§ 3. Формы развития и конкретизации положений законов в подзаконных нормативных правовых актах

Правовое регулирование различных общественных отношений в силу их содержания, особенностей и отраслевой специфики требует дальнейшего развития и конкретизации положений законов в нормах подзаконных нормативных правовых актов. Именно в нормах подзаконных нормативных правовых актов учитываются конкретные условия осуществления тех или иных общественных отношений, что находит отражение в содержании этих норм, главным образом, в гипотезе и диспозиции.

В научной литературе выделяется множество различных форм соотношения норм актов более высокой юридической силы с нормами актов меньшей юридической силы. На наш взгляд, следует согласиться с точкой зрения С.В. Полениной и других авторов, которые считают что наиболее целесообразно выделять две основные формы - развитие и конкретизация, а все остальные формы, такие как воспроизведение, детализация и другие считать их разновидностями*(157). Одни исследователи называют такие формы "методами конкретизации норм законов"*(158), другие рассматривают их в качестве приемов законодательной техники*(159), иные авторы предпочитают называть их "юридически значимой деятельностью"*(160). В данном исследовании формы развития и конкретизации будут иметь рабочее название как различные формы содержательного соотношения норм законов с нормами подзаконных нормативных правовых актов.

Формы развития и конкретизации положений закона в подзаконных нормативных правовых актах направлены, главным образом, на формирование предметных связей между актами различной юридической силы, о чем уже говорилось в параграфе 1 данной главы при рассмотрении третьего аспекта соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта. Ранее, в первой главе, характеризуя понятие "подзаконный нормативный правовой акт" было выявлено, что нормы подзаконных нормативных правовых актов обычно имеют значение видовых норм, а нормы законов характер и значение родовых.

Отсюда, норма видового значения не может быть принята в отсутствие нормы родового значения. Формирование связей между родовой нормой и видовой возможно посредством использования форм развития и конкретизации норм законов в нормах подзаконных нормативных правовых актов. Необходимо также учитывать, что связь между законом и подзаконным нормативным правовым актом, устанавливаемая посредством различных форм развития и конкретизации, носит ступенчатый характер, поскольку закон и подзаконный нормативный правовой акт - это акты разных уровней.

Использование форм развития и конкретизации положений закона направлено, в первую очередь, на реализацию определенных положений закона. С помощью этих форм в нормах подзаконных нормативных правовых актов отражается масса различного рода подробностей, характерных черт и особенностей общественных отношений, которые по объективным причинам не могут быть учтены первоначально в рамках положений закона.

Установление оптимального соотношения закона с подзаконным нормативным правовым актом при помощи этих форм не укладывается в рамки чисто технической стороны правотворческой деятельности. Это сложная, комплексная деятельность, связанная с установлением взаимосвязей между законом и подзаконным нормативным правовым актом, требующая согласованных действий не только со стороны правотворческих органов, принимающих подзаконные нормативные правовые акты, но и со стороны законодательных органов, которые при издании закона должны иметь в виду необходимость будущего развития и детализации его положений.

Необходимость использования форм развития и конкретизации целесообразно определять первоначально на стадии подготовки проекта закона. В последующем, использование форм развития и конкретизации обнаруживается на стадии выявления объективных потребностей в издании компетентным правотворческим органом подзаконного нормативного правового акта. В одном случае такая потребность вызвана соответствующей оговоркой в законе, где может быть сказано, что определенный правотворческий орган для регулирования указанного в законе вопроса издает подзаконный нормативный правовой акт. В другом случае правотворческий орган, исходя из практической потребности, сам определяет необходимость издания подзаконного нормативного правового акта по вопросу, урегулированному в законе и входящему в компетенцию соответствующего правотворческого органа.

Однако имеют место случаи, когда использование форм развития и конкретизации закона напрямую запрещено. Здесь имеются ввиду сферы исключительного регулирования законом, которые представляют собой нормативно закрепленный перечень вопросов и регулирование по ним осуществляется только в форме закона (круг вопросов регулирования исключительно в форме закона был рассмотрен в § 2 первой главы).

