До питання про соціальну природу місцевих органів влади

ТРИБУНА МОЛОДОГО ВЧЕНОГО

А. М. Онупрієнко, молодший науковий спів­робітник Інституту державного будівництва та місцевого самоврядування

Нині питанням організації місцевого самоврядування в Україні приділяється досить багато уваги, що пояснюється тієї роллю, яку воно відіграє в життєдіяльності суспільства та держави. Так, за даними вчених, більше 85% усіх соціальних потреб люди задовольняють у системі відповідного муніци­пального утворення. Забезпечення представницьких інтересів населення у вирішенні питань місцевого значення — головна функція місцевого самоврядування. Тільки члени громади можуть найбільш повно сформулювати свої потреби, уточни­ти, що саме і як слід розуміти, задовольнити їх, установити, які фінансові ресурси для цього потрібно залучити.

У сучасних умовах у системі управління суспільством в Україні своєрідно поєднуються елементи державного адміні­стрування і самоврядування (децентралізації), саморегулюван­ня. Разом з тим у процесі вдосконалення функцій управління

© Онупрієнко А. М., 2002

105

аудтищтке та ніп&е^амоеІІІ?дуваиня_

справами суспільства і держави спостерігається все більше за­лучення до державного управління механізмів самоврядуван­ня, тісне переплетення цих механізмів в управлінні різними га­лузями громадського життя, розширення сфери самовряду­вання й еволюція політичних інститутів і структур управління.

Існування реального місцевого самоврядування визнано на міжнародному рівні як одна з умов віднесення держави до демократичних країн. Деконцентрація влади сприяє прогре­су і розвитку народовладдя, створює умови для реального за­лучення громадян до вирішення суспільних справ. Якщо, згідно зі ст. 5 Конституції України, народ є єдиним джерелом влади в Україні, здійснює її безпосередньо і через органи дер­жавної влади та органи місцевого самоврядування, то тоді найважливішим питанням є питання формування цих органів насамперед місцевих органів влади.

Відповідно до сутності Конституції України місцеве са­моврядування має в цілому грунтуватися на Декларації місце­вого самоврядування та Європейській хартії місцевого само­врядування, до якої приєдналася наша держава', законодавстві України, зокрема Законі України від 21 травня 1997 р. «Про місцеве самоврядування»2.

3 Європейської хартії місцевого самоврядування визначає місцеве самоврядування як право і спроможність місцевих властей в межах закону здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою державних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення.

Такий підхід до розуміння місцевого самоврядування знай­шов своє втілення в ст. 140 Конституції України, де зазна­чається, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади — жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста — са­мостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Конституція України (статті 7, 140), визнаючи і закріплю­ючи ідею місцевого самоврядування та його відмежування від сфери державного управління, встановила, що місцеве само-

1 Відомості Верховної Ради України. - 1997. - № 38. - Ст. 249.

1 Див.: Зібрання законодавства України (Серія 3). — 2001. — № 3. - Ст. 272.

106

Звірник тукових праць

врядування використовується для вирішення місцевих питань у територіальних громадах сіл, селищ і міст та є їх консти­туційним правом. Відповідно до Конституції України (частини З, 4 ст. 140), Закону України «Про місцеве самоврядування» (п. 2 ст. 2, пп. 1 , 2 ст. 10) право територіальної громади на місце­ве самоврядування здійснюється громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо через різноманітні форми прямої демократії, так і через діяльність виборних та інших органів місцевого само­врядування (сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі ор­гани, а також районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст), тобто шляхом представницької демократії. Згідно з Законом України «Про місцеве самоврядування» (ст. 3) громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за ознакою належності до відповідних територіальних громад.

Місцеве самоврядування за своєю природою виступає як специфічна форма реалізації публічної влади, відмінної як від державної влади, так і від об'єднань громадян, втілює місцеві інтереси територіальних громад. Воно є формою залучення громадян України до участі в управлінні своїми справами. Це право покликано гарантувати громадянам можливість брати участь у здійсненні основних форм волевиявлення тери­торіальних громад, спрямованих на забезпечення безпосеред­нього здійснення ними самоврядування в межах Конституції і законів України. Це насамперед місцеві вибори депутатів представницьких органів цього інституту, референдуми, за­гальні збори громадян за місцем їх проживання, місцеві ініціативи, громадські слухання та інші форми реалізації гро­мадянами їх права на участь у місцевому самоврядуванні.

Основні питання підготовки і проведення місцевих ви­борів, референдумів, загальних зборів громадян за місцем їх проживання мають визначатися окремими законами, а місце­вих ініціатив і громадських слухань — статутами самих відповідних територіальних громад.

Як вже зазначалося, місцеве самоврядування здійснюється громадами як безпосередньо, так і через представницькі орга­ни місцевого самоврядування. Представницьким органом місцевого самоврядування є виборний орган (рада), який скла-

107

Дершавне будівництво та місцева самоврядування^

дається з депутатів і відповідно до закону наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення. Наявність представницького органу, що оби­рається членами територіальної громади, є необхідною озна­кою місцевого самоврядування. Стаття 26 Закону України «Про місцеве самоврядування» закріплює пріоритетне значення представницьких органів шляхом встановлення їх виключної компетенції. Це положення закону досить чітко окреслено в ст. З Європейської хартії місцевого самоврядування.

