Місцеві органи влади в Україні: система та співвідношення

Г. В. Чапала, аспірант Інституту державно­го будівництва та місцевого самоврядуван­ня АПрН України

Трансформації державно-правових інституцій, що трива­ють сьогодні в Україні і мають на меті побудову оптимальної їх системи, зачіпають майже всі сфери здійснення влади. На місцевому рівні ці процеси стосуються публічної влади, бо тут поряд існують дві її підсистеми: державна влада і муніци­пальна влада, які реалізуються відповідно органами державної виконавчої влади та органами місцевого самоврядування. Існу­вання цих двох систем стало наслідком реформування держав­ної влади на регіональному рівні і викликає певні труднощі.

Із теорії відомо, що публічна влада як різновид політичної влади передбачає наявність особливого апарату, який являє собою певне суспільство, власної матеріальної бази, території та характеризується обов'язковістю рішень її суб'єктів для всього населення цієї території. Слід підкреслити, що і держав­на влада, і місцева влада в Україні мають свої власні консти­туційні засади. Владу місцевої громади відокремлено від дер­жавної відповідно до ст. 5 Конституції України і, маючи всі вищезазначені ознаки, обидві вони складають різновиди публічної влади.

© Чапала Г. В., 2002

9-             111

Існуючий конституційний розподіл державної влади і місцевого самоврядування на дві самостійні владні системи має під собою практичну основу. Кожна з цих систем має спе­цифічні, належні лише їй ознаки та функції. Так, місцеві дер­жавні адміністрації — це спеціально створені урядові органи, наділені повноваженнями щодо здійснення державної влади на місцях. На противагу їм органи місцевого самоврядування покликані відстоювати лише інтереси місцевої громади. Тому одночасне існування цих двох систем можна вважати доцільним.

Така структура влади на місцевому рівні, до речі, існує і в розвинутих країнах світу, але специфічним є те, що державні адміністрації в Україні здійснюють не лише контрольно-нагля­дові функції, а й широке коло повноважень по управлінню на відповідній території. Більш послідовну, наближену до стан­дартів розвинутих країн світу позицію щодо розмежування повноважень місцевих органів державної виконавчої влади і органів місцевого самоврядування займав Закон України «Про представника Президента України» від 5 березня 1992 року'.

Наслідком того, що вказані підсистеми діють майже па­ралельно у спільному просторі, є проблема розмежування їх повноважень.

Конституція України (ст. 140) до органів місцевого само­врядування відносить сільські, селищні, міські ради та їх вико­навчі органи, а також окремо як органи місцевого самовряду­вання, що представляють спільні інтереси територіальних гро­мад сіл, селищ та міст, розглядає районні та обласні ради. Ви­конавчими органами сільських, селищних, міських чи район­них у містах у разі їх створення рад відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 ро­ку (ст. 11) є виконавчі комітети, відділи, управління та деякі інші2. Отже, кожен з цих органів, відповідно до Конституції, є органом місцевого самоврядування. Безпосередньо повнова­ження органів місцевого самоврядування, що складають його організаційно-правову основу, детально викладені у розділі 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

' Див.: Відомості Верховної Ради України. — 1992. — № 23. - Ст. 335. 2 Див.: Відомості Верховної Ради України. - 1997. - № 24. - Ст. 170.

112

Збірник наунових праць

Аналіз положень цього Закону порівняно з іншими дозво­ляє стверджувати, що проблему розмежування повноважень органів місцевого самоврядування та місцевих органів вико­навчої влади на законодавчому рівні не вирішено. Так, Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Закон України від 9 квітня 1999 року «Про місцеві державні адмі­ністрації»' не тільки не сприяють усуненню протиріч з цього приводу, а й навпаки загострюють їх.

По-перше, це стосується повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, які закріплено в Законі «Про місцеве самоврядування в Україні». Закон визначає ці повноваження відповідно до галузевої приналежності (статті 27—40). Зіставлення цих норм з нормами Закону «Про місцеві державні адміністрації», які визначають компетенцію держ­адміністрацій, вказує, що деякі з повноважень цих органів дублюються. Так, у сфері соціально-економічного розвитку забезпечення ефективного використання природних, трудо­вих і фінансових ресурсів є одночасно повноваженням і вико­навчих органів відповідних рад (ст. 27 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»), і місцевих державних адміністра­цій (ст, 17 Закону «Про місцеві державні адміністрації»). Це ж стосується забезпечення виконання місцевого бюджету (відповідно статті 28 та 18).