Вместе с тем, в российской системе законодательства существуют отрасли, которые формируются, главным образом, на базе единства законов и основанных на них подзаконных нормативных правовых актов. Формирование таких отраслей законодательства как экологическое, финансовое законодательство и ряда других происходит во многом благодаря использованию форм развития и конкретизации норм законов в подзаконных нормативных правовых актах. В этой связи, рассмотрение форм развития и конкретизации норм законов в подзаконных нормативных правовых актах имеет определенное практическое значение.

Одной из форм развития положений закона в подзаконных нормативных правовых актах является воспроизведение. В юридической науке нормативное воспроизведение рассматривается как одно из явлений правовой действительности, обеспечивающее развитие права*(161). В целом ряде случаев повторение нормативного материала вытекает из объективной потребности воспроизведения нормативных положений законов в основанных на них подзаконных нормативных правовых актах. В противном случае последние могут быть лишены содержательного стержня, основы.

Данная форма чаще используется в правотворческой практике федеративных государств, для которых проблема единства и стабильности правовой системы является наиболее актуальной. Частичному решению этой проблемы как раз и способствует форма воспроизведения федеральных законов в нормативных правовых актах субъектов федерации.

Воспроизведение норм законов в подзаконных нормативных правовых актах не означает точного копирования законодательных формулировок. Оно включает в себя помимо повторения законодательных норм еще и что-то другое, что служит развитием для изданной ранее законодателем нормы. Это "что-то другое" может быть выражено в виде сравнительно небольшого по объему текста и даже знаков препинания. После включения нормы закона в подзаконный нормативный правовой акт воспроизведенная норма по юридической силе одновременно продолжает оставаться нормой закона изложенной в тексте подзаконного нормативного правового акта*(162).

В подзаконных нормативных правовых актах Российской Федерации данная форма развития положений закона (воспроизведение) зачастую встречается в тех случаях, когда осуществляется воспроизведение с последующим редактированием текста правовой нормы, либо ее переформулированием. Например, в ст.42 утратившего силу КЗоТ Российской Федерации было закреплено, что "нормальная продолжительность рабочего времени работников на предприятиях, в учреждениях, организациях не может превышать 40 часов в неделю". В п.4 Типовых правил внутреннего распорядка таможенных органов Российской Федерации данное положение воспроизведено следующим образом: "Нормальная продолжительность служебного времени в таможенных органах не может превышать 40 часов в неделю"*(163). В ч.2 ст.91 действующего Трудового кодекса Российской Федерации*(164) процитированное положение КЗоТ полностью сохранено.

Помимо этого, воспроизведение может встречаться в подзаконных нормативных правовых актах в качестве повторения основного содержания нормы закона в сочетании с другими формами - собственно развитием, конкретизацией, детализацией и др.

В системе подзаконных нормативных правовых актов Российской Федерации очень редко встречается абсолютно точное, буквальное воспроизведение содержания правовых норм закона в подзаконных нормативных правовых актах. В современных условиях такой подход к воспроизведению оправдан, поскольку это противодействует размыванию юридической силы закона, его нивелировке с подзаконными нормативными правовыми актами. Помимо этого, в использовании данной формы необходимо учитывать, чтобы нормативное воспроизведение отличалось от других форм - дублирования или копирования.

Однако если есть необходимость буквального воспроизведения законодательных норм, то это необходимо делать со ссылками на соответствующие статьи закона, из которых данная норма извлечена. Как это сделано, к примеру, в п.2 Правил предъявления и рассмотрения претензий, связанных с перевозкой грузов на железнодорожном транспорте, утвержденных Приказом МПС России от 27 сентября 2000 г. N 25Ц*(165). В абз.2 данного пункта Правил буквально, с сохранением всех знаков препинания и с соответствующей ссылкой на статью 135 Федерального закона "Транспортный устав железных дорог Российской Федерации"*(166) дословно воспроизведено следующее законодательное предписание: "Грузоотправитель, грузополучатель могут передавать свои права на предъявление претензий и исков иным юридическим, физическим лицам посредством надлежащего оформления договора поручения или доверенности".

