§ 3. Федеральный закон и нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти (на примере актов МВД России)

Министерство внутренних дел Российской Федерации является одним из важных федеральных органов исполнительной власти. В Министерстве функционирует Центральный аппарат, который руководит всеми органами, входящими в состав Министерства. Большинство этих органов имеют свои территориальные структуры в субъектах Российской Федерации. Специфика возложенных на Министерство внутренних дел задач предопределяет сложную структуру органов, объединяемых в систему. Сложная структура органов и единое руководство ими образуют, по определению М.Н. Николаевой, "единую систему министерства"*(205).

В системном подходе любое целостное образование, состоящее из двух и более элементов, находящихся между собой в определенной связи, представляет собой систему*(206). Все органы, входящие в состав Министерства внутренних дел Российской Федерации, составляют систему МВД России. В Положении о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации*(207) дается характеристика структуре Министерства, в общем виде очерчена сфера его деятельности и подчиненность. В п.1 закреплено, что "Министерство внутренних дел Российской Федерации: является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в пределах своих полномочий государственное управление в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, охраны правопорядка, обеспечения общественной безопасности и непосредственно реализующим основные направления деятельности органов внутренних дел Российской Федерации: и внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации. Министерство подчиняется Президенту Российской Федерации по вопросам, отнесенным к его компетенции Конституцией Российской Федерации и законодательными актами Российской Федерации, а также Правительству Российской Федерации".

Таким образом, взаимоотношения МВД России с вышестоящими органами выражаются в его подведомственности (подчиненности) Президенту Российской Федерации по определенным Конституцией вопросам и непосредственной подведомственности Правительству Российской Федерации.

Система Министерства внутренних дел состоит из органов внутренних дел и внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации (п.2 Положения). В органы внутренних дел входят: министерства внутренних дел республик, главные управления, управления и отделы внутренних дел краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, районов, городов, районов в городах, закрытых административно-территориальных образований, линейные управления (отделы, отделения) внутренних дел на железнодорожном, воздушном и водном транспорте, управления (отделы) на особо важных и режимных объектах, подразделения по борьбе с организованной преступностью, территориальные органы управления учреждениями с особыми условиями хозяйственной деятельности, окружные управления материально-технического и военного снабжения, образовательные, научно-исследовательские учреждения и иные подразделения, предприятия, учреждения и организации, созданные для осуществления задач, возложенных на органы внутренних дел и внутренние войска. Помимо этого, главные управления образованы и функционируют также и в федеральных округах*(208).

В систему Министерства также входят внутренние войска, распределенные по округам внутренних войск (всего 8 округов), соединения, воинские части, военные образовательные учреждения, учреждения обеспечения деятельности внутренних войск, органы управления внутренними войсками.

Полномочия Министерства в полной мере раскрываются в п.8 Положения о МВД России. Среди них самыми важными являются: определение основных направлений деятельности ОВД по защите прав и свобод человека, защите объектов независимо от форм собственности, обеспечение общественного порядка и общественной безопасности, борьба с преступностью, анализ состояния правопорядка и преступности в стране, разработка долгосрочных и оперативных прогнозов развития криминогенной ситуации, внесение предложений в органы государственной власти по укреплению законности, обеспечению общественного порядка и общественной безопасности, усилению борьбы с преступностью, осуществление оперативно-розыскной и экспертно-криминалистической деятельности, производство дознания и предварительного следствия по уголовным делам, отнесенным к компетенции ОВД, предупреждение, выявление и пресечение преступлений, осуществление проверок и ревизий финансово-хозяйственной деятельности предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности, розыск лиц, совершивших преступление, скрывшихся от органов дознания, следствия или суда, уклоняющихся от отбывания уголовных наказаний, призыва на военную службу, без вести пропавших и иных лиц, идентификацию неопознанных трупов, а также розыск похищенного имущества и многие другие вопросы.

Таким образом, Министерство внутренних дел Российской Федерации как межотраслевой федеральный орган исполнительной власти выполняет важные охранительно-правовые и другие функции, занимает особое место в механизме реализации прав и свобод человека и гражданина.

