Правові проблеми екологічної безпеки при здійсненні земельної реформи

М В. Шульга, доктор юридичних наук, до­цент, провідний науковий співробітник Інституту державного будівництва та місце­вого самоврядування АПрН України, член-кореспондент АПрН України

•і

Практика реформування земельних відносин в аграрно­му секторі висуває на порядок денний ряд проблем еко­логічного характеру, які потребують вирішення. Це стосується насамперед забезпечення екологічної безпеки в зазначеній сфері, оскільки мова йде про використання земель сільсько­господарського призначення, тобто тих земель, які особливо вразливі через антропогенну діяльність людини.

Закон України від 25 червня 1991 року «Про охорону нав­колишнього природного середовища» (ст. 50) визначає еко­логічну безпеку як такий стан довкілля, при якому забезпе­чується попередження погіршення екологічної обстановки та виникнення небезпеки для здоров'я людей. Вона гарантується громадянам України здійсненням широкого комплексу взаємопов'язаних політичних, економічних, технічних, ор­ганізаційних, державно-правових та інших заходів.

В останній час суспільні відносини в галузі екологічної безпеки привертають до себе увагу відомих науковців,

© Шульга М. В., 2002

93

Мерттнейудівнщта та місцеве С8мт$тування

юристів-екологів і виступають самостійним предметом до­слідження.

Екологічна безпека як юридична категорія, на думку В. І. Андрейцева, — це складова частина національної безпеки, тобто такий стан розвитку суспільних правовідносин і відповідних їм правових зв'язків, за якого системою правових норм, інших державно-правових і соціальних засобів гаран­тується захищеність права громадян на безпечне для їх життя та здоров'я навколишнє природне середовище, забезпечується регулювання екологічно небезпечної діяльності та запобігання погіршенню стану довкілля й настанню інших наслідків, не­безпечних для життя і здоров'я особи, суспільства та держави1.

Наведене повне і всебічно обґрунтоване визначення еко­логічної безпеки може бути взяте за основу і при аналізі проб­лем, що виникають у сфері використання та охорони земель у сучасному аграрному секторі.

Самостійне місце серед заходів щодо забезпечення еко­логічної безпеки посідає ст. 52 Закону «Про охорону навколиш­нього природного середовища», яка встановлює конкретні ви­моги, що стосуються охорони навколишнього природного се­редовища при застосуванні засобів захисту рослин, мінераль­них добрив тощо. Зокрема, на підприємства, установи, ор­ганізації та громадян покладено обов'язок додержувати правил транспортування, зберігання і застосування засобів захисту рос­лин, стимуляторів їх росту, мінеральних добрив та інших пре­паратів з тим, щоб не допустити забруднення ними або їх скла­довими навколишнього природного середовища і продуктів харчування.

Правове забезпечення екологічної безпеки в зазначеній сфері обумовлене раціональним використанням та належною охороною земель сільськогосподарського призначення. Са­ме від стану цих земель багато в чому залежить і стан довкілля.

Здійснення відповідних правових заходів щодо забезпечен­ня раціонального використання та охорони земель сільськогос­подарського призначення одночасно пов'язане і з правовим за­безпеченням екологічної безпеки в аграрному секторі.

1 Див.: Андрейцее В. Право екологічної безпеки: проблеми формуван­ня об'єктного складу // Право України. - 2001. — № 10. - С. 12.

94

В умовах, коли пріоритет вимог екологічної безпеки за-конодавчо закріплений як один з важливих і самостійних принципів земельного законодавства, забезпечення здійснен­ня комплексних заходів щодо охорони земель сільськогоспо­дарського призначення набуває актуальності і практичної зна­чущості.

Певні кроки в цьому напрямку зроблені новим Земель­ним кодексом України (далі — ЗК України), який набув чин­ності з 1 січня 2002 року, що містить спеціальний розділ, де зосереджені правові приписи щодо забезпечення охорони зе­мель як від стихійних природних явищ, так і від антропоген­ної діяльності людини.