Анализ действующих нормативных правовых актов на примере рассмотрения случаев нормативного воспроизведения позволяет раскрыть одну характерную особенность самой проблемы соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта, существенно расширить наши представления о ней. Нормативное воспроизведение дает нам примеры того, что между законом и подзаконным нормативным правовым актом могут устанавливаться не только связи, направленные от акта большей юридической силы к акту меньшей юридической силы (нисходящие связи), но и связи, направленные от акта меньшей юридической силы к акту большей юридической силы (восходящие связи).

К примеру, в некоторых кодифицированных или тематических законах регулирование отношений требует наиболее полной регламентации, учета различных аспектов взаимодействия участников регулируемых отношений. Такие особенности могут быть отражены в актах тех органов, которые на практике более всего приближены к реализации норм различной юридической силы, лучше всего знают специфику отношений, характер поведения субъектов регулируемых общественных отношений. Наиболее удачные положения таких подзаконных нормативных правовых актов могут в последующем воспроизводиться в кодексах, утверждаемых в форме закона, или других тематических законах.

Так, в Порядке определения таможенной стоимости товаров, возимых на территорию Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 ноября 1992 года N 856*(167) закреплены следующие методы определения стоимости импортируемых товаров:

" а) по оценке сделки с ввозимым товаром (метод 1);

б) по оценке сделки с идентичным товаром (метод 2);

в) по оценке сделки с однородным товаром (метод 3);

г) вычитания стоимости (метод 4);

д) сложения стоимости (метод 5);

е) резервный метод (метод 6)".

Данные методы и порядок их применения был полностью воспроизведен законодателем в Законе Российской Федерации от 21 мая 1993 года N 5003-1 "О таможенном тарифе"*(168) за исключением тех слов, которые содержались в скобках. Нумерация методов и порядок их применения таким же как и в правительственном постановлении, но был оформлен отдельным законодательным предписанием.

Таким образом, следует говорить не только об установлении связей закона с подзаконным нормативным правовым актом, но и о принципиальной возможности и даже необходимости в определенных случаях формировании связей обратного типа - от подзаконного нормативного правового акта к закону. Это нисколько не противоречит принципу законности и в лучшую сторону может повлиять на качество самого закона, его адекватности динамично развивающимся отношениям в российском обществе.

Необходимо отметить, что существуют определенные ограничения для использования нормативного воспроизведения положений закона в подзаконных нормативных правовых актах. В частности, представляется нецелесообразным воспроизведение норм Конституции Российской Федерации в подзаконных нормативных правовых актах. Нормативное воспроизведение положений Конституции Российской Федерации лучше всего осуществлять в федеральных конституционных законах, федеральных законах, конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации, законах субъектов Российской Федерации.

Следует отметить, что использование воспроизведения особо необходимо при установлении нормативного соотношения законов конкретного вида с конкретным видом подзаконных нормативных правовых актов для формулирования наиболее точного нормативного соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта, как уже было показано в предыдущем параграфе. Наиболее целесообразно в установлении нормативной формулировки соотношения закона и определенного вида подзаконного нормативного правового акта использовать форму воспроизведения в сочетании с другими формами развития и конкретизации положений закона. На наш взгляд, наиболее предпочтительным будет сочетание форм воспроизведения и собственно формы развития.

Такая форма соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта как собственно развитие положений закона, предполагает существование определенных особенностей и отличительных характеристик. Между всеми формами соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта должны существовать определенные отличия, а главное - четкие критерии, по которым можно было бы их различать и идентифицировать.

Существенным отличием собственно формы развития положений закона в подзаконном нормативном правовом акте представляется указание в законе на необходимость регулирования определенного вопроса подзаконным нормативным правовым актом. Это происходит тогда, когда законодатель сам осознает, что норма закона может быть не реализована на практике, если не будет принята другая, развивающая ее норма, определенный комплекс норм.