Одним из важных направлений деятельности МВД является нормативное регулирование своей деятельности и оказание органам внутренних дел и внутренним войскам практической и методической помощи в организации нормативной правовой работы (пп.10.6-10.7 Положения о МВД России). По существу, Указом Президента России Министерству внутренних дел Российской Федерации предоставлено полномочие на издание своих нормативных правовых актов. Оптимальной конечно является ситуация, когда правотворческие полномочия федеральных органов исполнительной власти закреплены в федеральном законе. Это в большей степени соответствует требованиям принципа законности в правотворческой сфере, принципам правового государства. В данном случае, до принятия федерального закона о правотворческих полномочиях федеральных органов исполнительной власти*(209) указы Президента России восполняют законодательное регулирование по вопросу предоставления полномочий на издание нормативных правовых актов МВД России.

В соответствии с п.10.6 Положения о МВД России Министр внутренних дел Российской Федерации "издает на основании законодательства Российской Федерации и настоящего положения обязательные для исполнения в системе Министерства приказы, положения, наставления, инструкции, правила, уставы и иные нормативные акты, дает распоряжения, в том числе совместно или по согласованию с руководителями органов государственной власти Российской Федерации, организует проверку их исполнения".

Здесь говорится о праве Министра издавать внутриведомственные нормативные акты, обязательные для всех структурных подразделений и территориальных органов системы МВД и совместные с другими органами государственной власти акты. Однако соотношение этого вида нормативных правовых актов МВД России с другими актами определено не четко, а лучше сказать, вообще не определено. Формула "на основании и во исполнение законодательства Российской Федерации" очень неопределенна и расплывчата.

Понятие законодательства Российской Федерации многозначно и под ним в различных случаях понимают: 1) совокупность федеральных законов; 2) совокупность федеральных законов, актов Президента и Правительства России; 3) совокупность нормативных правовых актов федерального уровня и субъектов Российской Федерации; 4) совокупность всех нормативных правовых актов, принимаемых в Российской Федерации.

На основании и во исполнение каких видов нормативных правовых актов должны издаваться Министром внутренних дел Российской Федерации внутриведомственные нормативные акты, остается непонятным и противоречивым.

Исходя из процитированного положения нормативные акты МВД России могут также издаваться совместно с другими органами государственной власти, например, совместно с федеральными органами исполнительной власти. Примеров этому очень много. Например, Приказ МВД России, МЧС России, Минобороны России, Минюста России, ГТК России, СВР России, ФСВТ России, ФСЖВ России, ФМС России, ФСБ России, ФСНП России, ФСО России, ФПС России, ФАПСИ от 17 ноября 1999 года NN 643, 531, 549, АП-3-24/364, 337, 786, 82, 112, 363, 96, 423, 413, 357, 620, 189 "Об утверждении Положения о порядке формирования и ведения информационного массива, создаваемого в процессе проведения государственной дактелоскопической регистрации" (Зарегистр. в Минюсте России. Рег N 2035 от 31 декабря 1999 г.)*(210).

В следующем подпункте 10.7 Положения закреплено право МВД России на издание межведомственных и общеобязательных нормативных правовых актов: "Министр издает в пределах предоставленных ему полномочий в установленном порядке обязательные для исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями независимо от форм собственности, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами нормативные правовые акты, утверждает стандарты, нормы и правила по вопросам, отнесенным законодательством Российской Федерации к компетенции Министерства".

В первую очередь обращает внимание обязательность нормативных правовых актов МВД России для других федеральных органов исполнительной власти. Это отнюдь не значит, что нормативные правовые акты МВД России имеют более высокий статус по сравнению с нормативными правовыми актами других федеральных органов исполнительной власти. Данное положение означает, что другие федеральные органы исполнительной власти обязаны исполнять нормативные правовые акты МВД России, принятые по вопросам, входящим в его компетенцию. Здесь идет речь о так называемых межведомственных актах.

Вторая часть формулировки требует некоторых уточнений, поскольку она противоречит принципам федерализма и положениям федеральных законов. Далеко не все нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут зависеть от нормативных актов МВД России. Нормативные правовые акты МВД России не могут быть обязательны, к примеру, для руководителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (высших должностных лиц субъектов Российской Федерации) и высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (правительств, областных администраций и т.п.). По этому вопросу юридическое соотношение уже установлено.