Зокрема, основним земельним законом охороною земель вважається система правових, організаційних, економічних та інших заходів, спрямованих на раціональне використання земель сільськогосподарського призначення, захист від шкідливого антропогенного впливу, відтворення і підвищен­ня родючості грунтів, підвищення продуктивності земель лісо­вого фонду, забезпечення особливого режиму використання земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення.

. Завданням охорони земель згідно зі ст. 163 ЗК України є за­безпечення збереження та відтворення земельних ресурсів, екологічної цінності природних та набутих якостей земель.

Правове забезпечення екологічної безпеки в аграрному секторі в процесі використання земель сільськогосподарсько­го призначення здійснюється перш за все шляхом правової охорони цих земель. При цьому слід зазначити, що чинний Земельний кодекс України розрізняє охорону земель і охоро­ну ґрунтів та містить з цього приводу окремі статті, які регла­ментують відповідні відносини. Зокрема, ст. 167 ЗК України присвячена охороні земель, а також ґрунтів від забруднення небезпечними речовинами, а в ст. 168 йдеться про охорону ґрунтів земельних ділянок. Оскільки в зазначених статтях мо­ва йде про різні об'єкти охорони, то треба звернути увагу на те, що землями (земельними ресурсами) вважають верхній шар земної поверхні в межах зони аерації. Зона аерації являє собою верхню товщу земної кори між її поверхнею і дзеркалом ґрун-

95

Дерттпеоуятнщтва

тових вод. Такий висновок можна зробити на основі аналізу Методики визначення розмірів шкоди, зумовленої забруд­ненням і засміченням земельних ресурсів через порушення природоохоронного законодавства1 .

Щодо ґрунтів земельних ділянок, то згідно з ГОСТом 27593-88 вони визначаються як самостійне природно-істо­ричне органомінеральне природне тіло, що виникло на по­верхні землі в результаті довготривалого впливу біотичних, абіотичних і антропогенних факторів, яке складається із твер­дих мінеральних та органічних частин, води і повітря, харак­теризується специфічними генетико-морфологічними озна­ками, має властивості, котрі створюють для росту і розвитку рослин відповідні умови.

Ґрунти — невід'ємна частина земель сільськогосподар­ського призначення, які використовуються як основний засіб виробництва в сільському господарстві.

Охорона земель та ґрунтів здійснюється насамперед від забруднення їх небезпечними речовинами.

Забрудненням земельних ресурсів, відповідно до чинного законодавства, визначається виявлене привнесення чи виник­нення в зоні аерації одного і більше інгредієнтів (або їх ком­бінацій), що можуть погіршити продуктивність і якість біоти.

Серед видів забруднення ґрунтів ГОСТ 17.4.2.03-86 «Охо­рона природи», «Грунти» називає забруднення промисловими, сільськогосподарськими та комунальними відходами, транс­портом, нафтою і нафтопродуктами, засобами хімізації сільського і лісового господарства.

Як бачимо, згідно з названим ГОСТом, забруднення як самостійне правопорушення — досить широкий та багато­гранний термін, який охоплює не тільки власне забруднен­ня, а й практично засмічення земельних ресурсів промисло­вими, побутовими та іншими відходами.

Між тим щодо зазначеного правопорушення мова повин­на йти про забруднення хімічними та іншими небезпечними

1 Див.: Методика визначення розмірів шкоди, зумовленої забруднен­ням і засміченням земельних ресурсів через порушення природоохоронно­го законодавства, затверджена Наказом Міністерства екології і природних ресурсів України від 27.10.1997 р. // Офіційний вісник України. - 1998. — № 18.-С.110.

