§ 4. Федеральные законы и подзаконные нормативные правовые акты иных ведомств Российской Федерации (Центральный Банк, Генеральная прокуратура, Центральная избирательная комиссия)

Помимо Федерального Собрания, Президента Российской Федерации, Правительства России, федеральных органов исполнительной власти в Конституции Российской Федерации упоминаются другие властные органы, в том числе Центральный Банк Российской Федерации (Банк России). На основании Конституции и соответствующих федеральных законов за Банком России закреплена определенная компетенция, он осуществляет властную деятельность на всей территории Российской Федерации.

Как властный орган Центробанк издает свои нормативные правовые акты, имеющие подзаконный характер. В соответствии с ч.1 ст.7 Федерального закона "О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)"*(228) Центробанк "издает в форме указаний, положений и инструкций нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти (курсив - авт.), органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических физических лиц".

Закрепленное в ч.1 ст.7 федерального закона положение об обязательности нормативных правовых актов Банка России для федеральных органов государственной власти распространяется, к примеру, и на Президента Российской Федерации, и на Правительство Российской Федерации, и на другие государственные органы. Помимо этого, положение об обязательности нормативных актов Центробанка для федеральных органов государственной власти обуславливает зависимость издаваемых ими нормативных актов от нормативных актов Банка России. Все это создает неопределенную ситуацию во взаимоотношениях нормативных правовых актов Банка России с системой нормативных правовых актов федерального уровня, разрушает сформированные на основе Конституции Российской Федерации и законов связи подзаконных нормативных правовых актов Российской Федерации с федеральными законами и друг с другом.

К примеру, юридическая сила указов Президента закреплена в Конституции Российской Федерации. В соответствии с ч.3 ст.90 они "не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам". О зависимости указов от других видов актов в данной статье и других статьях Конституции ничего не говорится. Высокий статус указов Президента Российской Федерации (следующее за федеральными законами место в иерархии нормативных правовых актов Российской Федерации)*(229) объясняется местом главы государства в системе государственных органов Российской Федерации, высокой ролью Президента в российском обществе как гаранта Конституции (ч.2 ст.80). Попытка закрепить в федеральном законе обязательность актов Банка России для указов Президента России не находит объяснения с точки зрения правового статуса Центробанка и места его актов в правовой системе России.

В такой противоречивой ситуации либо необходимы соответствующие дополнения в Конституцию Российской Федерации, которые закрепят за актами Банка России столь высокую юридическую силу, либо необходимо внести существенные изменения в только что принятый закон о Центробанке, в котором правотворческие полномочия Центрального Банка Российской Федерации будут приведены в соответствие с выполняемой им ролью, а соотношение его актов не будет разрушать сложившиеся на основе Конституции связи актов в правовой системе Российской Федерации. Все это ставит юридическую науку и практику перед необходимостью поиска оптимальных форм взаимоотношений актов Центробанка с иными актами.

В определении оптимального соотношения нормативных правовых актов Банка России с федеральными законами и другими подзаконными нормативными правовыми актами Российской Федерации следует исходить из того, что представляет собой этот властный орган, какими полномочиями он наделен, какое положение в системе органов власти Российской Федерации он занимает. В первую очередь следует сказать, что это конституционный орган. Представление и предложение о снятии с должности Председателя Центрального Банка Российской Федерации осуществляется Президентом Российской Федерации (п."г" ст.83 Конституции), а назначение на должность Председателя Центрального Банка также как и Председателя Правительства России производится решением Государственной Думы (п."в" ч.1 ст.103). Таким образом, на формирование и деятельность Центрального Банка Российской Федерации непосредственное влияние оказывает Государственная Дума Федерального Собрания, подотчетность которой для Банка России закреплена в ст.5 федерального закона, и Президент Российской Федерации.

Компетенция Центрального Банка закреплена в Конституции Российской Федерации. В соответствии с ч.1 ст.75 денежную эмиссию в Российской Федерации осуществляет "исключительно Центральный Банк Российской Федерации". Основной функцией Центрального Банка является защита и обеспечение устойчивости рубля (ч.2 ст.75), которую "он осуществляет независимо от других органов государственной власти".