Таким образом, использование собственно формы развития предполагает, что реализация исходного положения закона невозможна без издания акта меньшей юридической силы, и только после издания подзаконного нормативного правового акта возможно в полной мере реализовать норму закона. Причины, по которым законодатель отказывается от подробной регламентации отношений в законе, может быть несколько. Во-первых, регулируемый в законе вопрос может входить в компетенцию исполнительного органа государственной власти, и законодатель, исходя из самостоятельности исполнительной власти (ст.10 Конституции Российской Федерации) передает подробное регламентирование определенного вопроса на ее усмотрение. Во-вторых, в законе не могут быть урегулированы все без исключения вопросы, в том числе не имеющие принципиальный характер. Это должно быть осуществлено в актах другого уровня - подзаконных нормативных правовых актах.

Указание в законе на необходимость регулирования определенного вопроса в форме подзаконного нормативного правового акта может быть оформлено в виде прямого поручения органу издать нормативный правовой акт по указанному в законе вопросу, а может содержаться общее указание на необходимость принятия другого акта без указания, каким именно органом он должен быть принят. Наиболее целесообразным представляется формулирование поручения конкретному правотворческому органу на издание подзаконного нормативного правового акта в развитие определенного положения закона. Так, например, в ч.3 ст.57 Кодекса торгового мореплавания в развитие положений о дисциплине работников морского транспорта Правительству Российской Федерации поручено издать Устав о дисциплине работников морского транспорта, который и был впоследствии им принят*(169).

Оптимальной представляется ситуация, когда в федеральном законе указывается также в какой срок необходимо издать конкретный подзаконный нормативный правовой акт, принимаемый в развитие федерального закона. Сроки издания таких актов можно установить отдельным указанием в одной из последних статей федерального закона, либо установить единый срок принятия для всех подзаконных нормативных актов, о которых упоминается в федеральном законе, либо установить общие требования к срокам в специальном федеральном законе.

Положение закона, которое не может быть реализовано, ввиду неполного урегулирования, должно быть развито в нормах подзаконных нормативных правовых актов. Примером формы развития в данном случае можно назвать положение Федерального закона "Об основах охраны труда в Российской Федерации"*(170) о том, что государственные нормативные требования охраны труда устанавливают "правила, процедуры и критерии, направленные на сохранение жизни и здоровья работников в процессе их трудовой деятельности" (ч.1 ст.3). Вопросы разработки и утверждения подзаконных нормативных правовых актов, в которых будут содержаться государственные нормативные требования охраны труда, переданы Правительству Российской Федерации (ч.3 ст.3), которое через определенное время издало соответствующее постановление*(171). Данный случай можно также охарактеризовать как пример собственно формы развития положений закона в подзаконных нормативных правовых актах.

Если в законе только называется вопрос, а его регулирование поручено другому правотворческому органу, то в таком случае будет использована форма отсылки как разновидность формы развития положений закона. Форма отсылки используется довольно часто. Так, например, Правительству Российской Федерации поручено ежеквартально устанавливать величину прожиточного минимума по стране на основании ч.2 ст.4 Федерального закона "О прожиточном минимуме в Российской Федерации"*(172), в котором закреплено следующее: "величина прожиточного минимума на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения в целом по Российской Федерации устанавливается Правительством Российской Федерации". В соответствии с данным положением Правительство России с периодичностью в три месяца издает соответствующие постановления*(173).

В целом, применение формы развития положений закона в подзаконных нормативных правовых актах связано с определенной самостоятельностью для правотворческих органов, издающих подзаконные нормативные правовые акты. Главным ограничением для применения этих форм будет отсутствие прямых расхождений с нормами федерального закона. Другим ограничением для применения форм развития положений федерального закона будет запрет на вторжение правотворческим органом в те предметы, которые уже урегулированы федеральным законом. Этого быть не должно, в противном случае законность издания такого акта может быть опровергнута другими, компетентными в данном вопросе органами (к примеру, судами Российской Федерации).

Отсутствие указания о необходимости дальнейшей подробной регламентации того или иного вопроса в законе еще не говорит о том, что правотворческий орган, издающий подзаконный нормативный правовой акт, не вправе самостоятельно его регламентировать. Наоборот, он вправе издавать свои подзаконные нормативные правовые акты по вопросам, которые входят в компетенцию этого органа, к тому же после того как эти вопросы нашли первоначальную регламентацию в законе. Такие акты направлены на наиболее полное раскрытие содержания сформулированных в законе общих правил, операционализацию действий работников органов государственной власти по реализации законодательных установок. Можно даже говорить, что это не только право правотворческого органа, но и его обязанность.