Але ще більше недоліків знаходимо у правовому регулю­ванні повноважень, які відповідно до законодавства районні та обласні ради делегують місцевим державним адміністра­ціям, та повноважень, що делегуються органами виконавчої влади органам місцевого самоврядування. Вказані закони та­кож дублюють значну частину цих повноважень. Так, згідно з п. 1 ст. 44 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», підготовка і внесення на розгляд ради проектів програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідно районів і областей, цільових програм з інших питань є повно­важенням, яке ради делегують відповідним державним адміністраціям. Закон же «Про місцеві державні адміністрації» (п. 1 ст. 17) відносить розроблення проектів програм соціаль­но-економічного розвитку і подання їх на затвердження відпо-

'Див.: Відомості Верховної Ради України. - 1999. - № 20-21 . - Ст. 190.

113

Державне ^у^внні^о та місцеве самоврядування

відній раді, до повноважень місцевих державних адміністрацій вже як власних, а не делегованих.

Така ж ситуація має місце і з багатьма іншими повнова­женнями вищезазначених систем. Це стосується в цілому за­безпечення економічного і соціального розвитку регіону, ефек­тивного використання природних, трудових і фінансових ре­сурсів; забезпечення розвитку науки, освіти, охорони здо­ров'я, культури, фізичної культури і спорту; сприяння інвес­тиційній діяльності; об'єднання на договірних засадах коштів підприємств, установ та організацій і населення, бюджетних коштів на будівництво, реконструкцію та ремонт об'єктів соціальної і виробничої інфраструктури, шляхів; організації охорони, реставрації, використання пам'яток архітектури і містобудування; здійснення заходів щодо ліквідації наслідків екологічних катастроф, залучення до цих робіт підприємств, установ, організацій та населення та деяких інших.

Крім того, відповідно до ст. 44 Закону «Про місцеве само­врядування в Україні», до повноважень районних та облас­них рад, які вони делегують місцевим державним адміністра­ціям, належить затвердження маршрутів і графіків руху місце­вого пасажирського транспорту незалежно від форм власності, узгодження цих питань щодо транзитного пасажирського транспорту (п. 8), однак, відповідно до ст. ЗО цього ж Закону, це саме повноваження віднесено до компетенції виконавчих органів сільських, селищних, міських рад (п. 10). Не менш яс­кравим прикладом неузгодженості є те, що, наприклад, пов­новаження зі сприяння здійсненню інвестиційній діяльності на відповідній території, згідно з до ст. 44 Закону «Про місце­ве самоврядування в Україні», делегуються районними чи об­ласними радами відповідним місцевим державним адміністра­ціям, і поряд з цим вони є повноваженнями, які делеговані виконавчим органам сільських, селищних, міських рад на підставі ст. 28 цього ж Закону. Хоча можливо це переважно стосується розмежування сфер функціонування місцевого та регіонального самоврядування.

Відокремлене положення повноважень, що делегуються місцевим державним адміністраціям обласними і районними радами, підкреслено у ст. 1 Закону «Про місцеві державні

114

Щивиг иауио**х праць

адміністрації», відповідно до якої «місцева державна адмі­ністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу вла­ду на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відпо­відною радою». При цьому місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні радам у частині делегованих їм повно­важень, відповідно до ст. 118 Конституції. Тому закріплення у статтях 13—22 Закону «Про місцеві державні адміністрації» деяких із делегованих повноважень як власних не має ніяких підстав та не може бути логічно обґрунтованим.

Отже, існуюча ситуація потребує свого вирішення. Зараз пропонуються різні підходи до усунення протиріч у цій сфері. Це і внесення змін до законів України «Про місцеве самовря­дування в Україні» та «Про місцеві державні адміністрації» з метою виключення можливості виникнення спорів між суб'єктами місцевої влади. Пропонується також застосування різних засобів вирішення таких спорів, зокрема їх судовий роз­гляд1. Йдеться і про позасудові способи вирішення компе-тенційних спорів: шляхом укладання договорів та угод про спільну діяльність у різних сферах життя, проведення нарад, утворення спеціальних комісій для узгодження спірних питань, здійснення особистих контактів посадових осіб місцевих дер­жавних адміністрацій та представників територіальних громад, тобто налагоджування певних відносин між цими системами2.

