Деякі питання юридичної відповідальності учасників адміністративного договору

К. К. Афанасьєв, старший викладач кафедри адміністративного права та адміністративної діяльності Луганської академії внутрішніх справ ім. 10-річчя незалежності України

*',-: ?*-ь£іЖ*&<< *

Масштабна адміністративна реформа, що відбувається в Україні, актуалізує розробку нових завдань щодо її науко­вого обґрунтування. Запропонована в концептуальних поло­женнях можливість використання адміністративного догово­ру як правової форми управлінської діяльності викликала не­обхідність розробки засад притягнення до адміністративної відповідальності юридичних осіб. Це пов'язане з тим, що обов'язковим учасником адміністративного договору є орган державної виконавчої влади (або орган місцевого самовряду­вання), а до числа основних елементів вказаного акту нале­жать положення про юридичну відповідальність сторін за не­виконання прийнятих зобов'язань.

Нині порядок використання адміністративного договору прямо не закріплений у законодавстві, а можливість до­говірного регулювання правовідносин у сфері державного уп­равління позначена в нормах права лише в загальних рисах. Проте видається важливим подальше розроблення теорії

© Афанасьєв К. К., 2002 82

Лірник Іаутаих праць                                         _              ,               __          

адміністративного договору, який в умовах оновлення змісту державного управління має відповідні специфічні ознаки.

Договори використовуються у всіх сферах життєдіяльності суспільства, однак, залежно від змісту регульованих суспільних відносин, цей правовий феномен набуває специфічних рис, які юридичне закріплюються в нормах різних галузей права та визначають його елементи. Для аналізу правовідносин, що ви­никають між учасниками укладеного договору, важливою умо­вою його дійсності є законність змісту, яка базується на трьох основних показниках: видовій характеристиці договору, наяв­ності правових підстав його укладення й меті договору.

Найчастіше договори використовуються для регулювання цивільно-правових відносин. Сучасна практика соціально-економічних відносин істотно розширила коло договорів (до­говори ноу-хау, конституційний, лізингові й ліцензійні уго­ди, угоди про використання торгової марки та ін.), які раніше були невідомі вітчизняним суб'єктам права. Однак ці догово­ри (угоди) будуть вважатися правомірними, якщо вони не су­перечать закону, навіть у разі незакріплення їх у нормативних актах. Формула «несуперечності договору закону» означає відповідність договору загальним принципам права. Тому й нетипові договори, як і договори, непередбачені законом, складають такі правові'форми організації зв'язків між різни­ми суб'єктами права, котрі є основою розвитку та моделю­вання нових видів договорів у різних галузях права'.

Предмет регулювання та суб'єкти права — учасники адміністративних договорів — суттєво відрізняються від ана­логічних структурних елементів цивільних договорів. Разом з тим багато положень теорії цивільного договору цілком при­датні для визначення механізму договірного регулювання адміністративних правовідносин. Це стосується порядку ук­ладення, загального змісту документів з оформлення умов до­говору (тобто відображення в тексті договору загальноприй­нятих відомостей та організаційно-правових моментів) тощо. Що ж до питання юридичної відповідальності за невиконан­ня зобов'язань, то саме тут виникають найбільш принципові

' Пархоменко Н М Договір як підстава виникнення, зміни та припи­нення правових відносин//Правова держава -К,1997. — С 255-262

83

розбіжності між цивільним і адміністративним договором. Це перш за все пов'язано з необхідністю застосування до учас­ників адміністративного договору адміністративної відпові­дальності, а отже, виникає необхідність: по-перше, притяг­нення до адміністративної відповідальності юридичної осо­би; по-друге, відповідальності перед державою особливого суб'єкта правопорушення — органа, наділеного державно-владними повноваженнями.

З метою використання багаторічного досвіду державного реагування на факти порушень за цивільними договорами пев­ний інтерес становить аналіз договірної відповідальності за за­рубіжним правом. Учені Інституту законодавства і порівняльно­го правознавства при уряді Російської Федерації порівняли досвід практики договірної відповідальності Болгарії, Польщі, Швейцарії, Угорщини, Чехії, СІЛА, Німеччини та Югославії. Визначаючи важливість основоположного принципу автономії волі, або свободи, договору, вчені дійшли висновку, що в кон­кретному договорі сторони не можуть досить повно передбачи­ти всі можливі ситуації, що супроводжують його виконання. То­му стає неминучим звернення до диспозитивних норм права, які й будуть підлягати застосуванню. Крім того, автономія волі не безмежна, скута імперативними нормами, покликаними або охороняти слабкішу сторону в договорі від зловживань іншою стороною своїм фактичним впливом, або забезпечувати досяг­нення більш суспільне важливих цілей — добросовісності, ста­більності цивільного обігу, дотримання публічного порядку1.