В статье 22 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"*(211) закреплено, что указы (постановления) и распоряжения руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации не должны противоречить федеральным законам, указам и распоряжениям Президента Российской Федерации, постановлениям и распоряжениям Правительства Российской Федерации. Зависимость актов высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, высших органов исполнительной власти от актов федеральных органов исполнительной власти, в частности от актов МВД России федеральный закон не предусматривает. По всей видимости, обязательность нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, в том числе и МВД России, в соответствии с указом Президента России будет распространяться на региональные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (министерства, департаменты, управления и другие органы в структуре высших исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации).

Поскольку названный федеральный закон был принят в 1999 году, а Положение о МВД России утверждено Президентом РФ в 1996 году, то Положение о МВД России, по всей видимости, не было приведено в соответствие с федеральным законом. В ближайшее время предстоит уточнить, на какие именно органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации распространяется обязательность нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, в частности, МВД России. Представляется целесообразным закрепление в специальном федеральном законе обязательности нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, в частности, МВД России для региональных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В Положении о МВД России подобное соотношение можно было бы закрепить следующим образом: "нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, региональных органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций независимо от форм собственности, общественных объединений и должностных лиц не должны противоречить нормативным правовым актам МВД России, изданным по вопросам его компетенции". Подобная формулировка, с одной стороны, закрепит обязательность нормативных правовых актов МВД России для указанных органов, лиц, а, с другой стороны, закрепит подчиненность других категорий нормативных актов нормативным правовым актам МВД России по вопросам его компетенции.

Отсутствие в президентском указе, утверждающем Положение о МВД России, соотношения нормативных правовых актов МВД России с федеральными законами и другими актами хотя бы в общем виде говорит о недостаточной проработанности президентского указа, имеющего статутный характер и необходимости внесения в него соответствующих изменений и дополнений, которые возможно внести в порядке правотворческой инициативы по линии МВД России.

Следующая часть формулировки закрепляет обязательность нормативных правовых актов МВД России для органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций независимо от форм собственности, общественных объединений, должностных лиц и граждан. Это означает, что МВД России вправе издавать также и общеобязательные нормативные акты.

За межведомственными нормативными актами МВД России, общеобязательными (затрагивающими права и свободы человека и гражданина), а также актами, устанавливающими правовой статус организаций установлен государственный контроль. Для того, чтобы такие акты имели юридическую силу они должны пройти государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, после чего они отправляются в официальный печатный орган "Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти" для опубликования.

В Указе Президента Российской Федерации, утвердившего Положение о МВД России, отсутствует

В какой-то мере пробел в нормативном закреплении соотношения нормативных правовых актов МВД с федеральными законами был восполнен в Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Постановлением Правительства России от 13 августа 1997 г. N 1009*(212). В соответствии с п.1 Правил, "нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства России, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции".

Вызывает недоумение формулировка "на основе и во исполнение". В Конституции для актов Правительства России закреплена другая общепризнанная формула: "на основании и во исполнение". В точном соответствии с этой формулировкой и следовало бы закрепить соотношение нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти с вышестоящими актами, в том числе с федеральными законами.

Разница двух этих юридических формулировок, как уже говорилось в § 2 главы 2 имеет принципиальное значение. Издание, к примеру, МВД России нормативного правового акта "на основании федерального закона" будет означать, что МВД России сможет принять нормативный акт по вопросам, входящим в компетенцию Министерства после принятия соответствующего федерального закона, регулирующего в общем виде определенный круг общественных отношений. Издание нормативных правовых актов "на основе" будет означать, что причина его принятия не в факте издания соответствующего федерального закона, а в наличии неких правовых норм, положений, которые, может быть, даже косвенно затрагивают регулирование данных или схожих общественных отношений и признаваемых в качестве "основы" для издания нормативного правового акта МВД России.

В практике издания нормативных правовых актов МВД Росси за период 1999-2001 гг., опубликованных в "Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти", таких нормативных правовых актов нет*(213), тем не менее, нормативная формула "на основе", закрепленная в правительственном постановлении, остается, и сохраняется ее значение.

Вторая часть формулы, закрепляющая издание нормативных правовых актов по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции, носит также принципиальный характер. Ни один орган государственной власти Российской Федерации, издающий подзаконные нормативные правовые акты, не имеет напрямую закрепленного полномочия на издание нормативных правовых актов в пределах своей компетенции по собственному усмотрению.