Подробная регламентация положений закона в отсутствие прямых указаний и соответствующих оговорок в самом законе выражается в различных формах конкретизации (детализации, дополнении, собственно конкретизации и др.). Необходимо еще раз подчеркнуть, что определение критериев деления форм развития и форм конкретизации носит скорее рабочий характер. Границы между рассматриваемыми формами весьма подвижны и зачастую очень условны. В рамках общей формы конкретизации положений закона рассмотрим такие основные формы, как детализация, дополнение и собственно конкретизация.

Форма детализации применяется в тех случаях, когда в подзаконном нормативном правовом акте необходимо осуществить более подробное, детальное правовое регулирование общественных отношений, которые частично уже регламентированы законом в общем виде, но указание на издание подзаконного акта для этой регламентации отсутствует. В отношении формы детализации А.Ф. Ноздрачев справедливо отмечает, что понятие детализации соответствует только одной из форм установления новых правовых норм в подзаконных актах, и оно непригодно для обозначения всей деятельности по развитию и конкретизации первоначальных норм для охвата регулируемых отношений с максимальной полнотой*(174).

Использование форм детализации может основываться на нескольких нормах, одной норме, отдельных частях или элементах нормы, без правовой регламентации которых не может быть полностью обеспечена реализация законодательных положений. Так, в соответствии со ст.17 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности"*(175) Правительство Российской Федерации в одном из постановлений утвердило Положение о лицензировании деятельности по использованию радиоактивных материалов при проведении работ по использованию атомной энергии в оборонных целях*(176). Несмотря на то, что в постановлении не указывается, на основании каких именно положений закона оно издано, тем не менее исходя из текста закона можно предположить, что имеется ввиду в первую очередь статья 17 закона, в которой приводится перечень лицензируемых видов деятельности.

Лицензируемый Правительством вид деятельности в законодательном перечне отсутствует, однако в нем указан такой вид деятельности, как оборонное производство. Указывать в законе конкретно все виды деятельности, связанные с оборонным производством, по всей видимости нет смысла, поскольку этот перечень постоянно пополняется. Поэтому Правительство, детализируя один из элементов законодательной нормы (оборонное производство как вид лицензируемой деятельности) периодически издает положения о лицензировании различных видов деятельности, связанных непосредственно с оборонным производством, в частности, издало данное положение о лицензировании деятельности по использованию радиоактивных материалов при проведении работ по использованию атомной энергии в оборонных целях.

В какой-то мере форма детализации в рассматриваемом случае пересекается с другой формой конкретизации - дополнением. И хотя правительственный акт в действительности дополняет перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию, однако это делается на основании закрепленного общего положения закона о лицензировании оборонного производства, а не на основании того, что Правительство вправе самостоятельно устанавливать и дополнять лицензируемые виды деятельности. Федеральный закон не предоставляет Правительству таких полномочий. Будет целесообразным говорить о том, что в данном случае в качестве основной формы использована детализация, а в качестве вспомогательной - форма дополнения.

Детализируя один из видов лицензируемой деятельности как части статьи 17 закона данный правительственный акт издается также в соответствии со статьей 4 названного закона, в которой приводятся четкие критерии определения видов лицензируемой деятельности. Лицензируемый Правительством вид деятельности подпадает под эти критерии.

Другой пример формы детализации. В соответствии с ч.1 п.1 ст.21 Налогового кодекса Российской Федерации*(177) налогоплательщики имеют право "получать от налоговых органов по месту учета бесплатную информацию о действующих налогах и сборах, законодательстве о налогах и сборах и об иных актах, содержащих нормы законодательства о налогах и сборах, а также о правах и обязанностях налогоплательщиков :". Министерство по налогам и сборам Российской Федерации издало соответствующее Положение об информировании налогоплательщиков по вопросам налогов и сборов*(178), в котором более детально конкретизирована процитированная норма кодекса. В нем, в частности, закрепляется кто, кому на основании чего и в какой форме выдает информацию о налогах и сборах, информацию о законодательстве о налогах и сборах и т.д.

