комітету Вер­ховної Ради України з питань правової полі­тики

Інститут державних секретарів міністерств запроваджено Указом Президента України від 29 травня 2001 року № 345 «Про чергові заходи щодо дальшого здійснення адміністратив­ної реформи в Україні». Зокрема, статтями 1—5 цього Указу бу­ли визначені статус державних секретарів міністерств, їх за­вдання, окремі повноваження, а також порядок призначення та звільнення. Цей акт глави держави, який став другим реаль­ним кроком у здійсненні адміністративної реформи в Україні після відповідних указів Президента України від 15 грудня 1999 року, породив численні дискусії в політичних і наукових ко­лах. На жаль, і в цьому разі зміни в організацію та порядок діяль­ності органів виконавчої влади запроваджено указом глави дер­жави, а не шляхом надання чинності Закону України «Про Ка­бінет Міністрів України» та прийняття Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», проект якого підготов­лено ще декілька років тому робочою групою Комітету Верхов­ної Ради України з питань правової політики.

Як відомо, завдання, напрямки та заходи щодо проведен­ня адміністративної реформи визначені в Концепції адмі-

© Коліушко І. Б., 2002

72

ністративної реформи в Україні, принципові положення якої Указом Президента від 22 липня 1998 року № 810 були по­кладені в основу здіснення реформування системи держав­ного управління в Україні. Крім того, Концепція передбача­ла і реформування внутрішньої організації та засад діяльності керівних працівників міністерства. Таке реформування мало своїм завданням: по-перше, звільнення міністрів від поточ­них адміністративних функцій на користь стратегічного пла­нування і вироблення державної політики в певному секторі державного управління та роботи в Кабінеті Міністрів; по-друге, створення умов для ефективного та стабільного уп­равління апаратом міністерства.

Зокрема, Концепція передбачала, що міністр як «політич­ний діяч» очолює міністерство, і його головною функцією є визначення напряму урядової політики у відповідному сек­торі державного управління. Очолювати апарат міністерства, згідно з Концепцією, має один із заступників міністра, який є державним службовцем і призначається на посаду Кабінетом Міністрів за поданням керівного органу управління держав­ною службою. Назвати цього заступника міністра в Концепції пропонувалось «керівник апарату міністерства», на відміну від інших заступників, посади яких також зберігалися так са­мо як посади державних службовців. До речі, варіант Кон­цепції, схваленої Державною комісією з проведення в Україні адміністративної реформи, передбачав, що перший заступ­ник міністра є «політиком», і його головним завданням є підтримка міністра в реалізації політичних функцій.

При цьому Концепція пропонувала певний «компроміс» між тогочасною ситуацією в Україні та організацією керів­ництва міністерств у демократичних правових державах. Вар­то зазначити, що загалом відомі дві моделі побудови піраміди виконавчої влади: американська (президентська) та євро­пейська (парламентська або президентсько-парламентська). У США все вище керівництво в міністерствах, у тому числі керівники апаратів міністерств та керівники найбільших підрозділів міністерств, є політично призначеним. Напри­клад, за часів Президента США Б. Клінтона кількість таких політично призначених осіб у виконавчій владі становила 1600

73

Мермавне бщіаницто тз місцеве сам0в]зті»а

осіб1, хоча деякі фахівці називають ще більше число. Україна відповідно до Конституції є президентсько-парламентською республікою, що обумовлено впливом Верховної Ради Укра­їни на формування та діяльність уряду, а також тим, що Пре­зидент України є главою держави і не очолює виконавчу вла­ду. Саме тому Концепція адміністративної реформи в Україні орієнтувалася на європейську модель, яка передбачає мінімальне проникнення політичного керівництва у виконав­чу владу (наприклад, при зміні уряду у Великій Британії змінюється лише близько сотні посадових осіб).

