§ 2. Характеристика закона и его виды в Российской Федерации

В предыдущем параграфе уже говорилось, что нормативный правовой акт является ведущим источником права в Российской Федерации и что подавляющее большинство общественных отношений регулируется именно этим источником. Одной из главных разновидностей нормативного правового акта является закон.

Применение сравнительно-исторического подхода позволяет проследить эволюцию понятия "закон" и развитие связанных с ним понятий, а также более точно проанализировать роль федеральных законов в современных условиях.

Закон как источник права существовал еще в самых древних государствах. Известны Законы Хаммурапи (18 в. до н.э.), Законы Ману (1 в. до н.э.) и целый ряд других правовых памятников данной формы. В древних государствах основные правовые нормативы выражали, как правило, личную волю монарха (фараона, царя, императора и т.д.) и воплощались во вне в самых различных формах, в т.ч. и в форме закона*(68).

Опыт античных государств (Др. Афин 6 в. до н.э., Др. Рима 5-2 вв. до н.э.) по принятию законов представительными органами власти, в частности народными собраниями, долгое время являлся исключением и не сразу получил свое развитие.

Только к началу 13 века созрели условия для ограничения законодательных полномочий монархической власти, когда после вооруженной борьбы со знатью английский король был вынужден подписать Великую хартию вольностей (1215 г.). В ней была закреплена идея верховенства парламентского закона, которая дала толчок к постепенному увеличению законодательных прерогатив будущего английского парламента. Уже к концу 17 века английский монарх без согласия парламента, как представителя "всей нации" (по "Биллю о правах 1689 г."*(69)), был не вправе вносить какие-либо поправки в действующие законы, приостанавливать действие законов, отменять их, освобождать от их исполнения.

На формирование теории закона в 17-18 вв. наибольшее влияние оказали две классические теории - теория разделения властей (Д. Локка, Ш.Л. де Монтескье и др.) и теория народного суверенитета (Ж.-Ж. Руссо). Исходя из необходимости подчиненного положения исполнительной власти по отношению к законодательной был сформулирован тезис о верховенстве закона с точки зрения юридической и политико-организационной.

К концу 18 - сер. 19 века идея верховенства парламента как законодательного и представительного органа государственной власти нашла реальное воплощение и конституционное закрепление во многих европейских странах. Закон к этому времени стал пониматься как выражение общей суверенной воли всего населения страны или большинства и ему стала отводиться роль основного источника права. Так, в ст.6 Декларации прав человека и гражданина (1789 г.) закреплено, что закон - это выражение общей суверенной воли граждан, которые вправе принимать участие "лично или через своих представителей" в его создании*(70).

В России понятие "закон" в официальных документах стало наиболее часто употребляться с начала 19 века. После учреждения Государственного Совета в 1810 году все законодательные акты должны были рассматриваться в данном органе, который являлся не столько законодательным (представительным) органом, сколько совещательным и по существу бюрократическим учреждением, состоящим из "верных государю людей". Известно немало случаев, когда важнейшие законодательные акты могли и не рассматриваться в Государственном Совете*(71). В соответствии со ст.53 Основных законов Российской Империи (1892 г.) законы могли быть изданы "в виде уложений, уставов, грамот, положений, наказов, инструкций, манифестов, указов, мнений Государственного Совета и докладов, удостоенных Высочайшего утверждения"*(72). Таким образом, до начала 20 века закон как особая форма юридического акта законодательного органа государственной власти, представляющего население всей страны, не была развита в России, практически все акты-повеления Императора рассматривались в качестве закона и имели силу закона. Вся полнота законодательной власти в то время принадлежала монарху.

В конце 19-нач. 20 в. среди западноевропейских и русских ученых получила развитие т.н. дуалистическая трактовка закона. Закон стал рассматриваться не как акт законодательного органа государства, а как акт государственной власти вообще, содержащий нормы общего характера. Законом в формальном смысле стали охватываться любые акты, изданные либо законодательными, либо исполнительными органами государственной власти. Тем самым стала обосновываться фактическое равенство и даже примат исполнительной власти над законодательной. Так, Г.Ф. Шершеневич считал, что закон "есть норма права, общее правило, рассчитанное на неограниченное количество случаев: Норма права составляет прямое выражение воли органов власти: Эта воля должна выразиться в установленном порядке"*(73).