96

речовинами, а також різновидами цього правопорушення тре­ба вважати радіоактивне і бактеріальне забруднення тощо. Та­ке забруднення земельних ресурсів є можливим як з боку носіїв земельних прав (землевласників чи землекористувачів), так і з боку інших суб'єктів. При цьому воно може бути ре­зультатом порушення норм екологічної безпеки або наслідком господарської та іншої діяльності.

Стаття 167 ЗК України встановлює, що господарська та інша діяльність, яка зумовлює забруднення земель і грунтів по­над встановлені гранично допустимі концентрації небезпеч­них речовин, забороняється. Із змісту статті випливає, що су­б'єктами, які можуть здійснювати небезпечну діяльність у про­цесі використання земель, є як юридичні, так і фізичні особи.

Закріплення на законодавчому рівні такої заборони щодо екологічно небезпечної діяльності має за мету здійснити на­лежну охорону земель від забруднення небезпечними речови­нами, тобто забезпечити екологічну безпеку в процесі вико­ристання земель. У той же час такий підхід до забезпечення екологічної безпеки обумовлює необхідність уточнення певних положень чинного законодавства та вирішення деяких інших питань. По-перше, заборона діяльності, яка зумовлює забруд­нення земель і ґрунтів, повинна бути підкріплена заходами примусового впливу щодо тих суб'єктів, які порушують вказа­ну заборону. Це можуть бути як носії земельних прав (власни­ки земельних ділянок і землекористувачі), так і сторонні (фізичні чи юридичні) особи. Йдеться, зокрема, про те, що по­рушення заборони повинне тягнути за собою для винних суб'єктів настання якихось негативних правових наслідків.

На жаль, у ст. 211 ЗК України серед порушень земельного законодавства порушення заборони на здійснення вказаної ви­ще діяльності прямо не передбачене. У пункті «в» даної статті йдеться про забруднення земель лише хімічними та радіоактив­ними речовинами і стічними водами, а також засмічення про­мисловими, побутовими та іншими відходами, але не згадується про порушення заборони на здійснення певної діяльності.

По-друге, треба акцентувати увагу на тому, що ч. 1 ст. 167 ЗК України забороняє діяльність, яка спричиняє забруднення зе­мель і грунтів. У даному випадку йдеться про таку діяльність,

97

бущнщтащ міщек сащяашяю

що вже спричинила забруднення земель і ґрунтів, в резуль­таті здійснення якої завдана шкода державі.

Землі або ґрунти вважаються забрудненими, якщо в їх складі виявлені кількісні або якісні зміни, які сталися в ре­зультаті господарської діяльності та інших антропогенних на­вантажень. Як відомо, ліквідація наслідків забруднення зе­мель чи грунтів — довготривалий і складний процес. У ряді випадків забруднення може призвести до серйозних негатив­них і небажаних екологічних наслідків.

У зв'язку з цим було б доцільним заборонити на законо­давчому рівні не тільки діяльність, яка зумовлює забруднен­ня земель і ґрунтів, але й ту, яка може призвести до такого за­бруднення. Тобто йдеться про заборону такої діяльності, яка потенційно спроможна зумовити забруднення земель чи ґрунтів небезпечними речовинами. Це дозволило б посилити охорону земель і фунтів та запобігти безпосередньому забруд­ненню земель небезпечними речовинами.

Заборону екологічно небезпечної діяльності щодо земель і ґрунтів закон пов'язує з гранично допустимими концент­раціями небезпечних речовин. Це обумовлює необхідність як­найшвидшого затвердження уповноваженими органами нор­мативів гранично допустимих концентрацій небезпечних ре­човин та переліку цих речовин.

Факт забруднення земель чи ґрунтів встановлюється пред­ставником спеціально уповноваженого державного органу, оформляється протоколом про порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища та актом.