У більшості європейських країн міністерство очолює міністр як «політик», і він, як правило, має одного або кількох заступників- «політиків». В окремих країнах цю посадову осо­бу називають «молодший міністр» (Велика Британія), «міністр-делегат» (Франція), «парламентський державний се­кретар» (ФРН, Латвія) тощо. До речі, прикметник «парла­ментський» точно вказує на головне завдання цієї посадової особи — співпраця з парламентом. У будь-якому разі міністр не може залишатись без політичної підтримки як всередині міністерства, так і в зовнішніх відносинах.

Саме «політичний» заступник міністра виконує обов'язки міністра у випадках тимчасової відсутності останнього. Лише «політичний» заступник міністра може заміщувати міністра на засіданнях уряду, у роботі урядових комітетів та у відноси­нах з парламентом.

Керівником апарату міністерства є державний службо­вець. У різних країнах цей функціонер також називається по-різному, наприклад: в Ірландії — секретар, у Великій Бри­танії — постійний секретар, у ФРН, Люксембурзі — держав­ний секретар, у Бельгії, Греції, Нідерландах — генеральний секретар.

Таким чином, принциповими положеннями європейсь­кого досвіду є те, що:

1) міністр як політик має заступника, який є його одно­думцем, призначається разом з ним, надає підтримку міністру

1 Див.: ПетришинА. В. Государственная служба. Историко-теоретиче-ские предпосьілки, сравнительно-правовой й логико-понятийньїй анализ. Монография. - X: Факт, 1998 - С. 150.

74

Збірних науиовш праць

в політичній діяльності, в тому числі у зв'язках з парламен­том, і в разі потреби — тимчасово виконує обов'язки міністра;

2) керівник апарату міністерства є державним службов­цем, покликаним організовувати діяльність апарату міністер­ства та забезпечувати стабільність і наступництво' в його роботі. Обіймання посади керівника апарату міністерства відзна­чається стабільністю і не може пов'язуватися із строком повно­важень жодного політичного органу, в тому числі глави держа­ви. З практики європейських країн не відомі факти, щоб дер­жавний секретар міністерства чи інший державний службо­вець виконував обов'язки міністра під час його відрядження, хвороби чи відпустки.

Це найбільш типова організація управління міністерст­вом. Бувають і деякі специфічні системи, які при цьому не порушують принципу розподілу політичного та адміністра­тивного керівництва в міністерстві. Зокрема, зустрічаються випадки, коли в деяких міністерствах буває одночасно по два міністри (наприклад, у Нідерландах і Фінляндії), і в такому випадку у разі відсутності одного з міністрів його обов'язки виконує інший. До речі, посада, державного секретаря у дея­ких країнах є політичною (наприклад, у Польщі, Нідерлан­дах, Франції), а керівником апарату міністерства є «генераль­ний директор» чи «генеральний секретар». В Угорщині є два державні секретарі, один з яких є політичним, а інший — адміністративним. В окремих невеликих країнах, де немає по­сади заступника міністра, обов'язки міністра під час його відсутності покладаються на іншого члена уряду (Естонія), але, враховуючи наші обсяги навантаження і темпи роботи в уряді, такий підхід видається недоцільним.

З огляду на зміни в суспільстві та державі, що відбулись з часу схвалення Концепції адміністративної реформи в Ук­раїні, а також і міжнародний досвід Президент України прий­няв рішення навіть радикальніше, ніж передбачалось Кон­цепцією. Зрештою, Україна отримала не лише нову модель організації управління міністерством, але й деякі пов'язані з цим проблеми.

Передусім, необхідно зазначити, що окремі положення Указу Президента України «Про чергові заходи щодо дальшо-

75

го здійснення адміністративної реформи в Україні» є сумнів­ними з точки зору їх відповідності Конституції України, оскільки вони стосуються організації та порядку діяльності органів виконавчої влади, а також визначають повноважен­ня окремих посадових осіб. Як відомо, відповідно до п. 12 ч. 1 ст. 92 та ч. 2 ст. 120 Конституції України організація, повнова­ження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України, цен­тральних органів виконавчої влади визначаються виключно Конституцією та законами України. Але, звичайно, належну відповідь на це питання може дати лише Конституційний Суд України.