Несмотря на то, что определение субъекта издания закона некоторые русские юристы связывали с государственной властью вообще, тем не менее наряду с этим в трудах многих отечественных дореволюционных юристов развивались идеи народного представительства и "правильно организованной" законодательной власти. Именно такое понимание закона могло позволить по мнению П.Г. Виноградова, Н.М. Коркунова, В.М. Гессена и др. считать его основным и верховным источником права.

После революционного переворота и свержения монархического строя в первые годы Советской власти закон как юридическую форму нормативного акта попытались вообще исключить из системы источников права. Революционные органы принимали нормативные акты самой различной формы: декреты, постановления, инструкции, декларации, резолюции, воззвания и др.*(74).

Нормативное закрепление понятия "закон" было осуществлено только в Конституции СССР 1936 года, согласно которой акт данной формы мог быть издан Верховным Советом СССР, а в Конституции СССР 1977 года были обозначены и видовые характеристики этого понятия ("закон СССР - общесоюзный закон", "закон союзной республики", "закон автономной республики"). Несмотря на это престиж закона в этот период был сравнительно не высоким, и всего с 1936 по 1989 гг. Верховным Советом СССР было принято около 90 законов. В условиях однопартийного режима деятельность представительного органа власти по существу являлась фикцией и прикрывалась видимостью демократии*(75). Сказывалось значительное влияние Политбюро ЦК КПСС и Совета Министров СССР (Правительства) на законодательный орган. Классический принцип разделения властей так и не был реализован в СССР; для данного периода скорее было характерно "соединение властей", поскольку советы как органы государственной власти выполняли одновременно законодательные, исполнительные и контрольные функции.

В полном объеме разработка классического понимания закона как особой формы юридического акта представительного (законодательного) органа государственной власти в условиях реализации принципа разделения властей стало возможным в России после принятия Конституции Российской Федерации 1993 года. Правом принимать федеральные законы по Конституции Российской Федерации обладает Государственная Дума (ст.105 Конституции Российской Федерации), являющаяся одной из палат Федерального Собрания, а законы субъектов Российской Федерации принимают законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Все эти органы избираются прямым народным голосованием в условиях многопартийности и равного доступа к занятиям депутатской деятельностью, а формирование и деятельность законодательных органов осуществляется на основе принципа разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, закрепленного в ст.10 Конституции Российской Федерации и принципа профессионализма.

На современном этапе понятие "закон" является ключевым в российской правовой системе, однако нормативное определение этого понятия в законодательстве до сих пор отсутствует. Рассматривая различные признаки закона необходимо учитывать современное его положение в системе источников права, признание за ним основной и наиболее совершенной (цивилизованной) формы выражения права, а также учет содержательных характеристик закона в рамках продекларированного Российской Федерацией курса на формирование правового государства.

Одним из первых и самых главных признаков закона является то, что он может быть принят только органами народного представительства (законодательными органами государственной власти)*(76) или непосредственно народом на референдуме (всенародном голосовании). Для Российской Федерации этот признак характерен в полной мере, с той лишь разницей, что в большинстве цивилизованных стран парламентской демократии за представительным органом государственной власти признается статус "высшего", с наделением права неограниченной законодательной компетенции. Российская Конституция умалчивает о статусе парламента как высшего органа государственной власти.

Останавливаться на нормативной характеристике закона и выделять ее в качестве отдельного признака нет смысла, поскольку это является существенным признаком нормативного правового акта, а закон - его главная разновидность. Однако на практике допускаются исключения и по этому вопросу. Например, когда устанавливаются персональные пенсии, содержание должностным лицам или иные мероприятия социального характера. В.Е. Чиркин называет такие законы "частными законами, которые регулируют положение отдельных лиц"*(77), А.В. Мицкевич называет их "именными" законами*(78).

В Российской Федерации примером подобного рода законов могут быть законы о назначении содержания семьям погибших депутатов Федерального Собрания Российской Федерации*(79), которые нисколько не меняют общего правила нормативности законов российского парламента. Лишь закон, в принципе, может быть только нормативным, большинство остальных видов нормативных правовых актов (указы, постановления, приказы и т.д.) могут быть как нормативного, так и ненормативного характера.

Помимо этого, нормативность закона указывает на то, что он может быть отменен или изменен только другим законом, а не правовой нормой иного вида актов, даже если это акт законодательного органа. В Конституции Российской Федерации этот принцип не закреплен, однако он сформулирован в одном из постановлений Конституционного Суда Российской Федерации*(80), в котором содержится следующее положение: "внесение изменений и дополнений в федеральные законы может осуществляться исключительно в рамках установленной в Конституции Российской Федерации законодательной процедуры путем принятия федеральных законов об изменении и дополнении федеральных законов".