Однако ни в одной из статей упомянутого федерального закона не содержится указание на то, что Центральный Банк является органом государственной власти. В то время как в процитированной выше ч.2 ст.75 Конституции четко закреплено, что свою основную функцию он осуществляет независимо от других органов государственной власти. Прилагательное "других" в данной статье означает, что он сам наряду с другими органами государственной власти является органом государства. Статус Банка России как государственного органа был подтвержден и целым рядом решений Конституционного Суда Российской Федерации*(230).

Вместе с тем, в новом законе о Центробанке, также как и в предыдущем, организационно-правовое положение Центрального Банка как органа государства не закреплено. Таким образом, федеральный закон, который должен развивать положения Конституции Российской Федерации, противоречит ей и в этом вопросе. В научной литературе на это и ранее неоднократно обращалось внимание*(231).

Несмотря на то, что в большинстве современных государств статус центральных банков связан с их двойственной природой, и как властных органов, и как субъектов коммерческой деятельности*(232), тем не менее российская Конституция закрепляет только одну сторону в статусе Центрального Банка Российской Федерации - как органа государства, видимо в силу переходного характера того периода, который сейчас переживает страна. Что касается Устава Европейского центрального банка, принятого в качестве приложения к Маастрихстскому договору, и в котором провозглашена независимость центральных банков европейских государств, то необходимо отметить, что этот договор Российской Федерации не ратифицирован. К тому же, в Конституции закреплена норма, согласно которой не вступивший в силу международный договор Российской Федерации в случае признания его не соответствующим Конституции Российской Федерации Конституционным Судом не подлежит введению в действие и применению (п."г" ч.2 и ч.6 ст.125).

Таким образом, недостаточно определенный статус Центрального Банка Российской Федерации предопределил противоречивое положение его нормативных правовых актов в правовой системе Российской Федерации, их неадекватное соотношение с федеральным законом, нормативным указом Президента Российской Федерации и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Это противоречие не было устранено закреплением обязанности Центробанка регистрировать свои нормативные правовые акты в Министерстве юстиции Российской Федерации "в порядке установленном для государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" (ч.4 ст.7 Федерального закона "О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)". Данное положение федерального закона не позволяет говорить о том, что нормативные акты Центрального Банка тем самым были приравнены к ведомственным актам. Все отмеченные выше противоречия так и остались неразрешенными.

В этой связи, представляется оптимальным закрепление следующей юридической формулировки соотношения нормативных правовых актов Центрального Банка Российской Федерации с актами других органов: "Нормативные правовые акты Центрального Банка Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам и нормативным указам Президента Российской Федерации".

Данная юридическая формулировка позволит закрепить особый, более высокий статус нормативных правовых актов Центрального Банка Российской Федерации по сравнению с актами Правительства России*(233) и федеральных органов исполнительной власти, предоставит Центробанку право издания своих нормативных актов в отсутствие вышестоящих нормативных правовых актов (федеральных законов, актов Президента России), поскольку в данной юридической формулировке не закреплено, что акты Банка России издаются .

на основании и во исполнение чьих-либо актов. Вместе с тем, это позволит осуществить издание актов Банка России в русле общегосударственной политики. Закрепление юридической формулировки соотношения актов Центробанка с иными актами правовой системы России послужит упрочению законности в правотворческой сфере, поскольку в новом законе такая формулировка для актов Банка России вообще отсутствует.

Предложенная формулировка, однако, не является универсальной, из нее возможны частичные изъяны. Так, в соответствии с ч.1 ст.4 федерального закона Банк России "во взаимодействии с Правительством Российской Федерации разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику". Однако полномочия в финансово-кредитной сфере закреплены за Правительством в акте большей юридической силы -федеральном конституционном законе. В частности, в ст.15 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации"*(234) закреплено, что Правительство "обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики". Поскольку юридическая сила федеральных конституционных законов выше юридической силы федеральных законов о банке*(235), то нормативные акты Банка России в определенной мере не должны противоречить и нормативным постановлениям Правительства Российской Федерации по вопросам определения единой государственной денежно-кредитной политики. В какой именно мере они не должны противоречить и по каким именно вопросам, это может стать предметом соответствующего межведомственного договора, в котором будет четко разделена компетенция Правительства и Банка России, к примеру, в финансово-кредитной сфере.