На відміну від Концепції адміністративної реформи в Укра­їні Указом Президента України визначено інший порядок призначення державного секретаря міністерства та його за­ступників. Зокрема, таким повноваженням Президент Укра­їни наділив не Кабінет Міністрів України, а себе. Причому в Указі зазначено, що державні секретарі призначаються на термін повноважень Президента. Цей підхід проблематич­ний не лише з огляду на відсутність у Конституції України такого повноваження Президента України, але й небезпеч­ний з точки зору впливовості Уряду на виконавчу вертикаль. Адже вища ланка державних службовців стала фактично не­залежною від Кабінету Міністрів України в цілому та від міністрів зокрема.

З метою надання правомірності положенню Указу Пре­зидента України «Про чергові заходи щодо дальшого здійснен­ня адміністративної реформи в Україні» про призначення дер­жавних секретарів міністерств та їх заступників Президентом України в ч. 5 ст. З цього Указу визначено, що державні сек­ретарі міністерств, їх перші заступники та заступники нале­жать до числа керівників відповідних міністерств. Це поло­ження сумнівне з точки зору відповідності Конституції Укра-їни. Так, із змісту п. 10 ч. 1 ст. 106 Конституції України, відповідно до якої Президент України призначає за поданням Прем'єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, вип­ливає, що керівниками міністерств є лише члени Кабінету Міністрів України, тобто міністри.

76

Крім того, зазначеним Указом Президента строк повнова­жень державних секретарів міністерств пов'язаний зі строком повноважень глави держави. В умовах України, де відповідно до Конституції строк повноважень Кабінету Міністрів Ук­раїни також пов'язаний зі строком повноважень Президента України, періодично виникатиме ситуація, в якій міністерст­ва одночасно залишатимуться не лише без політичного, але й без адміністративного керівництва. Це може означати не лише паралізацію роботи міністерства, але фактично позбав­ляє сенсу інститут державних секретарів міністерств, які саме і покликані забезпечувати інституційну пам'ять та наступ­ництво в роботі міністерства.

Невиправданим є також рішення про ліквідацію інститу­ту заступників міністрів (ст. 6 Указу Президента України № 345 від 29 травня 2001 року). Хто допомагатиме міністру в його політичній діяльності, хто буде заміщувати міністра на засіданнях Кабінету Міністрів України, у роботі урядових комітетів, а також в парламенті? Відповіді на ці питання Пре­зидент дав лише наступним Указом № 529 від 14 липня 2001 року, яким було затверджене Примірне положення про дер­жавного секретаря міністерства. Зокрема, повноваження що­до заміщення міністрів покладалися на державних секретарів міністерств. Але така відповідь не є задовільною, адже непри­пустимо, щоб це робили державні службовці, навіть найви­щого рангу, оскільки вони не повинні і не можуть нести політичної відповідальності за дії Уряду.

Нарешті, норма акта глави держави про ліквідацію посад заступників міністра є не лише сумнівною щодо ЇЇ відпо­відності Конституції України, але й вступає в суперечність з декількома законами, в яких ці посади згадані. Наприклад, За­коном України від 24 лютого 1994 року «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» перед­бачена не лише посада першого заступника Міністра охоро­ни здоров'я України, але й порядок його призначення та звіль­нення, що має здійснюватися, до речі, Кабінетом Міністрів України. Посади заступників міністрів згадані і в інших зако­нах, зокрема: «Про міліцію» від 20 грудня 1990 року, «Про оборону України» в редакції від 5 жовтня 2000 року, «Про дер-

77

Державне будівнщтво та місцеве аковуяд^ватя

жавну контрольно-ревізійну службу в Україні» від 26 січня 1993 року.