В соответствии с данной формулировкой федеральный орган исполнительной власти, в том числе МВД России, может издавать нормативные правовые акты "на пустом месте", т.е. по вопросам, которые не урегулированы в вышестоящих актах. В таком случае, заключительная часть формулировки, дающей право федеральным органам исполнительной власти на издание нормативных актов по собственной инициативе, входит в противоречие с основной частью юридической формулировки "издаются во исполнение".

Нормативные акты, издающиеся по инициативе МВД России, адресованы в первую очередь сотрудникам и служащим МВД России (внутриведомственные нормативные правовые акты), поскольку управление деятельностью работников в сферах, отличающихся узким предметным характером, является главной задачей любого органа отраслевого управления. Здесь не возникает никаких трудностей с данной формулировкой. Однако в нормативных актах МВД России могут быть также установлены правила поведения для лиц, не связанных с МВД России служебными и трудовыми отношениями.

Представляется логичным в формулировке, закрепляющей соотношение актов федеральных органов исполнительной власти с вышестоящими актами, заменить фразу "на основе" другой, общепринятой "на основании", а также исключить фразу "по инициативе федеральных органов исполнительной власти", сохранив указание издаются "в пределах их компетенции".

В практике издания нормативных правовых актов МВД России актов, издающихся без какого-либо основания, не много. К примеру, в 2000 году среди опубликованных в "Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти" актов МВД России, изданных без каких-либо оснований, т.е. по собственной инициативе 18%. Это, главным образом, акты, которыми вносятся изменения и дополнения в уже действующие нормативные правовые акты МВД России. Например, Приказ МВД России от 6 мая 2000 г. N 477 "О внесении изменений и дополнений в Боевой устав пожарной охраны"*(214) и др. Однако, и в таких актах необходимо указывать нормативный правовой акт, который послужил основанием издания первоначально принятого акта, либо иной нормативный правовой акт, на основании которого приняты настоящие изменения.

Среди нормативных правовых актов МВД России встречаются и такие, в преамбуле которых отсутствует указание на основание их издания, но в тексте акта можно обнаружить ссылки, что какие-то принципиальные вопросы уже урегулированы в определенном федеральном законе. Так, в п.2 Инструкции о порядке медико-санитарного обеспечения лиц, содержащихся в изоляторах временного содержания органов внутренних дел, утвержденной совместным Приказом МВД России и Министерства здравоохранения от 31 декабря 1999 г. N 1115/475 (Рег. N 2131 от 24.02. 2000 г.)*(215) указывается, что "при оказании медицинской помощи медицинские работники ИВС руководствуются Основами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 г. N 5487-1 (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации. 1993. N 39. Ст.1318)". В преамбуле Приказа, которым утверждена данная Инструкция было бы целесообразно указать следующее основание: "Руководствуясь ст. N ... Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан...". В данном случае, на наш взгляд, допущена ошибка технико-юридического характера. Лучше, если бы их было как можно меньше.

Наибольшее количество нормативных правовых актов издается на основании постановлений Правительства Российской Федерации (37%). Это вполне закономерно, когда нормативные правовые акты МВД России имеют наиболее устойчивые связи с актами органа, осуществляющего непосредственное руководство Министерством.

Нормативных правовых актов МВД России, издающихся на основании федеральных законов не много - 19%. В них учитывается практика многих лет по исполнению федеральных законов различными органами, входящими в структуру Министерства. Единственно, что зачастую вызывает нарекания, так это время издания нормативного акта МВД России в целях реализации федеральных законов. Целесообразно, принимать подзаконные нормативные правовые акты во исполнение федерального закона по возможности в более сжатые сроки, даже если сроки принятия актов МВД России в нем не указаны.

Оптимальной является ситуация, когда МВД России издает свои нормативные правовые акты на основании федерального закона и постановления Правительства Российской Федерации. Примером может служить Положение о лицензировании Государственной противопожарной службой МВД России работ и услуг в области пожарной безопасности, утвержденное Приказом МВД России от 30 августа 2000 г. N 916 (Рег. N 2392 от 12 сентября 2000 г.)*(216). В п.1 Положения указывается, что "настоящее Положение разработано в соответствии с Гражданским Кодексом Российской Федерации, Федеральным законом "О пожарной безопасности", Постановлением Правительства Российской Федерации "Вопросы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации и организации Государственной противопожарной службы Министерства внутренних дел Российской Федерации".