Вторым очень важным признаком закона является то, что он может быть принят в строгом соответствии с особым порядком, установленным в Конституции или законе. Принятие закона в соответствии со строгой законодательной процедурой характерно для большинства современных государств парламентской демократии и называется законодательным процессом.

Начальным пунктом в законодательном процессе Российской Федерации является стадия законодательной инициативы. Строго ограниченный круг субъектов законодательной инициативы, определенный в ч.1 ст.104 Конституции Российской Федерации обеспечивает внесение законопроектов по наиболее важным вопросам жизни страны. В дальнейшем законодательная процедура предусматривает планирование законодательной деятельности, работу над законопроектами в комитетах, комиссиях Государственной Думы и рассмотрение их в трех чтениях на пленарных заседаниях, что обеспечивает всестороннее обсуждение законопроектов, внесение предложений и поправок со стороны депутатов, фракций, государственных органов и других субъектов. Прохождение законопроекта в Государственной Думе подытоживается голосованием по статьям или частям закона, принятием закона в целом. Федеральный закон считается принятым Государственной Думой, если за него проголосовало простое большинство от конституционного числа депутатов: 50% + 1 голос (для федеральных конституционных законов необходимо квалифицированное большинство, т.е. 2/3 + 1 голос).

Принятый Государственной Думой федеральный закон в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации для одобрения. После чего он передается на подписание Президенту Российской Федерации и опубликования в официальном печатном органе.

Особенностью рассмотренного признака закона является именно строгое и точное соблюдение процедурного порядка его принятия, что является условием легитимности принятого закона и необходимым элементом соблюдения принципа законности в законотворческой сфере, отличительной чертой закона как формы юридического акта от иных видов актов, принимаемых представительными и другими государственными властными органами Российской Федерации. Такая достаточно сложная процедура принятия федерального закона создает условия для невозможности произвольного управления делами общества и государства, сводит к минимуму опасность волюнтаризма и грубых вторжений в личную сферу со стороны властных органов.

Следующим третьим признаком закона является то, что он обладает наибольшей юридической силой по отношению к иным нормативным правовым актам. Верховенство и высшая юридическая сила закона не распространяется уже на всю совокупность источников права, как это было в советский период, когда закон являлся действительно приоритетным источником права*(81), поскольку в современной российской правовой системе, как уже было рассмотрено ранее, есть источники права, которые по юридической силе выше закона (например, международный договор Российской Федерации).

В части 2 статьи 4 федеральной Конституции закреплено, что "Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации". В процитированной норме установлено общее положение Конституции Российской Федерации и федеральных законов в правовой системе, указано на высокое регулятивное значение федеральных законов на территории Российской Федерации.

Вместе с тем, будет наиболее целесообразным в современных условиях проводить различия в понятиях "верховенство закона" и "верховенство Конституции". Говоря о верховенстве какого-либо акта среди всех нормативных правовых актов государства наиболее корректно, на наш взгляд, использование понятия "верховенство закона", а когда идет речь о верховенстве источника права в правовой системе, то наиболее уместным будет использование понятия "верховенство Конституции Российской Федерации".

Четвертый признак понятия закона состоит в том, что он регулирует наиболее важные, значимые и стабильные общественные отношения. Не все отношения, входящие в сферу правового регулирования, не любые отношения могут быть урегулированы законом, а только определенные отношения, которые представляют наибольший общественный интерес, наибольшую общественную ценность и важность для государства. Это указывает на "особую регулятивную функцию закона в правовой системе"*(82). Целесообразно, когда сфера исключительного регулирования законом нормативно урегулирована либо в Конституции, либо в специальном законе*(83).

По мнению специалистов вопросы оптимальной регламентации именно в форме закона определенного круга общественных отношений в отечественной науке общей теории права разработаны недостаточно*(84). Этот факт объясняется как субъективными, так и объективными причинами.

Определение предметов ведения законодательного органа, или как их еще называют в науке "предметов законодательства" ("предметов закона"), должно исходить из того, что законодательным регулированием должны быть охвачены главным образом отношения наиболее сложные и важные с точки зрения обеспечения общественного благополучия, благоприятных условий жизни граждан, охраны их прав и свобод, закрепление их обязанностей (это, например, вопросы организации и деятельности органов власти, бюджет, налоги, уголовное законодательство и др.).