Щодо завдань, які ставилися при реформуванні уп­

равління міністерством, то очевидно з прийняттям цих указів 1

Президента, перерозподіл повноважень таки стався, і міністри І-

отримали один із ресурсів для політичної діяльності — час. *

Адже абсолютна більшість повноважень по вирішенню кадр о- >,

вих, установчих та інших організаційних питань у міністерстві І

була віднесена до компетенції державних секретарів , і міністри |

можуть тепер зосередити свою увагу саме на виробленні |

політики. Проте поставили інші питання: хто допомагатиме І

міністру в цьому та які ресурси залишаються у міністрів для ре- }

алізації своєї політики.       І

Державний секретар міністерства, навпаки, отримав ду­же широкі повноваження: керівництво роботою апарату      ' міністерства; призначення та звільнення працівників цент­рального апарату міністерства та керівників територіальних      Т підрозділів міністерства, а також підприємств, установ та ор-      і ганізацій, що входять до сфери його управління; затверджен­ня за погодженням з міністром структури міністерства; розпо­рядження бюджетними коштами, передбаченими на утриман­ня центрального апарату міністерства і його територіальних органів тощо.

При цьому при перерозподілі повноважень не були врахо­вані сучасні умови України. Яким буде керівництво міністер­ством у зв'язку з кардинальною зміною центрів влади в ньо­му? Адже перша заповідь будь-якої реформи — не нашкоди­ти! Виходячи з цього, в проекті Закону «Про центральні орга­ни виконавчої влади», що перебуває на розгляді Верховної Ради України, пропонується залишити за міністрами такі пов­новаження: затвердження на посадах керівників департаментів міністерств та керівників територіальних органів міністерст­ва; утворення територіальних та інших органів міністерства за згодою Кабінету Міністрів України; затвердження струк­тури апарату міністерства тощо. Ймовірно, що згодом, ево­люційно ми прийдемо до вивільнення міністра і від цих повно­важень, але сьогодні, в перехідний період, важливо залиши­ти в Уряду та у міністрів реальні важелі впливу на виконавчу

78

Збірнім наднових праць

вертикаль. Можна було б навіть у законі передбачити кон­кретні етапи змін у розподілі повноважень.

Очевидно саме дисбаланс владних повноважень у міністер­ствах змусив главу держави через півроку після запроваджен­ня інституту державних секретарів міністерств внести зміни до своїх актів і перерозподілити повноваження на користь міністрів. Зокрема, Указом Президента України від 15 січня 2002 року № 22 до повноважень міністрів було віднесено: за­твердження структури міністерства за пропозицією держав­ного секретаря міністерства, призначення на посади та звільнення з посад керівників територіальних органів міністер­ства, погодження призначення та звільнення працівників цен­трального апарату міністерства. У даній ситуацій як позитив можна зазначити те, що помилка фактично була визнана і ви­правлена. Але загалом цей випадок ще раз засвідчив, що по­рушення методології проведення реформ веде до спотворен­ня очікуваних результатів.

Крім адміністративних функцій та повноважень, державні секретарі сьогодні наділені і деякими політичними функціями та повноваженнями. Як вже зазначалося, державний секре­тар міністерства у разі відсутності міністра доповідає за дору­ченням Президента України, Кабінету Міністрів України за­конопроекти та інші питання на пленарних засіданнях Верхов­ної Ради України. Отже, державні службовці і надалі будуть відстоювати політичні ініціативи Уряду.

Державному секретареві міністерства навіть надано пра­во «брати участь у засіданнях Кабінету Міністрів України з правом дорадчого голосу при розгляді питань, що належать до сфери діяльності міністерства» (абз. 2 ст. 5 Примірного по­ложення про державного секретаря міністерства). Це неви­правданий підхід, адже на засіданні Уряду приймаються політичні рішення, і присутність на ньому державних служ­бовців за власною ініціативою є неприпустимою. Тому не­обхідно обмежити участь державних секретарів міністерств на засіданнях Кабінету Міністрів України лише випадками, коли таку участь визначить необхідною сам Уряд.