Можно только отметить, что указывать основания издания подзаконного нормативного правового в содержательной части нецелесообразно (в данном случае в п.1 самого Положения). Это лучше всего делать в преамбуле акта, которым введено в действие данное положение, т.е. в преамбуле приказа, поскольку такое указание не содержит правовых норм.

Представляется оправданным, когда в самих федеральных законах содержатся отсылки не только к постановлениям Правительства Российской Федерации, но и к нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти, в частности, к актам МВД России. Это позволит уже на первоначальном этапе нормативного регулирования общественных отношений моделировать связи федерального закона с различными видами подзаконных нормативных правовых актов, закрепить законность издания нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти, в т.ч. нормативных правовых актов МВД России, внести плановый элемент в правотворческую деятельность Министерства.

На примере изучения нормативных правовых актов МВД России было установлено, что практически не принимаются акты, которые отменяли бы ранее изданные по причине принятия федерального закона. Объяснение данной тенденции состоит в том, что в федеральных законах устанавливаются достаточно слабые связи с нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти. В этой связи, в заключительной части каждого федерального закона, на наш взгляд, необходимо давать поручение федеральным органам исполнительной власти "привести в соответствие с настоящим федеральным законом свои правовые акты" либо давать поручение Правительству Российской Федерации проконтролировать это.

Как это делается, к примеру, в ст.21 Закона Республики Молдова "О государственной защите потерпевших, свидетелей и других лиц, содействующих уголовному процессу"*(217): "Правительству в трехмесячный срок со дня вступления в силу настоящего закона... обеспечить пересмотр или отмену министерствами и департаментами своих нормативных актов, противоречащих настоящему закону".

К числу актов, входящих в "обязательственное поле" для нормативных актов МВД России можно отнести некоторые нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, изданных по вопросам их компетенции и имеющих, в этой связи, межведомственный характер. Условием обязательности этих актов для актов МВД России будет их регистрация в Минюсте России и официальное опубликование.

Помимо этого на федеральном уровне правовой системы есть акты, наделенные достаточно большой юридической силой в отведенной им предметной сфере. К примеру, нормативные акты Центробанка. В соответствии с Федеральным законом"О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)"*(218) его нормативные акты "обязательны для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех физических и юридических лиц: и не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам" (ст.7). Таким образом, по вопросам собственной компетенции Центробанка, закрепленной в федеральном законе, его нормативные акты обязательны также и для МВД России*(219).

Юридическая сила нормативного акта МВД России может быть утрачена, вследствие признания этого со стороны уполномоченных органов в отношении тех актов или их частей, которые игнорируют зависимости от вышестоящих актов. В законодательстве для этого установлены специальные средства:

1) отмена или приостановление действия акта МВД России Правительством России;

2) признание нормативного акта МВД России (его части) незаконным и утрачивающим юридическую силу по решению Коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации. Со дня объявления такого решения незаконный акт (его часть) прекращает действовать на территории Российской Федерации и не применяется. У участников правоотношений со дня вступления решения суда в законную силу возникают новые права и обязанности, а МВД России будет обязано принять акт об отмене незаконного акта (его части);

3) отказ Минюстом России в регистрации нормативного акта МВД России. Это распространяется только на те нормативные акты, которые затрагивают права и свободы человека и гражданина, носят межведомственный характер или устанавливают правовой статус организаций. Если нормативный акт МВД России данной категории не получает в Минюсте регистрационного номера, то он соответственно не может быть направлен для опубликования в официальный печатный орган ("Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти"). А в соответствии со ст.15 ч.3 Конституции Российской Федерации неопубликованные в официальном порядке нормативные правовые акты не применяются.

В законодательных актах могут быть установлены дополнительные полномочия МВД России по регулированию отдельных вопросов. Так, в соответствии со ст.7 Закона Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий"*(220) МВД России была утверждена Инструкция о порядке исполнения органами внутренних дел Российской Федерации Закона Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий" (Зарегистр. в Минюсте России от 20 июля 2000 г. Рег. N 2319)*(221).