К особенностям закона и отличию их от других форм нормативных правовых актов следует таким образом отнести их устойчивость, стабильность и относительную неизменность. Законом закрепляются принципиальные, основополагающие, устойчивые отношения, свойственные данному строю, обществу в относительно длительный, обозримый период его существования.

Но это обстоятельство, отнюдь, не исключает возможности изменения закона. В исключительных случаях допускаются отдельные, частные изменения (дополнения) законов, когда обнаруживается острая потребность приведения законодательного регулирования в соответствие с требованиями жизни. Главное, чтобы такого рода исключения не стали правилом и обычной практикой, как это зачастую случается с российскими законами.

Известно множество примеров из российского законотворчества, когда не успевают принять какой-нибудь федеральный закон, как в него тут же вносятся изменения и дополнения. Например, Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющих детей"*(85) изменялся с 1995 г. одиннадцать раз.

По мере развития и усложнения общественных отношений какие-то общественные отношения могут быть урегулированы законом помимо прямого указания на то в Конституции, или ином специальном законе, ввиду осознания обществом потребности их первичной регламентации в форме акта высшей юридической силы, принятого представительным органом государственной власти или народом.

Таким образом, именно в законах осуществляется первичная регламентация наиболее важных для общества и государства отношений. По предметам исключительного регулирования законом границы регулирования федеральным законом ничем не могут быть ограничены, т.к. в федеральных законах по предметам их исключительного регулирования могут быть закреплены в том числе и нормы, регулирующие какие-то детали определенных видов общественных отношений. По другим предметам закон может устанавливать общие рамки и направления правового регулирования, оставляя место для регулирования подзаконными нормативными правовыми актами.

Анализ некоторых положений Конституции Российской Федерации и соответствующих федеральных законов позволяет отнести к предмету исключительного регулирования федеральным законом следующие вопросы:

- основы конституционного строя Российской Федерации;

- основные права, свободы и обязанности человека и гражданина, способы их охраны и возможности их ограничения, меры принуждения по отношению к человеку;

- вопросы гражданства;

- основные принципы федеративных отношений в Российской федерации;

- перечень сведений, составляющих государственную тайну;

- порядок выборов Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы, их статус, формирование Совета Федерации, его правовой статус и статус его членов, статус Совета Безопасности Российской Федерации;

- формирование и деятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти;

- определение состава и порядка деятельности Счетной палаты Российской Федерации;

- основы местного самоуправления;

- условия и порядок пользования землей, недрами, полезными ископаемыми;

- порядок ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации;

- ратификация и денонсация международных договоров РФ;

- правовые основы экономического, социального и экологического развития Российской Федерации;

- вопросы юрисдикции Российской Федерации на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации;

- введение ограничений перемещения товаров и услуг;

- выпуск государственных займов;

- установление минимального размера оплаты труда, продолжительности рабочего времени, выходных и праздничных дней, оплаты ежегодного отпуска, способов разрешения трудовых споров;

- правовое положение партий и иных общественных объединений;

- правовой статус средств массовой информации;

- порядок формирования и расходования федерального бюджета;

- федеральные налоги и сборы, общие принципы налогообложения в Российской Федерации, основы финансового, валютного и таможенного регулирования, денежная эмиссия;

- общие вопросы национальной безопасности Российской Федерации, статус и защита государственной границы, вопросы войны и мира;

- порядок введения режима чрезвычайного и военного положения;

- вопросы обороны государства и оборонного производства, определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества;

- производство ядовитых веществ и связанные с ними вопросы безопасности; производство наркотических средств и порядок их применения;

- административная и уголовная ответственность, уголовный процесс, оперативно-розыскная деятельность, порядок исполнения уголовных наказаний, выдача лиц, обвиняемых в совершении преступления, а также передача лиц осужденных для отбывания наказания в других государствах;

- судоустройство, рассмотрение дел с участием присяжных заседателей, прокурорский надзор, адвокатура;

- гражданское, гражданское процессуальное законодательство, правовое регулирование интеллектуальной собственности.