Таким образом, правовая регламентация положения нормативных правовых актов Центрального Банка Российской Федерации нуждается в коренной переработке и приведению в соответствие с Конституцией Российской Федерации. Это будет способствовать определению места его нормативных актов в правовой системе, выработке оптимальных вариантов взаимосвязи актов Центробанка как с вышестоящими, так и с нижестоящими актами, конкретизации предметной сферы в издании нормативных актов Банка России.

В Конституции помимо Центрального Банка Российской Федерации упоминаются еще целый ряд других органов Российской Федерации, в частности, Центральная избирательная комиссия. Соотношение издаваемых ею актов с федеральными законами выражено достаточно специфически и нетрадиционно. В ч.10 ст.22 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"*(236) закреплено следующее: "Центральная избирательная комиссия Российской Федерации в пределах своей компетенции вправе издавать инструкции по вопросам единообразного применения настоящего Федерального закона, а в случаях, предусмотренных федеральными конституционными законами и федеральными законами, также инструкции по вопросам единообразного применения соответствующих федеральных конституционных законов и федеральных законов".

Право на издание инструкций по вопросам единообразного применения федеральных конституционных законов и федеральных законов по вопросам, регулирующих узкую предметную сферу, указывает на наличие жестких предметных связей между двумя данными видами актов. Во-первых, предметная сфера инструкций не может выходить за предметные рамки соответствующих законов. Они могут быть изданы только по тем вопросам, которые уже урегулированы в обще виде федеральным законом, но нуждаются в дальнейшей конкретизации и развитии. Во-вторых, Центизбирком может издавать инструкции только на основании соответствующих федеральных законов, введенных в действие.

В-третьих, данный вид актов может содержать как нормативные, так и ненормативные предписания. Несмотря на то, что право на издание правил по единообразному применению нормативного акта большей частью связано с интерпретационной деятельностью, однако инструкция - одна из немногих разновидностей правового акта, которая содержит главным образом нормативные предписания. Отсюда, двойственный характер предписаний в данном виде актов.

В-четвертых, в процитированном положении федерального закона ничего не говорится о том, для актов каких органов будут обязательны инструкции Центризбиркома. В других статьях данного федерального закона также не содержится никаких положений о руководстве какими-нибудь органами государственной власти. Большей частью подчеркивается координирующая роль Центризбиркома по проведению выборов в различные органы государственной власти, референдумов. Это означает, что инструкции ЦИК не могут быть обязательны для других государственных органов. Скорее следует говорить о существовании горизонтальных связей между данным видом актов ЦИК и остальными видами подзаконных нормативных правовых актов Российской Федерации, поскольку ЦИК в основном координирует работу различных властных органов по проведению избирательных компаний, референдумов.

Остальные органы обязаны участвовать в работе избирательных комиссий, но каждый - в рамках своей компетенции. Так, в соответствии с ч.27 ст.10 Закона Российской Федерации "О милиции"*(237) закреплено, что сотрудники милиции обязаны участвовать в работе контрольно-ревизионных служб при соответствующих избирательных комиссиях. Но такое участие ("совместная работа"*(238)) не регламентируется актами ЦИК, а является специальной предметной деятельностью органов внутренних дел (проведение оперативных проверок, анализ и обобщение поступающих от избирательных комиссий сведений об избирательных фондах кандидатов, проверки финансовых отчетов избирательных объединений и т.д.).