Достаточно широкая сфера действия нормативных актов МВД России объясняется той функцией, которая возложена на Министерство внутренних дел Российской Федерации - это защита прав и свобод человека. Данная функция своим содержанием пронизывает практически все сферы регулирования общественных отношений. Не случайно в научной литературе МВД России характеризуется как "многофункциональный орган исполнительной власти"*(222), поскольку к предмету его ведения отнесено множество социально значимых вопросов.

МВД России принимает свои нормативные правовые акты в различной форме, под которой понимают установленные законом или другим нормативным актом наименования актов данного органа*(223). Поскольку федеральный закон о правотворческих полномочиях федеральных органов исполнительной власти отсутствует, то наименования (формы) нормативных правовых актов МВД России утверждены в подзаконных нормативных актах - в Положении о МВД России, утвержденного Указом Президента и Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации. В соответствии с п.10.6 Положения о МВД России в Министром издаются нормативные акты в форме приказов, правил, инструкций, положений, наставлений, уставов. В п.2 правительственных правил содержится императивная норма, запрещающая издание нормативных актов "в виде писем и телеграмм". На основании п.3 Правил подготовки нормативных правовых актов в Центральном Аппарате МВД России. Утверждены Приказом МВД России от 3 октября 1997 г. N 642 (в ред. приказов МВД России N 864-97 г., N 144-98 г., N 379-98 г.) *(224) МВД России вправе издавать такой вид нормативного акта как директива.

Встречается и такой вид нормативных актов МВД России как концепция. О полномочии МВД России на издание данного вида актов не указывается ни в вышестоящих, ни в самих актах МВД России. Тем не менее, данный вид актов хорошо себя зарекомендовал когда необходимо установить нормативные предписания о перспективах развития определенного вида деятельности, об основных параметрах развития какой-либо подсистемы. Примером данного вида актов МВД России является Концепция совершенствования правового обеспечения организации и деятельности системы Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденная Приказом МВД России от 13 сентября 1999 г. N 693.

Множественность различных форм (видов) нормативных правовых актов МВД России обращает внимание на правильный выбор формы нормативного правового акта МВД России. Это способствует эффективному регулированию определенных вопросов, адекватному решению задач на основе учета специфики того или иного вида актов.

В компетенцию Министерства входит также "оказание органам внутренних дел и внутренних войск практической и методической помощи в организации нормативной правовой работы" (п.4.4 Положения о МВД России). Это положение президентского указа свидетельствует о полномочии других органов (лиц) в системе МВД России издавать свои нормативные правовые акты*(225). Необходимо в общих чертах охарактеризовать систему нормативных правовых актов Министерства внутренних дел Российской Федерации.

Полномочие на издание нормативных актов различными лицами в Центральном Аппарате МВД России в полной мере раскрыто в Правилах подготовки нормативных правовых актов в Центральном Аппарате МВД России. Правом издания нормативных актов в Центральном Аппарате обладают первые заместители Министра, заместители Министра, начальники главных управлений, начальники управлений, а также начальники иных самостоятельных подразделений, непосредственно подчиненных МВД России (п.8), к примеру, начальники высших учебных заведений в системе МВД России. Нормативные акты указанных лиц обладают одним важным системным свойством. Они все находятся в зависимости от нормативных правовых актов Министра и располагаются в соответствующей иерархической последовательности. Нормативные акты первых заместителей и заместителей Министра "не должны противоречить нормативным правовым актам, изданным Министром" (п.9). В свою очередь нормативные акты начальников подразделений Министерства "не должны противоречить нормативным актам Министра, первых заместителей и заместителей Министра" (п.10).

Для указанной группы актов установлено два ограничения по сфере их действия. Первое ограничение состоит в том, что они не могут затрагивать права и свободы человека и гражданина, не должны носить межведомственный характер и не могут устанавливать правовой статус организаций. Таким образом, акты данной группы могут носить только внутриведомственный характер. В правительственных Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации это ограничение выражено следующим образом: "структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов власти не вправе издавать нормативные правовые акты" (абз.3 п.2).

Но это не значит, что они вовсе не могут издавать никакие нормативные правовые акты. Это было бы не логично. Данное ограничение, еще раз повторим, распространяется на общеобязательные, межведомственные акты и акты, устанавливающие правовой статус организаций, т.е. на те акты, которые должны проходить государственную регистрацию в Минюсте России, и на которые распространяется действие правительственных Правил.