Забруднені небезпечними речовинами земельні ділянки повинні використовуватися з дотриманням встановлених об­межень, вимог щодо їх небезпечного впливу на здоров'я лю­дини та довкілля. Згідно з ч. 4 ст. 167 ЗК України якість ґрун­ту, тобто характеристика складу і властивостей ґрунту, що виз­начають його родючість, а вірніше рівень забруднення ґрунтів враховується при наданні земельних ділянок у користування, вилученні з господарського обігу та зміні характеру і режиму використання.

Забезпечення екологічної безпеки в процесі використан­ня земель сільськогосподарського призначення покладається також на землевласників і землекористувачів.

98

Ж

Збірний науноаих прань

Земельний кодекс серед обов'язків власників земельних ділянок і землекористувачів, в тому числі і орендарів, перед­бачає їх обов'язок підвищувати родючість ґрунтів та зберіга­ти інші корисні властивості землі. Підвищення родючості ґрунтів фактично виступає елементом забезпечення еко­логічної безпеки, оскільки їх стан, якість являють собою ха­рактеристику складу і властивостей ґрунтів, що визначають їх родючість. Але практична реалізація цього обов'язку назва­ними суб'єктами певною мірою утруднена.

По-перше, значна частина земель сільськогосподарсько­го призначення, які в процесі здійснення земельної реформи були отримані у приватну власність громадянами, передані ними головним чином на умовах оренди сільськогосподар­ським товаровиробникам. При цьому до одержання громадя­нами державних актів на право приватної власності на землю об'єктом оренди виступають земельні частки (паї). При ук­ладенні договорів оренди земельних часток (паїв) підвищен­ня родючості ґрунтів та збереження інших корисних власти­востей землі не вважається суттєвою умовою цих договорів. Самі ж громадяни — приватні власники земельних часток (паїв) та земельних ділянок фактично не мають реальної мож­ливості з різних причин здійснити необхідний комплекс за­ходів, які б дозволили підвищити родючість ґрунтів. Крім то­го, треба враховувати також і те, що відповідні ґрунтозахисні, рекультиваційні та меліоративні роботи, які мають на меті підвищення родючості ґрунтів, будуть ефективними лише в разі виконання їх на значних масивах земель, а не на окремих зе­мельних ділянках, які займають відносно невелику площу.

По-друге, громадяни — власники земель сільськогоспо­дарського призначення не повною мірою, а то і зовсім не во­лодіють необхідним обсягом знань для самостійної розробки та здійснення заходів, пов'язаних з оптимізацією і підвищен­ням родючості ґрунтів та захистом від процесів, які погіршу­ють їх стан. Щодо орендарів земель сільськогосподарського призначення, то, як свідчить практика, вони фактично не зацікавлені в підвищенні родючості ґрунтів. Орендовану зем­лю сільськогосподарського призначення як об'єкт договору оренди вони здебільшого розглядають як основне джерело і

99

надійний засіб одержання максимального і термінового при­бутку. Тим паче, що значна частина договорів оренди земель­них ділянок і земельних часток (паїв) укладена на короткий строк. Така оренда не стимулює орендарів вносити значні капіталовкладення для підвищення родючості грунтів.

По-третє, відсутність у сучасних умовах системного, на­уково обґрунтованого і комплексного підходу до розв'язання актуальної проблеми охорони і підвищення родючості ґрунтів, у свою чергу, спонукає і споживацьке відношення суб'єктів земельних прав до відповідних земельних ділянок. Нехтуван­ня вимог екологічної безпеки в аграрному секторі через пев­ний час може викликати непередбачувані наслідки еко­логічних ускладнень у біосфері.

Підвищення родючості ґрунтів як елемент забезпечення екологічної безпеки можна розглядати у двох аспектах.