Вибір для порівняльного аналізу згаданих національних правових систем (класичної континентальної в Німеччині та Швейцарії; системи «загального права» в США; пост-соціалістичної, яка тяжіє до континентальної, але далеко не повною мірою відбиває її риси, — у решті з зазначених країн) не є випадковим, оскільки він показує своєрідність викорис­товуваних у них правових конструкцій відповідальності.

Помітна наявність логічно завершених, таких, що ґрун­туються на розробках римського права, частіше за все законо­давче закріплених конструкцій абстрактного характеру

1 Договорная ответственность про зарубежному праву (аналитический обзор) // Журнал российского права. - 1999. — № 11. — С. 133-142.

84

Звірник шутвт п$аць

в країнах континентальної правової сім'ї, і, навпаки, казуїстич­них положень, розрахованих на конкретні ситуації, у праві США. Аналізуючи умови покладання відповідальності та порівнюючи правові системи, учені також дійшли висновку про те, що за всіх концептуальних відмінностей результати застосування норм про договірну відповідальність у зазначе­них країнах здебільшого виявляються досить близькими і на­самперед за рівнем відповідальності.

При цьому схожий результат досягається абсолютно різни­ми шляхами, у тому числі використанням гнучких формулю­вань при встановленні конкретних стандартів належної по­ведінки в різних видах договорів у країнах континентальної Європи, а в США — вичерпних і часто чітких судових тлума­чень панівних фікцій, яким з самого початку властивий вель­ми розпливчастий характер. Урешті-решт національні стан­дарти різних країн, а також випадки звільнення від відпо­відальності значною мірою зближуються.

Якщо розглядати загальнотеоретичні положення адміністративної відповідальності юридичних осіб, то слід за­значити, що необхідність наукової розробки засад такої відповідальності в умовах ринкової економіки підкреслюється В. Б. Авер'яновим, І. П. Голосніченко та іншими провідними вченими в галузі адміністративного права1.

Для визначення складу адміністративного правопорушен­ня в діяннях підприємства, установи чи об'єднання громадян найбільші суперечності серед учених викликає характеристи­ка суб'єктивної сторони проступку. На думку В. Стефанюка, І. Голосніченка, М. Михеєнка, під виною юридичної особи розуміють психічне ставлення осіб, які перебувають у безпо­середніх організаційно-правових відносинах з нею, причет­них до протиправних діянь, виражених в актах юридичної осо­би, що завдали шкоди суспільним відносинам, порядку уп­равління, до цих діянь та їхніх наслідків, виявлене у формі умислу або необережності2.

1              Авер 'янов В. Реформування українського адміністративного права:

черговий етап // Право України. - 2000. - № 7. - С. 6-8.

2              Стефанюк В., Голосніченко І., Мчхеєнко М. Інститут адміністративної

відповідальності юридичних осіб: проблеми теорії та практики // Право

України. - 1999. - № 9. - С. 6-9.

7 Державне будівництво ...               85

Російський учений Ю. Колесніченко пропонує комплекс­не розуміння вини юридичної особи як сукупне психічне став­лення колективу, адміністрації до адміністративного право­порушення й оцінки посадовими особами державних органів адміністративної юрисдикції вчиненого діяння1.

На думку Д. Лук'янця, важливе значення має суб'єктивний аспект самої категорії вини, тому для визначення вини юри­дичної особи переважне значення має оцінка фізичною осо­бою не власних дій, а того, яким чином її дії впливають на дію саме юридичної особи2. Уточнюючи поняття винних дій для юридичної особи, він зазначає, що протиправні дії, вчинені юридичною особою, вважаються винними, якщо вони є наслідком свідомих дій (бездіяльності) фізичних осіб, котрі входять до складу юридичної особи3.