До представницьких органів згідно з Законом України «Про місцеве самоврядування» належать сільські, селищні, міські ради, які представляють відповідні територіальні гро­мади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і пов­новаження місцевого самоврядування, визначені законодав­чими актами України (ст. 10). До складу сільської, селищної, міської ради входять депутати, які обираються жителями се­ла, селища, міста на основі загального, рівного, прямого ви­борчого права шляхом таємного голосування строком на чо­тири роки (ст. 141 Конституції України). На таких самих заса­дах територіальні громади обирають на чотири роки сільсько­го, селищного, міського голову (статті 1—4 Закону України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів»1)-

Участь громадян у виборах до органів місцевого самовря­дування є однією з форм реалізації ними права на участь у місцевому самоврядуванні. Головна особливість місцевих виборів полягає в тому, що на них обираються органи, які в по­дальшому повинні вирішувати не загальнодержавні проблеми, а питання безпосереднього забезпечення життєдіяльності пев­них людей, що мешкають у містах та сільських населених пунктах. Самоврядний характер територіальної громади за­безпечує тісний зв'язок населення з органами і посадовими особами місцевого самоврядування, гарантує вирішення всіх питань місцевого значення в інтересах громади.

Завдяки представницькій сутності місцеве самоврядуван­ня здатне найбільш повно акумулювати та втілити політичні очікування та настрої громади, виступає своєрідним показ-

1 Див.: Зібрання законодавства України (Серія 3). — 2001 . — № 5. — Ст. 336. 108

ником її політичної активності, зрілості та культури. Саме то­му місцеве самоврядування можна вважати одним із найваж­ливіших інститутів сучасної демократичної організації суспіль­ства і держави.

Водночас місцеве самоврядування надає населенню до­даткові можливості участі в політичному процесі, що сприяє зближенню держави з громадянським суспільством. Через те що місцеві органи більш наближені до населення, ніж цент­ральні, то їх діяльність безпосередньо торкається різноманіт­них нагальних проблем жителів певної адміністративно-те­риторіальної одиниці і, як правило, видається жителям більш зрозумілою, ніж діяльність представників центральної влади. При цьому інтервал між прийнятими рішеннями і їх виконан­ням на місцевому рівні значно коротший, ніж на загально­державному, і, як наслідок, результати частіш за все бувають більш суттєві для місцевих жителів.

Місцеві органи влади відображають прагнення до такої організації публічної влади, що дозволяла хоча б частково за­довольняти інтереси населення окремих регіонів (місцевостей) шляхом використання і витрати ресурсів, що належать до ок­ремих регіонів. Чітка самоорганізація громадян у регіонах в особі місцевого самоврядування є важливим елементом стабільності держави та ефективності влади. У цьому процесі можуть брати активну участь і асоціації місцевого самовряду­вання, які вже створені в Україні. Органи місцевого самовря­дування та їх асоціації можуть входити до відповідних міжна­родних асоціацій, інших добровільних об'єднань органів місцевого самоврядування.

Місцеве самоврядування виступає як налагоджений та пе­ревірений часом механізм демократичного управління, по­кликаний забезпечити всі потреби населення в необхідних для нормального життя послугах, використати потенціал та активність місцевої влади і звільнити державні органи від ви­конання невластивих їм функцій.

Місцеве самоврядування є необхідним як спосіб, засіб оп-тимізації державного управління. Важливо й те, що держава в сучасних умовах не може забезпечити оптимальне уп­равління, якщо воно не гарантує функціонування місцевого

9 Державне будівництво ...               І^о

$ертавнебу$вкицтв{іп місцеве самовря^аанні^

самоврядування, в основі якого децентралізація прийняття рішень із питань, які потребують безумовного врахування місцевих умов, прийомів, методів підходу до справи. Крім то­го, місцеве самоврядування є необхідним як одна з форм здійснення політичних прав і свобод громадянина.

Сьогодні цілком очевидне те, що місцеве самоврядування, в якому закладено глибокі традиції соборності, повинно бути відроджене на принципово новій основі і стати одним із фун­даментальних принципів будівництва вітчизняних інститутів представницької демократії. Як свідчить досвід багатьох де­мократичних країн, раціональний розподіл повноважень і відповідальності на місцях між органами муніципального уп­равління і представницького самоврядування дає змогу забез­печити найбільш ефективну взаємодію цих структур, заснова­ну на вільному волевиявленні громадян і захисті ними своїх соціальних і економічних інтересів у межах закону.

Отже, суть філософії місцевого самоврядування XXI ст. відбивається в тому, що територіальна громада як суб'єкт місцевого самоврядування не є органом державної влади і уп­равління. Це насамперед місцевий колектив, тобто самі люди, які складають населення адміністративно-територіальних оди­ниць. Сучасна демократична держава має не тільки визнава­ти можливість існування у ній місцевого самоврядування, а й усіляко підтримувати його та сприяти подальшому розвитку, оскільки без нього сьогодні неможливо уявити громадянське суспільство взагалі.