Перший — охоронний. Земельний кодекс України вважає ґрунти земельних ділянок об'єктом особливої охорони. Відповідні правові приписи щодо охорони ґрунтів як найваж­ливішої частини екосистеми і основи функціонування всьо­го живого на планеті зосереджені в розділі 4 «Охорона земель». Зокрема, ст. 168 ЗК України «Охорона ґрунтів» саме і присвя­чена їх охороні. Але зміст даної норми зводиться до того, що власникам земельних ділянок та землекористувачам заборо­нено здійснювати зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок без спеціального на те дозволу органів, які здійснюють державний контроль за використанням та охоро­ною земель. Лише за наявності такого дозволу зазначені суб'єкти при здійсненні діяльності, пов'язаної з порушенням поверхневого шару ґрунту, зобов'язані здійснювати зняття, складування, зберігання та нанесення його на ділянку, з якої він був знятий (рекультивація), або на іншу земельну ділянку для підвищення її продуктивності та інших якостей.

На жаль, у цій нормі не передбачена необхідність підви­щення родючості ґрунтів та попередження негативного впли­ву на них як самостійного об'єкту охорони. Між тим ґрунти, будучи самостійною частиною екосистеми, потребують особ­ливої уваги.

Однією із важливих форм охорони земель і відтворення родючості ґрунтів є стандартизація та нормування в цій га-

100

Збірник наунолмх праць

лузі. Відповідно до ч. 2 ст. 165 ЗК України передбачено вста­новлення спеціальних нормативів: а) оптимального співвідно­шення земельних угідь; б) якісного стану ґрунтів; в) гранич-но допустимого забруднення грунтів; г) показники деградації земель та ґрунтів.

Встановлення таких нормативів має на меті забезпечен­ня екологічної і санітарно-гігієнічної безпеки громадян.

Другий аспект підвищення родючості ґрунтів пов'язаний з використанням земель сільськогосподарського призначення.

Відомо, що використання цих земель є складним і тру­домістким видом господарської діяльності, оскільки на ре­зультати цієї діяльності нерідко суттєво впливають стихійні природні явища (погодні умови, клімат тощо). З огляду на це сільськогосподарське використання земель в сучасних умо­вах повинно здійснюватися на підставі науково обґрунтованої системи землеробства, яка являє собою комплекс взаємо­пов'язаних агротехнічних, меліоративних і організаційних за­ходів, спрямованих на забезпечення використання земель, відтворення і підвищення родючості ґрунтів.

Система землеробства як сукупність взаємопов'язаних принципів методів і прийомів, що застосовуються при ре­алізації права сільськогосподарського землекористування, визначає основні напрямки раціонального використання цих земель конкретним суб'єктом. До її складу входять: організація територій і сівозмін, система обробки ґрунту, система добрив, заходи щодо боротьби з бур'янами, хворобами і шкідниками сільськогосподарських культур, захисту ґрунту від водної та вітрової ерозії, гідротехнічна, хімічна та лісозахисна меліорація земель тощо.

Заходи, які становлять зміст системи землеробства, з реш­тою мають на меті забезпечення раціонального використан­ня земель сільськогосподарського призначення.

В юридичній літературі раціональним прийнято вважати таке використання землі, яке зумовлює досягнення суб'єктом максимального ефекту в здійсненні цілей її використання при дотриманні встановлених правил^експлуатації земель та еко­логічних вимог.

Для суб'єкта земельних відносин, який використовує зем­лю, раціональне користування нею означає бережливе став-

8 Державне будівництво ...               101

Державне будівництва та місцеве самоврядування

лення до неї і максимальне збереження її якісних властивос­тей. Обов'язок раціонально використовувати землю включає і обов'язок дотримуватися таких правил користування, які за­безпечують збереження земель.

Реалізація обов'язку власником чи користувачем земель­ної ділянки сільськогосподарського призначення щодо її раціонального використання пов'язана із здійсненням заходів, що складають зміст системи землеробства. Такі заходи можуть бути реалізовані самостійно, або ж вони можуть виступати предметом договірного обслуговування сільськогосподарсько­го землевикористання.

В юридичній літературі обґрунтовано зазначається, що розвиток договірної форми може бути одним із напрямків удо­сконалення правового регулювання раціонального викорис­тання і охорони земель у сільському господарстві1.