Є. В. Овчарова вважає, що адміністративна відпо­відальність настає тільки за наявності вини юридичної осо­би, яка вчинила адміністративно-протиправне діяння, за ви­нятком спеціально передбачених законом випадків об'єктив­ної (безвинної) адміністративної відповідальності організацій. При цьому вина фізичної особи у вчиненні адміністративно­го правопорушення розглядається у формі умислу чи необе­режності, однак сутність вини фізичних і юридичних осіб є різною. На думку автора, не слід пов'язувати вину організацій з виною їх працівників, а психологічні характеристики типу «суб'єктивне ставлення», «умисел», «необережність» вида­ються непридатними для встановлення винності юридичної особи у вчиненні адміністративного проступку4. Проблема вини юридичної особи пов'язана з її спеціальною право-

' Колесниченко Ю. Ю. Некоторьіе вопросн административной ответ-ственности юридических лиц // Журнал российского права. — 1999. — № 10.-С. 132-137.

2 Лук 'янець Д. Про вину юридичних осіб у сфері адміністративної відповідальності // Право України. — 1999. — № 11. - С. 117-122

5 Лукьянец Д. Юридическое лицо как субьект административной от-ветственности: дополнительньїе аргументи «за» // Юридическая практи­ка.-2001.-№ 18.-С. 1,9.

4 Овчарова Е. В. Материально-правовне проблеми административной ответственности юридических лиц (к проекту Кодекса Российской Феде-рации об административньїх правонарушениях) // Государство й право. — 1998. -№ 7.-С. 14-19.

86

суб'єктністю. Тому заслуговує на увагу положення про «вину організації», сформульоване в статті Б. І. Пугінського1: вина юридичної особи у вчиненні адміністративного правопору­шення розуміється як недокладання юридичною особою зу­силь, що допускаються і вимагаються законодавством, для ви­конання покладених на неї обов'язків, за порушення яких пе­редбачена адміністративна відповідальність, а також як неви­користання наданих прав і можливостей для усунення при­чин адміністративного правопорушення. Видається доцільним керуватися визначенням вини юридичної особи, запропоно­ваним О. Т. Зимою: вина юридичної особи — це суб'єктивне ставлення до проступку фізичних осіб, які входять до складу юридичної особи або перебувають з нею в іншому зв'язку (членство, право власності) і трудова діяльність або уп­равлінські повноваження яких пов'язані з вчиненням проти­правного діяння. На його думку, вина має визначатися пере­важаючою волею, під якою слід розуміти волю адміністрації, інших осіб, котрим надано право давати вказівки в межах юри­дичної особи та її підрозділів2.

Саме такий підхід до розуміння вини юридичної особи у вчиненні адміністративного правопорушення найбільш прийнятний у випадках вирішення спорів щодо адміністра­тивних договорів. Тому з урахуванням того, що невиконання юридичною особою своїх зобов'язань за договором може бу­ти наслідком незалежних від неї причин, у законодавстві слід прийняти положення про необхідність урахування вини юри­дичної особи або обставин, які свідчать про її відсутність. Видається доцільним у визначенні адміністративного пра­вопорушення юридичної особи, яке треба включити до Ко­дексу України про адміністративні правопорушення (далі — КУпАП), закріпити принцип вини юридичної особи у вчи­ненні адміністративного правопорушення як обов'язкову умо­ву притягнення її до адміністративної відповідальності.

1 Пугинский Б. Й. Применение принципа виньї при регулировании хо-зяйственной деятельности // Советское государство й право. — 1979. — № 10.-С. 63-70.

1 Зима О. Т. Адміністративна відповідальність юридичних осіб: Авто-реф. дис.... канд. юрид. наук. — Харків, 2001.

7-             87

Де^шзне будютцтво та місцеве сш<№ЩШШШ__

У практичній діяльності часто постає питання про співвідношення таких понять, як договір і зобов'язання. Зміст договору складають саме зобов'язання сторін, а ці поняття співвідносяться як причина та наслідок, де договір — причи­на, а зобов'язання — наслідок. Зобов'язання, які виникають з договору, називають договірними зобов'язаннями.

Зміст договору складають його умови, де сторони визна­чають ме^ту своїх дій, порядок їх здійснення, контроль і фіксацію виконання тощо. Як правило, умови договору виз­начаються на розсуд сторін, крім випадків, коли зміст відповідної умови передбачено законом чи іншим правовим актом, чинним на момент його укладення.