Помимо этого федеральными законами могут быть урегулированы и иные вопросы, если они в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами должны быть урегулированы в форме законов. Число вопросов, отнесенных к ведению законодательного органа в разных странах неодинаково: от 15 до 30*(86). Лучше всего, когда такой перечень закреплен в отдельном, специальном федеральном законе. Как это сделано, к примеру, в отношении предметов регулирования законами субъектов Российской Федерации. В ч.2 ст.5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъекта Российской Федерации"*(87) достаточно четко определен основной круг вопросов (всего 13), которые должны регулироваться законами субъектов Российской Федерации. В то время как перечень предметов регулирования федеральными законами до сих пор не закреплен в отдельном федеральном законе.

В то же время существуют и такие предметы регулирования, по которым издание актов в форме закона не целесообразно, лучше их регулировать в форме подзаконных нормативных правовых актов. На практике это важное положение о соотношении предметов регулирования закона и подзаконного нормативного правового акта не всегда соблюдается. Примером неудачного регулирования в форме закона, на наш взгляд, можно назвать Федеральный закон от 30 января 1996 года N 16-ФЗ "О Центре международного бизнеса "Ингушетия"*(88). Данный вопрос в большей степени относится к предмету регулирования постановлениями Правительства России.

В регулировании общественных отношений в форме закона важно помнить о границах законодательного регулирования вообще. В любом обществе, в том числе и российском, существует сфера свободы человека и гражданского общества, границы которой не может переступать даже закон. Отношения этой сферы должны регулироваться моральными, религиозными, корпоративными и другими нормами.

В условиях федеративного государства и формирования многоуровневой правовой системы Конституция Российской Федерации в общем виде закрепила разграничение нормотворческих полномочий федерального законодателя и законодателей субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения (ст.72 и ч.2, 5 ст.76). Более подробно принципы этого разграничения были сформулированы в одном из постановлений Конституционного Суда Российской Федерации*(89), где указывалось, что "федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий : Федеральное Собрание вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов, относящихся к предметам совместного ведения, определять соответствующие конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Характерно, что общий порядок принятия федеральных законов, закрепленный в статьях 104-108 Конституции Российской Федерации, по мнению Конституционного Суда Российской Федерации, не предусматривает обязательного направления законопроекта по предметам совместного ведения субъектам Российской Федерации и специального рассмотрения их предложений в федеральном парламенте*(90).

Однако данное резолютивное положение из постановления Конституционного Суда Российской Федерации не было учтено в Федеральном законе "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации". В ч.1 ст.12 этого закона закреплено, что "по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования". Получается, что издание конкретной нормы в федеральном законе по предметам совместного ведения недопустимо, отсюда целый ряд федеральных кодексов по предметам совместного ведения, утвержденных в форме федеральных законов, следовательно не соответствуют данному положению федерального закона.

На наш взгляд, статьи 12-13 указанного закона не в полной мере соотносятся со статьями 104-108 Конституции Российской Федерации, нарушают сложившуюся практику издания федеральных законов по предметам совместного ведения и нуждаются в пересмотре.

Пятый признак закона состоит в том, что это акт, содержащий главным образом общие нормы, т.е. нормы, обладающие большей степенью обобщенности и абстрактности, чем нормы других актов.

Помимо рассмотренных признаков закона в научной литературе указывается и целый ряд других. Например, в советское время было принято считать, что закон является выражением общенародной воли. Если речь идет о законе, принятом на референдуме, то этот признак в какой-то мере работает. А если речь идет о законе, принятом представительным органом государственной власти, то здесь необходимо проявлять некоторую осторожность. На наш взгляд, следует согласиться с точкой зрения Л.Н. Завадской, которая считает, что "с юридической точки зрения закон не может быть отражением общенародной воли. Нельзя ставить знак равенства между волей законодателя и волей всего народа"*(91).

В научной литературе также идет дискуссия вокруг других признаков закона ("закон есть основной регулятор поведения субъектов общественных отношений", "закон имеет четко выраженную классовую природу" и т.д.). Безусловно, в условиях современных правовых реалий необходимо переосмысление таких признаков закона, однако не следует их и полностью отрицать. К примеру, российской юридической практике известны множество примеров, когда законопроекты от первой до завершающей стадии лоббируются представителями различных социальных групп (финансово-промышленных союзов, ассоциаций профессиональных деятелей и т.д.) и выражают именно их волю. В научной литературе и публицистике такой лоббистской практике дается негативная характеристика*(92).