Реалізація в Україні висловленої в літературі пропозиції щодо формування інтегрованого договору про складання і ос­воєння системи землеробства, який укладається між сільсько­господарським підприємством і обслуговуючими це підприємство науковими і виробничо-технічними установа­ми і підприємствами, має достатні підстави.

Так, постановою Кабінету Міністрів України від 4 серпня 2000 року з метою проведення єдиної науково-технічної політики у сфері охорони та раціонального використання зе­мель сільськогосподарського призначення створений Дер­жавний технологічний центр охорони родючості ґрунтів Міністерства аграрної політики2. Серед основних напрямів діяльності цього центру визначено:

розробка пропозицій та здійснення єдиної науково-

технічної політики у сфері охорони родючості ґрунтів,

раціонального використання та екологічної безпеки земель

сільськогосподарського призначення ;

науково-методичне та організаційне забезпечення про­

ведення державного моніторингу ґрунтів і агрохімічної пас-

1 Див.: Иконицкая Й. А., Краснов Н. Й., Павлова З. Й., Самончик О. А., Фомина Л. П. Договори в сфере земельньїх отношений в сельском хозяй-стве // Государство й право. - 2000. - № 7. - С.37.

1 Див.: Офіційний вісниик України. - 2000. - № 32. - Ст. 1359.

102

портизації земель сільськогосподарського призначення, за­ходів щодо збереження, відтворення охорони родючості ґрунтів, а також визначення якості та безпечності рослин­ницької продукції;

участь у розробленні та здійсненні контролю за вико­

нанням державних, міждержавних, регіональних цільових

програм з моніторингу, збереження, відтворення та родючості

грунтів, агрохімічної паспортизації земель сільськогосподар­

ського призначення, застосування агрохімікатів і забезпечен­

ня якості сільськогосподарської продукції та сировини;

розроблення та впровадження науково обґрунтованих

рекомендацій щодо забезпечення родючості фунтів і засто­

сування агрохімікатів у сільському господарстві;

— підготовка науково обґрунтованих розрахунків потре­би в агрохімікатах та ін.

Як бачимо, спектр діяльності центру достатньо широкий, а основні напрямки охоплюють різні за своїм характером сфери.

Наявність такого центру охорони родючості ґрунтів є за­порукою того, що створюється реальна можливість розробки науково обґрунтованих систем землеробства для конкретних суб'єктів сільськогосподарського використання земель, в яких визначатимуться головні напрямки їх раціонального викори­стання. До речі, аксіомою сучасного землеробства виступає необхідність забезпечення кожного сільськогосподарського товаровиробника індивідуальною науково обгрунтованою сис­темою землеробства. Як відомо, у свій час науковцями-спеціалістами була розроблена і запропонована для впровад­ження ґрунтозахисна контурно-меліоративна система земле­робства, яка передбачає диференційоване використання зе­мель України. Але в сучасних умовах за невідомих причин ро­бота по впровадженню такої системи припинена. Це не сприяє здійсненню комплексного підходу до розв'язання проблеми охорони ґрунтів і наводить на думку про законодавче закріплення обов'язку кожного підприємства мати свою індивідуальну науково обґрунтовану систему землеробства.

Крім того, відомо, що в сільському господарстві України раніше була широко розвинута діяльність, пов'язана з обслу­говуванням сільськогосподарського землекористування на

8*

103

договірній основі. Це обслуговування спиралося на розгалу­жену державну інфраструктуру спеціалізованих підприємств. Чинне законодавство передбачає необхідність відновлення і подальшого розвитку такої інфраструктури.

І нарешті, юридична форма обслуговування, якою є сис­тема договорів, це завершальна ланка ланцюга, який дозволив би забезпечити не лише стабільний і високопродуктивний розвиток сільськогосподарського виробництва, але й еко­логічну безпеку в зазначений сфері.