Использование формы собственно конкретизации имеет, на наш взгляд, несколько иное значение, чем детализация. Собственно конкретизация направлена на уточнение условий реализации положения закона, на раскрытие своеобразия регулируемых отношений в отсутствие специального указания в законе на издание подзаконного нормативного правового акта. Таким образом, форма собственно конкретизации положений закона призвана отразить в гипотезах и диспозициях норм подзаконного акта определенные условия правового регулирования общественных отношений, которые нормой закона в силу различных причин не были предусмотрены.

Применение формы собственно конкретизации положений закона в подзаконных нормативных правовых актах позволяет осуществить переход от абстрактного к конкретному. Так, например, в ч.1 ст.23 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации"*(179) закреплено, что "для гражданина, впервые принятого на государственную должность государственной службы, в том числе по итогам конкурса документов, или для государственного служащего при переводе на государственную должность государственной службы иной группы или иной специализации устанавливаются испытания на срок от трех до шести месяцев". Правительство Российской Федерации применительно к условиям государственных должностей федеральной государственной службы при назначении на эту должность Правительством Российской Федерации конкретизировало эту норму в соответствующем постановлении*(180) и закрепило в п.1 прохождение "испытания сроком на три месяца".

Анализ действующих нормативных правовых актов Российской Федерации в части использования форм конкретизации положений закона в подзаконных нормативных правовых актах обнаруживает одну очень важную проблему оптимального соотношения общих норм закона и более конкретных норм подзаконных нормативных правовых актов. На наш взгляд, будет не логичным такое положение дел, когда закон содержит только общие нормы и вовсе не содержит конкретных предписаний. По наиболее важнейшим вопросам законодательного регулирования, в особенности вопросов сферы исключительного регулирования законом, было бы наиболее целесообразно, чтобы в законе содержались конкретные положения, а также, чтобы в самом законе содержался запрет на конкретизацию в подзаконных актах определенных статей закона. В противном случае может возникнуть та же ситуация, которая имела место в советское время, когда почти все конкретные предписания содержались в инструкциях, правилах и других видах подзаконных нормативных правовых актов, а в законах только общие положения.

В современных условиях при формировании принципиально новой правовой системы Российской Федерации важно законодательно обеспечить баланс общих и конкретных норм, распределить их в законе и подзаконном нормативном правовом акте таким образом, чтобы подзаконные акты не подменяли собой законы, чтобы нормы подзаконных актов не стали на практике эффективнее норм законов. Такое положение на самом деле может иметь место, поскольку более конкретные нормы обладают свойством относительной самостоятельности. Они непосредственно, без дальнейшей конкретизации могут применяться при разрешении многих индивидуальных дел (за исключением дел, решаемых в судебном порядке).

С другой стороны, будет нецелесообразным, если в закон будут включены все подробности правового регулирования общественных отношений, и тогда закон может стать актом универсального значения, который заменит собой существование подзаконных нормативных правовых актов. Этого тоже не должно быть во избежание нарушения основополагающего конституционного принципа разделения властей в Российской Федерации.

Таким образом, на основании рассмотренных примеров использования форм развития и конкретизации положений закона в подзаконном нормативном правовом акте можно сделать следующие выводы. Во-первых, будет целесообразным, когда в преамбуле подзаконного нормативного правового акта указываются статьи, части статей закона, на основании которых издается данный акт. Возможно даже приводить отдельные положения закона, которые послужили основанием для издания подзаконного нормативного правового акта. Во-вторых, очень важно в преамбуле называть конкретную форму развития или конкретизации положений закона, используемую в подзаконном нормативном правовом акте. Например, "в развитие статьи...", "в целях детализации (конкретизации, дополнения) статьи..." и т.д.

Выполнение данных требований послужит укреплению законности в сфере издания подзаконных нормативных правовых актов, укрепит их связи с законом, повысит их качество и эффективность. В этой связи, будет уместно если названные требования оптимального соотношения подзаконных нормативных правовых актов с законом найдут нормативное закрепление, к примеру, в Федеральном законе "О нормативных правовых актах Российской Федерации" или ином специальном законе.