Кроме того, из смысла целого ряда статей Конституции Российской Федерации вытекает еще один признак закона, а именно: закон служит основанием для разрешения конкретных дел в судебном порядке. Так, в соответствии со статьями 120 и 124 Конституции Российской Федерации судьи должны подчиняться только Конституции и федеральным законам. Все законы имеют прямое действие.

Одной из основных классификаций нормативных правовых актов является деление их на законы и подзаконные нормативные правовые акты. Для различных видов подзаконных нормативных правовых актов устанавливаются определенные варианты их соотношения с законом: "не должны противоречить закону", "должны издаваться на основании и во исполнение закона" и т.д. Отсюда, можно вывести еще один важный признак: закон является правовой основой для издания других видов нормативных правовых актов. Именно законы определяют основания принятия подзаконных нормативных правовых актов, их содержание и предмет регулирования, юридическую силу и виды подзаконных нормативных правовых актов. Закон, таким образом, является фундаментальным юридическим актом, служит базой, основой и ориентиром для правотворческой деятельности органов государственной власти.

Оба последних признака закона в современной юридической литературе обстоятельно не рассматриваются, тем не менее, они, по нашему мнению, являются одними из основных характеристик современного российского закона.

Основываясь на проанализированных признаках закона можно вывести следующее рабочее определение. Закон - это разновидность нормативного правового акта, принятого представительным органом государственной власти в особом порядке либо на референдуме, обладающий после Конституции высшей юридической силой по отношению ко всем иным видам нормативных правовых актов, регулирующий наиболее важные и стабильные общественные отношения и являющийся правовой основой для издания подзаконных нормативных правовых актов и решения конкретных дел в судебном порядке.

Характеристику различным видам законов федерального уровня следует начинать с Конституции Российской Федерации, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. Ее верховенство в системе источников права и высшая юридическая сила среди всех видов нормативных правовых актов были рассмотрены в предыдущем параграфе. Высшая юридическая сила Конституции Российской Федерации в правовой системе помимо рассмотренных зависимостей обусловлена также особым порядком ее принятия (всенародным голосованием), пересмотра и внесения в нее поправок и изменений (ст.135, 136, 137).

С содержательной точки зрения Конституция Российской Федерации является ядром всей правовой системы страны, первичной основой для заключения нормативных договоров и принятия различных видов нормативных правовых актов. Нормы Конституции Российской Федерации имеют прямое действие и применяются на всей территории Российской Федерации (ч.1 ст.15 Конституции Российской Федерации). Это важное положение впервые нашло конституционное закрепление, в предыдущих российских конституциях его не было. Оно означает, что Конституция Российской Федерации - не декларативный документ, а нормативный правовой акт, статьями которого следует руководствоваться всем органам власти, должностным лицам, гражданам и их объединениям, в том числе при рассмотрении конкретных дел в судах, органах исполнительной власти. Ссылки непосредственно на Конституцию стали часто встречаться в решениях различных юрисдикционных инстанций при разрешении конкретных дел. В формировании обновленной правовой системы Российской Федерации очень важно придерживаться тех параметров, которые определены Конституцией Российской Федерации.

Однако принцип прямого действия не избавляет законодательный орган Российской Федерации в целом ряде случаев от необходимости конкретизировать положения Конституции Российской Федерации в федеральных конституционных законах и федеральных законах, принимая как нормы материального, так и процессуального права.

Особого рода связь с Конституцией существует у такого вида законов, как закон о поправке к главам 3-8 Конституции Российской Федерации (ст.136). В соответствии с толкованием этой статьи Конституционным Судом Российской Федерации*(93) поправки в смысле статьи 136 Конституции Российской Федерации могут быть приняты в форме специального правового акта - закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации. Впоследствии был принят соответствующий Федеральный закон "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации"*(94). Данный вид законов имеет особый правовой статус и отличается как от федерального закона, так и от федерального конституционного закона. Главное его отличие - более сложная процедура принятия, установленная в статье 136 Конституции Российской Федерации: сначала он должен быть принят в порядке как для федерального конституционного закона (квалифицированным большинством Федерального Собрания Российской Федерации), а вступить в силу он может только после его одобрения органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов Российской Федерации. После введения в действие такого закона содержащиеся в нем поправки инкорпорируются в текст Конституции Российской Федерации.

Следующая по статусу группа законов - федеральные конституционные законы. Данные законы могут быть приняты только по тем вопросам, которые предусмотрены самой Конституцией Российской Федерации, что свидетельствует об особой связи между двумя данными видами законов. В Конституции Российской Федерации называется примерно 17 вопросов, по которым могут быть приняты федеральные конституционные законы. Федеральные конституционные законы, как и все правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации (ч.1 ст.15).