Отже, крім загалом позитивного наслідку — формально­го розмежування політичного та адміністративного керів-

79

ництва в міністерствах, а також запровадження інституту дер-жавних секретарів, ми отримали і ряд загроз: 1) послаблення впливу Кабінету Міністрів України та міністрів на виконавчу вертикаль; 2) залишення міністрів без політичної підтримки; 3) небезпека втягування державних секретарів у політичні про­цеси; 4) нестабільність у міністерстві через невстановлення та недотримання вимог щодо політичної нейтральності дер-жавних секретарів міністерств; 5) незабезпечення інсти-туційної пам'яті та наступництва в роботі міністерств при зміні Президента України.

Видається не лише можливим, але й необхідним випра­вити ці недоліки. Для цього необхідно зосередити увагу на прийнятті відповідних законів, насамперед, «Про Кабінет Міністрів України» та «Про центральні органи виконавчої вла­ди». Це не лише дозволило б врегулювати питання повнова­жень, організації та порядку діяльності міністерств відповідно до конституційного принципу законності, але й дало б мож­ливість вирішити більшість проблем системно.

Обов'язково необхідно відновити посаду заступника міністра, але вже — як «політика». Всі політичні функції, в то­му числі участь у засіданнях Кабінету Міністрів України та в роботі урядових комітетів, а також представлення законо­проектів у Верховній Раді України повинен здійснювати міністр, а в разі його відсутності — заступник міністра, адже лише вони несуть політичну відповідальність за свою діяльність. Кількість заступників міністра необхідно обмежи­ти залежно від навантаження міністра: його залучення до скла­ду декількох урядових комітетів, обсягу роботи в парламенті тощо. Відповідно у більшості міністерств має бути один за­ступник міністра, а в деяких, переобтяжених політичними функціями — два (наприклад, в міністерствах закордонних справ, юстиції, фінансів).

Необхідно переглянути порядок відбору та призначення державних секретарів міністерств, якщо це дійсно має на меті підвищення ефективності діяльності міністерств. Оскільки по­сада державного секретаря міністерства є посадою «державно­го службовця», то обов'язково має проводитися відкритий кон­курс на зайняття цих посад. При цьому повинні бути враховані

80

Збірник туйових

положення статей 4 та 15 Закону України від 16 грудня 1993 ро­ку «Про державну службу», відповідно до яких процедура прий­няття на державну службу визначається Кабінетом Міністрів України. Затвердження на посаді державного секретаря мініс­терства має здійснюватися Кабінетом Міністрів України.

При цьому процедура призначення і звільнення держав­них секретарів має бути багатоступеневою, наприклад, відбір кандидатур здійснюється Головдержслужбою, наступний етап — схвалення незалежним органом, наприклад Радою дер­жавної служби, яку ще треба створити, і лише тоді — прий­няття Урядом остаточного рішення про затвердження на по­саді. Перелік підстав для дострокового звільнення має бути вичерпним, і ключовою серед них має бути некваліфіковане виконання обов'язків. Жодні політичні чинники не повинні впливати на перебування державних секретарів на посаді.

Важливим моментом для ефективної реалізації механізму розподілу політичного та адміністративного керівництва в мі­ністерстві є врахування персональних (особистісних) характе­ристик осіб, які призначаються на посади міністрів та держав­них секретарів. Зокрема, міністри повинні бути ініціативни­ми, активними, творчими, а державні секретарі — лояльними та добросовісними виконавцями, з організаційними здібностя­ми та навиками управління кадровими і матеріальними ресур­сами. Проте перші кадрові призначення', здається, зовсім не враховували цих підходів, наприклад, два народних депутати України призначені державними секретарями міністерств.

Нарешті, важливо не зупинятись лише на реформуванні верхівки міністерств. Необхідно продовжити роботу щодо функ­ціонального обстеження всіх центральних органів виконавчої влади. Це дало б можливість не лише впорядкувати систему центральних органів виконавчої влади, але й вдосконалити їх внутрішні структури. Проведення планомірної політики де­централізації та деконцентрації владних повноважень, в то­му числі наближення прийняття управлінських рішень до «споживачів», особливо в частині надання адміністративних (управлінських) послуг, — все це також покликано зосереди­ти увагу міністерств на головному — формуванні та реалізації державної політики.

81