К сожалению, такая оговорка отсутствует как в самих Правилах, так и в Разъяснении о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Приказом Минюста России от 14 июля 1999 г. N 217 (Зарегистр. в Минюсте России от 16 июля 1999 г. Рег. N 1835). В п.3 названных Разъяснений процитированное положение правительственных Правил воспроизводится в буквальной форме без комментариев. Необходимо было бы в самом общем виде затронуть в акте толкования вопрос о сфере действия самих Правил.

Тем не менее, право на издание нормативных актов иными лицами в системе МВД России закреплено в акте большей юридической силы - в Положении о МВД России, утвержденного Указом Президента Российской Федерации. Даже если предположить, что в правительственных Правилах установлено ограничение на издание всех видов нормативных правовых актов руководителями структурных подразделений и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, то изъятие из общего правила для нормативных актов в системе МВД России закреплено в указе Президента России, т.е. в акте большей юридической силы, чем акты Правительства России.

Второе ограничение распространяется уже на сами внутриведомственные нормативные акты, издаваемые первыми заместителями, заместителями Министра, начальниками различных подразделений Министерства. Сфера действия их нормативных актов не должна выходить за рамки направлений деятельности курируемых (возглавляемых) ими подразделений (п.9, 10 ведомственных Правил).

Более подробно права и обязанности руководства Министерства по изданию нормативных актов определены в Положениях о главных управлениях, управлениях и иных структурных подразделениях Центрального Аппарата МВД России, утверждаемых Министром. Исключение составляет только Положение о Главном командовании внутренних войск МВД России, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 3 марта 1999 г. N 281*(226), принятое на основании ст.32 Федерального закона от 6 февраля 1997 г. N 27-ФЗ "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации"*(227). Несмотря на то, что Положение о данном структурном подразделении Министерства утверждено актом более высокой силы, чем ведомственные Правила, тем не менее для актов Главного командования внутренних войск МВД России обязательными будут в том числе и акты МВД России (п.3 Положения о Главном командовании внутренних войск МВД России).

В ведомственных Правилах исчерпывающим образом определены основания издания нормативных правовых актов в системе МВД России. В первую очередь эти акты издаются на основании прямых указаний или соответствующих предписаний федеральных законов, актов Президента Российской Федерации, Правительства России. Такие акты могут быть также изданы по распоряжению или поручению вышестоящего руководства Министерства, на основании решения Коллегий Министерства, оперативных совещаний при руководителях Министерства, по плану работы МВД России или по собственному плану работы подразделения, а также по инициативе руководителей подразделения Министерства (п.11 ведомственных Правил).

Территориальные органы МВД России также имеют право на издание нормативных правовых актов в пределах своей компетенции. Такие акты издают министерства внутренних дел республик в составе Российской Федерации, ГУВД, УВД других субъектов Российской Федерации, УВД на транспорте и на режимных объектах. Право на издание ими своих нормативных актов в общем виде закреплено в упоминавшемся ранее п.4.4 Положения о МВД России. Более подробно эти полномочия сформулированы в положениях о МВД республик, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, УВД на транспорте и на режимных объектах. В данных положениях определяются основные задачи и функции органа внутренних дел, компетенция руководителей территориального органа на издание нормативных актов, структура данного органа и т.д.

Командующие округами внутренних войск МВД России также издают свои нормативные правовые акты в пределах своей компетенции. Как правило, эти акты регулируют практические вопросы обучения военнослужащих, особенности прохождения службы в данном округе и т.д.

На следующем уровне системы МВД России нормативные правовые принимают горрайорганы и горрайлинорганы внутренних дел. Полномочия этих органов на принятие нормативных актов охватывают вопросы специфики служебной деятельности различных служб, подразделений в структуре органа, принятие соответствующих положений об отделах, службах, подготавливаемых на основе типовых положений, утвержденных руководством МВД республик, ГУВД, УВД.

Таким образом, разветвленная и многоуровневая система нормативных правовых актов Министерства внутренних дел Российской Федерации выполняет важную роль в реализации задач, возложенных на Министерство федеральными законами, нормативными актами Президента Российской Федерации и Правительства России, способствует укреплению законности в правотворческой и в правоприменительной сферах.