Отсутствие прямого указания на соотношение Конституции Российской Федерации и федерального конституционного закона в тексте самой Конституции еще раз подчеркивает эту особую, неразрывную его связь с основным источником права - Конституцией Российской Федерации, а также дает основание считать, что по существу федеральный конституционный закон конкретизирует текст самой Конституции, фактически является "ступенью, связывающий конституционную норму с обычным законом"*(95).

Чаще всего Конституция Российской Федерации отсылает к такой группе законов как федеральные законы (более 50 раз). Они не должны противоречить Конституции Российской Федерации (ч.1 ст.15) и федеральным конституционным законам (ч.2 ст.76 Конституции Российской Федерации). Более расплывчато выражена формула, закрепляющая общее соотношение законов с международными договорами в проанализированной ранее ч.4 ст.15 Конституции Российской Федерации. С одной стороны, данная формула закрепляет верховенство международных договоров по отношению к федеральным законам, а, следовательно, и иным нормативным правовым актам, основанным на федеральных законах, с другой стороны, она предоставляет возможность сосуществовать двум данным источникам в относительной независимости друг по отношению к другу.

Например, в соответствии с данной формулой федеральный орган законодательной власти, принявший ранее федеральный закон, который вступил в противоречие с ратифицированным позднее международным договором Российской Федерации, не обязан отменять этот закон или его положение. Две нормы могут существовать независимо друг от друга, но на практике должны применяться нормы международного договора Российской Федерации. И хотя Государственная Дума после ратификации международного договора Российской Федерации как правило принимает поправки к федеральным законам, положения которых вступили в противоречие с данным договором, тем не менее такая практика не является обязательной исходя из закрепленного в Конституции соотношения международного договора и внутригосударственного закона. Такая практика направлена на техническую расчистку законодательства.

Следует сказать, что группа федеральных законов достаточно неоднородна, в том числе и по юридической силе. Среди большинства кодексов, имеющих силу федерального закона, есть такие, которые по юридической силе занимают положение "первого среди равных". К примеру, все федеральные законы, направленные на регулирование имущественных и личных неимущественных отношений, должны соответствовать Гражданскому кодексу Российской Федерации (ч.2 ст.3 ГК РФ).

Всего, к понятию закон можно отнести следующие виды актов высшей юридической силы федерального уровня, которые действуют на территории Российской Федерации: Конституция Российской Федерации 1993 года, законы Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, федеральные конституционные законы, законы, принятые путем референдума, кодексы Российской Федерации, федеральные законы, законы Российской Федерации*(96). Также на территории Российской Федерации продолжают действовать множество законов в части не противоречащей Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам. Это Основы законодательства СССР, Основы законодательства РСФСР, кодексы РСФСР, законы СССР, законы РСФСР, сводный закон РСФСР.

Помимо этого, к актам имеющим силу закона в части не противоречащей действующему законодательству следует отнести определенные указы Президиума Верховного Совета СССР и РСФСР, имеющих силу закона, декларации*(97), постановления Съезда народных депутатов РСФСР, постановления Верховного Совета СССР, РСФСР (России), постановления ЦИК И СНК СССР и РСФСР, совместные постановления ЦИК и СНК, а также некоторые из действующих актов Совета Труда и Обороны.

Ко второму уровню правовой системы (уровень субъектов Российской Федерации) относятся конституции и уставы субъектов Российской Федерации, конституционные законы в некоторых субъектах Российской Федерации (например, в Республике Саха (Якутия) и др.), кодексы и законы субъектов Российской Федерации, принимаемых законодательными органами субъектов Российской Федерации. Для третьего уровня российской правовой системы (акты органов местного самоуправления) издание актов в форме закона не характерно.

В юридической практике все чаще стали использовать модельный (рекомендательный) закон. Такая форма закона, безусловно, очень удобна для гармонизации законодательства различных субъектов (напр., для субъектов Российской Федерации*(98), Союзного государства России и Беларуси или государств-членов СНГ). Однако юридической силой такая форма законов не обладает.

Множественность видов законов федерального уровня свидетельствует о наличии большого количества форм закрепления законодательных норм. Выбор нужной формы закона достаточно важен, т.к. напрямую влияет на его эффективность*(99).