Звісно, першочергове значення має, власне, усунення про­тиріч на законодавчому рівні, однак у цій ситуації йдеться не лише про недогляд законодавця, оскільки проблему не вирішено і на науковому рівні. Сьогодні науковці так і не виз­начили, чого слід чекати від кожної з систем влади, що розгля­даються. Дійсно, всі науковці згодні з тим, що чітке розмежу­вання повноважень органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади є вкрай необхідним, оскільки дозволить уникнути протистоянь та спорів на цьому

1 Голосніченко І. Розмежування компетенції між місцевими органами державної виконавчої влади та місцевим самоврядуванням і судове вирі­шення спорів між ними// Юридический вестник. — 1996. — № 1. — С. 101.

1 Кампо В. Дві системи місцевої влади: взаємодія, а не протистояння // Місцеве самоврядування. - 1998. - № 1-2. - С. 37-38.

115

рівні. Але для того, щоб вирішити це питання концептуально, необхідно дійти згоди стосовно того, що являє собою місце­ве самоврядування, яка його соціальна природа.

Тобто ми повертаємося до питання співвідношення місце­вого самоврядування з державною владою взагалі і власне до державницької та громадівської концепцій місцевого само­врядування. Звісно, можна говорити, що ця проблема є абст­рактною та надуманою, але чи можна розподілити повнова­ження, не усвідомлюючи реальних можливостей систем, що конструюються. Саме від цього залежить характер і обсяг пов­новажень, якими наділяється один суб'єкт і відповідно позбав­ляється інший. Спираючись на положення громадівської кон­цепції, можна було б вимагати надання органам місцевого са­моврядування усієї повноти влади у вирішенні питань місце­вого значення. Державницька ж концепція майже обґрунто­вує ситуацію, що склалася, оскільки допускає будь-яке співвідношення повноважень органів місцевого самовряду­вання та виконавчої влади, хоча при цьому, звісно, не виклю­чає необхідності вдосконалення існуючого нормативне-пра­вового матеріалу. Цікавими в цьому відношенні виглядають положення громадівсько-державницької концепції місцево­го самоврядування, відповідно до якої справи, що покликані вирішувати органи місцевого самоврядування, поділяються на «власні» та «делеговані»1. Якщо при вирішенні «власних» справ органи місцевого самоврядування мають діяти са­мостійно й незалежно від державних органів, підкоряючись тільки закону, то вирішення «делегованих» справ повинно здійснюватися під контролем та адміністративною опікою відповідних державних органів.

Як наслідок, і саме питання делегування повноважень пов'язане з природою місцевого самоврядування. Адже деле­гування органами місцевого самоврядування деяких своїх пов­новажень органам виконавчої влади є зрозумілим та обґрун­тованим лише з позицій громадівської теорії місцевого само-

1 Корнієнко М. Державна влада і місцеве самоврядування: актуальні пи­тання теорії і практики // Українське право. - 1995. - № 1 (2). - С. 71; Ба-танов О. Концептуальні засади співвідношення функцій територіальних громад з функціями місцевих органів державної виконавчої влади // Пра­во України. - 1999. - № 5. - С. 27.

116

Збірник наукових праць

врядування. У цьому випадку місцева громада як самостійний суб'єкт та джерело муніципальної влади делегує частину своїх повноважень місцевим органам виконавчої влади. Хоча кон­статувати щодо реального втілення цієї концепції в нормах, що регулюють делегування повноважень районними та обласни­ми радами місцевим державним адміністраціям було б неко­ректно, оскільки конструкція цих норм не передбачає можли­вості вільного вибору з боку рад. Але якщо розглядати місце­ве самоврядування лише як варіант децентралізації держав­ної влади з передачею частини її ловноважень органам місце­вого самоврядування, тобто виходити з державницької теорії, то зворотне делегування цих повноважень органам виконав­чої влади виглядає взагалі незрозумілим.