Договори, як правило, укладаються на визначений строк. Строки адміністративних договорів частіше за все бувають тривалими, і в період дії договору можуть відбуватися зміни за­кону або прийняття нового, внаслідок чого встановлюються інші обов'язкові для сторін правила, ніж ті, що діяли при йо­го укладенні. У цьому разі виникає колізія між положеннями нового закону й умовами договору, які вже не відповідають цим новим правилам. Ця колізія за загальним правилом вирішується на користь договору, у чому проявляється авто­номність договору в регламентації правовідносин. Загальний строк укладення адміністративних договорів, на наш погляд, повинен становити не менш ніж один рік.

Усі суттєві умови, так само як і юридична сила договору, ґрунтуються на єдності суб'єктивних і об'єктивних чинників: волі та волевиявленні сторін договору, які означають відповідність внутрішнього (психологічного) наміру сторін їх зовнішнім діям щодо реалізації мети договору. На наш погляд, доцільно пов'язувати вину юридичних осіб саме з порушенням суттєвих умов договору, що й буде підставою для притягнен­ня їх до адміністративної відповідальності.

До числа найважливіших елементів структури адміністра­тивної відповідальності входять засоби відповідальності, тому дослідження багатьох сучасних учених присвячені саме проб­лемам вдосконалення системи адміністративних стягнень.

Після проведення на початку 80-х років XX ст. кодифікації законодавства про адміністративні правопорушення опубліко-

88

вано значну кількість наукових статей, видано брошури, ко­ментарі, монографії, присвячені цій проблемі, у яких було враховано зміни в правовому регулюванні адміністративної відповідальності того часу1 і достатньо повно висвітлено її за­гальні проблеми.

З урахуванням зміни форм управління економікою, вклю­чення юридичних осіб до числа суб'єктів адміністративної від­повідальності доцільно внести корективи до існуючої систе­ми адміністративних стягнень і адміністративних правопору­шень2.

Галузь адміністративного права є найбільш мобільною в системі права України, тому чинними нормами законодав­ства України зараз передбачені різноманітні види адміністра­тивних санкцій.

В окремих нормативних актах використовується формулю­вання про те, що порушники несуть «відповідальність, уста­новлену чинним законодавством» або «відповідальність, уста­новлену законом». При цьому слід зазначити, що з урахуван­ням внесення змін до КУпАП, передбачених законом України від 5 квітня 2001 р.3, у всіх згаданих законодавчих актах не­обхідно залишити єдине формулювання — «відповідальність, установлену законом», що відповідатиме вимогам ст. 92 Конс­титуції України.

Крім традиційних видів адміністративних стягнень, пе­редбачених ст. 24 КУпАП, у нормативних актах України, що встановлюють адміністративну відповідальність, у санкціях норм передбачаються такі форми реагування компетентних державних органів на факти правопорушень: «звільнення з посади», «інше усунення від виконання функцій держави», «дострокове припинення депутатських повноважень», «звільнення від виборної посади», «тимчасова заборона (зупи­нення) окремих видів діяльності», «тимчасова заборона (зу-

1 Гончарук С. Т. Адміністративна відповідальність за законодавством Украіни: Навчальний посібник. - К., 1995. - 78 с.

1 Законодавство України про адміністративну відповідальність // Бю­летень законодавства і юридичної практики України. — 2000. — № 5. — 350 с.

3 Закон України «Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення» від 5 квітня 2001 р. // Відомості Верхов­ної Ради України. - 2001. - № 27. - Ст. 132.

89

пинення) діяльності», «примусовий розпуск (ліквідація)»; «оп-латне вилучення незаконно видобутих ресурсів»; «конфіскація морського, повітряного судна або споруди, з якої вчинено за­бруднення» та ін.

Різноманітність існуючих адміністративних стягнень і можливість законодавчого введення нових, природно, поста­вили питання про уточнення змісту та вдосконалення їх сис­теми. Передусім, слід переглянути зміст штрафу як найпоши­ренішого в сучасній юрисдикційній практиці стягнення. При цьому в окремих випадках штрафи, передбачені за адміністративні правопорушення, перевищують санкції Кримінального кодексу, чим нівелюються відмінності між адміністративною та кримінальною відповідальністю.

Заслуговує на увагу питання єдиного підходу до визначен­ня розміру суми штрафу. В основному санкції адміністратив­но-правових норм передбачають визначення розміру штрафу за допомогою кратного збільшення неоподатковуваного мінімуму доходу громадян ( 1 7 грн) . Разом з тим нормами чин­них законів України сума штрафу може визначатися також з урахуванням розміру «вартості ввезеної продукції», «вартості реалізованої продукції», «вартості виготовлених продуктів»; «вартості робіт», «вартості розробленої проектної докумен­тації», «вартості об'єктів», «оплати за видачу ліцензії на відповідний вид робіт»; «прибутку (надходжень), одержаних в результаті цих дій»; «мінімального розміру заробітної плати», «суми мита, не сплаченого у зв'язку з наданням пільг», «суми несплачених митних платежів».