Одним из пробелов в Конституции Российской Федерации является отсутствие нормы о полномочиях в толковании федеральных законов. Это негативно влияет на применение и реализацию федеральных законов. Конституционный Суд Российской Федерации сформулировал в этом вопросе следующую позицию: поскольку в законодательном процессе принимают участие и Государственная Дума, и Совет Федерации, и Президент Российской Федерации, то акт официального разъяснения федерального закона должен, во-первых, быть издан в форме федерального закона, во-вторых, этот акт должен приниматься, подписываться и обнародоваться как и федеральный закон, в-третьих, акт официального разъяснения должен иметь силу федерального закона*(100).

Предложенный Конституционным Судом Российской Федерации порядок толкования федеральных законов безусловно является компромиссным решением, однако, он вряд ли будет удобен для законодателя, ввиду чрезвычайно высокой загруженности Государственной Думы. На наш взгляд, необходимо внесение дополнений в Конституцию Российской Федерации о делегировании Государственной Думе полномочия толкования федеральных законов в форме постановлений, поскольку именно этот орган больше чем Совет Федерации или Президент участвует в законодательном процессе.

За период с начала 90-х гг. и по настоящее время темпы и объем законодательной деятельности представительного и законодательного органа Российской Федерации - Федерального Собрания - значительно возросли, по сравнению с предыдущим периодом. Им принято около полутора тысяч федеральных законов. Тенденция количественного увеличения федеральных законов оправданна, хотя удельный вес законов в системе нормативных правовых актов, по подсчетам специалистов, вырос не намного, поскольку вместе с возросшей активностью законодателя одновременно возросла активность других субъектов правотворчества*(101).

Вместе с увеличением доли федеральных законов по сравнению с предыдущим периодом существенно возросла и его роль в российском обществе, значительно вырос его авторитет. За последнее десятилетие федеральный закон в действительности стал основным и ведущим источником права в России, ведущим регулятором важнейших сфер жизни российского общества.

Однако количественное увеличение федеральных законов привело к чрезмерной поспешности в их принятии, к снижению качества принимаемых федеральных законов. Механизм обеспечения тех или иных законодательных актов зачастую дает сбои*(102). Не случайно, вопрос несовершенства законодательной базы в настоящее время поднимается на самом высоком государственном уровне и вызывает тревогу*(103).

Проблема несовершенства законодательной базы вызвана не только недостаточным учетом разработчиками требований законодательной техники, но и недостаточным учетом новейших научных теоретико-прикладных исследований в сфере законотворчества. Так, чрезмерная поспешность в принятии федеральных законов зачастую влечет за собой вторжение в правотворческие полномочия других федеральных органов государственной власти, созданию иллюзии, что федеральным законом может быть урегулирован вообще любой вопрос и любое общественное отношение. Невнимание законодателя к вопросам соотношения федерального закона с другими видами нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти пагубно отражается на всей системе нормативного регулирования, ведет не к взаимодействию, а к соперничеству и необоснованной конфронтации федеральных правотворческих органов.

Все это еще раз подчеркивает необходимость скорейшей теоретической разработки вопросов оптимального соотношения федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти и закрепление целого ряда положений на нормативном уровне.

Закрепление прав и свобод человека в качестве высшей ценности во 2-й статье Конституции Российской Федерации предполагает существенные изменения и в содержательной (материальной) стороне федеральных законов. Но, как показывает современная практика, в содержании многих федеральных законов все больше и больше реализуются экономические интересы определенных групп в ущерб защите прав и свобод большинства населения страны*(104).

Как одну из самых важных тенденций развития российского закона С.В. Поленина называет изменение круга регулируемых федеральным законом отношений и поиск оптимальных методов их правовой регламентации*(105). В действительности, круг отношений, регулируемых собственно федеральными законами, существенно расширился (наукоемкие отрасли, экология и т.д.). Возникает вопрос: какие отношения должны быть урегулированы в форме федерального закона, а какие должны быть урегулированы подзаконными нормативными правовыми актами? Отсутствие четкого предметного соотношения между федеральными законами и подзаконными нормативными правовыми актами на федеральном уровне препятствует на практике реализации принципа верховенства закона.

Таким образом, именно законы, содержащие нормы общего характера и принимаемые представительным (законодательным) органом Российской Федерации либо путем референдума (непосредственного правотворчества), призваны составить фундамент правопорядка в российском обществе, наиболее важную, центральную часть всего нормативного правового массива России.