На думку, А. Т. Комзюка, враховуючи економічний рівень розвитку нашої держави та рівень матеріального добробуту населення, в КУпАП доцільно закріпити максимальний розмір адміністративного штрафу (наприклад, на рівні середньої за­робітної плати в країні), крім адміністративних проступків з підвищеним ступенем суспільної шкоди, за вчинення яких штраф у більш високому розмірі буде застосовуватися виключ­но в судовому порядку1.

1 Комзюк А. Т. Деякі проблемні питання проекту Кодексу України про    ; адміністративні проступки // Вісник Університету внутрішніх справ. -2000.-Вип. 10.-С. 178-183

90

Збірник иауиюих праць

Вирішуючи питання про види адміністративні стягнень, які слід застосовувати щодо юридичних осіб, необхідно вра­ховувати, що адміністративно-відновлювальні заходи не є за­ходами адміністративної відповідальності. У зв'язку з цим ви­дається цікавою класифікація заходів адміністративної відповідальності юридичних осіб, запропонована російським ученим В. І. Димченком, в основу якої покладено характер передбачених санкціями правообмежень, а також порядок за­стосування санкцій1.

На думку В. І. Димченка, усі заходи адміністративної відповідальності юридичних осіб, які необхідно передбачати в остаточній редакції Кодексу України про адміністративні правопорушення, слід поділити на заходи морально-право­вого, майново-правового й організаційно-правового харак­теру. До перших належать попередження, до других — штраф, адміністративний арешт майна юридичної особи, сплатне ви­лучення, конфіскація та стягнення вартості предметів, які бу­ли знаряддями вчинення або безпосередніми об'єктами пра­вопорушення, до третіх — позбавлення спеціального права, ліквідація юридичної особи. При цьому вчений вважає, що віднесення тієї чи іншої санкції до відповідної групи залежить від найближчого об'єкта, на який вона спрямована, хоча нас­лідки їх застосування можуть мати й інший зміст. Наприклад, відкликання ліцензії, яке являє собою позбавлення спеціаль­ного права, може спричинити майнові втрати для юридичної особи, але основний зміст цього заходу полягає у впливі на діяльність організації, а не на її майнові інтереси, і тому ця санкція належить до заходів адміністративної відповідальності організаційно-правового характеру.

Попередження, адміністративний штраф, адміністратив­ний арешт майна юридичної особи та ліквідація юридичної особи можуть установлюватися й застосовуватися тільки як основні адміністративні стягнення, а стягнення вартості, оп-латне вилучення та конфіскацію предметів, які були знаряддя­ми вчинення або безпосередніми об'єктами адміністративно-

1 Днмченко В. Й. Административная ответственность организаций: Дис.... канд. юрид. наук. - Пермь, 1982.

91

го правопорушення, слід установлювати й застосовувати тільки як додаткові стягнення. Видається доцільним (за аналогією з відповідальністю фізичних осіб) передбачити в Кодексі про адміністративні правопорушення накладення на юридичну особу за одне адміністративне правопорушення основного або основного та додаткового адміністративного стягнення.

На наш погляд, особливість притягнення до адміністратив­ної відповідальності учасників адміністративного договору полягає в тому, що види адміністративних стягнень, які бу­дуть використовуватися до порушників умов, або повинні ма­ти універсальний характер, або їх перелік, установлений за­конами, повинен містити заходи державного реагування, що застосовуються не тільки до фізичних, а й до юридичних осіб.

Важливе значення для визначення системи адміністра­тивних стягнень матиме врахування міжнародних правових положень.

Для створення правової основи застосування державно­го примусу у зв'язку з невиконанням зобов'язань учасниками адміністративних договорів видається необхідним прийняти Закон України «Про адміністративні договори», включити до Кодексу України про адміністративні правопорушення розділ «Відповідальність юридичних осіб», у якому передбачити гла­ву «Відповідальність учасників адміністративних договорів», а також доповнити перелік видів адміністративних стягнень з урахуванням специфічних санкцій реагування держави на пра­вопорушення, що вчиняються юридичними особами, у тому числі за порушення умов адміністративних договорів.