Характер взаимоотношений ЦИК России и МВД России раскрывается в другом виде актов - постановлениях. Так, в п.7 Постановления ЦИК России от 30 ноября 2001 года N 1320-3 "О содействии Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, органов исполнительной власти, правоохранительных органов избирательным комиссиям субъектов Российской Федерации в организации проведения выборов"*(239) указывается: "Обратиться в Министерство внутренних дел Российской Федерации с просьбой (курсив - авт.) о принятии органами внутренних дел субъектов Российской Федерации дополнительных организационных мер по пресечению в ходе избирательных компаний противоречащей закону предвыборной агитации, попыток подкупа избирателей и информировать организаторов выборов о принятых мерах (с учетом требований ст.10 Закона Российской Федерации "О милиции")". Обращение с просьбой означает, что ЦИК не руководит МВД даже в своей предметной области, а координирует работу органов внутренних дел на время проведения выборов.

Таким образом, предоставленное федеральным законом право Центризбиркома на издание инструкций в целях развития и конкретизации положений федеральных законов в определенной предметной сфере содержит некоторые ограничения для данного вида подзаконных нормативных правовых актов Российской Федерации в смысле установления иерархических связей. Акты ЦИК, с одной стороны, зависят только от определенного федерального закона без опосредующих предписаний каких-либо иных органов Российской Федерации, с другой стороны они не могут содержать обязательных предписаний для иных органов Российской Федерации.

Прокуратура Российской Федерации в соответствии с ч.2 п.8 ст.1 Федерального закона "О Прокуратуре Российской Федерации" осуществляет "координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью". Это законодательное положение предопределило характер издаваемых ею актов. В п.6.9 Указа Президента Российской Федерации "О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью"*(240) закреплено полномочие определенных правоохранительных органов, в том числе Генеральной прокуратуры Российской Федерации на издание совместно с другими органами государственной власти приказов. Генеральная прокуратура активно использует это полномочие и издает совместные приказы с федеральными органами исполнительной власти, которые вступают в силу после прохождения государственной регистрации. Такие приказы обязательны для исполнения органами прокуратуры Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти.

В качестве примера можно привести Приказ Генеральной прокуратуры Российской Федерации, МВД России, ФСБ России, Департамента налоговой полиции Российской Федерации от 22 мая 1995 года N 32/199/73/278 "Об утверждении положения о совместных следственно-оперативных группах (бригадах) органов прокуратуры, внутренних дел, безопасности, налоговой полиции для пресечения деятельности организованных преступных групп"*(241).

В самом Федеральном законе "О Прокуратуре Российской Федерации"*(242) в ч.1 ст.17 закрепляется только право Генерального прокурора Российской Федерации на издание "обязательных для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказов, указаний, распоряжений, положений и инструкций, регулирующих вопросы организации и деятельности системы прокуратуры Российской Федерации". То есть на основании Федерального закона Генеральный прокурор может издавать только внутриведомственные подзаконные нормативные правовые акты.

Оптимальной представляется ситуация когда право на издание всех видов актов для органа Российской Федерации, в том числе совместных нормативных актов, закрепляется в самом Федеральном законе, а не в подзаконном акте, в данном случае в указе Президента России. К сожалению, и в указе и Федеральном законе отсутствует закрепленное соотношение актов Генерального прокурора с федеральными законами и другими актами Российской Федерации. Это подчеркивает только то, что Генеральный прокурор не вправе осуществлять самостоятельное нормативное правовое регулирование, кроме вопросов своего ведомства. Координационные связи актов Генеральной прокуратуры выстраиваются посредством совместной правотворческой деятельности с федеральными органами исполнительной власти.

По действующей Конституции к числу органов Российской Федерации принадлежит Счетная палата Российской Федерации. Право на издание нормативных правовых актов внешнего действия для Счетной палаты как органа государственного финансового контроля не предусмотрено. Данный орган на основании ч.1 ст.24 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации"*(243) имеет право "давать администрации проверяемых предприятий, учреждений и организаций обязательные для них предписания". Содержание этих, безусловно, ненормативных предписаний однако может касаться вопросов, входящих в компетенцию других органов Российской Федерации. Например, больше всего таких предписаний Счетная палата дает Министерству финансов Российской Федерации и Правительству России по вопросам введения новых форм обязательной финансовой отчетности и т.д.*(244) После чего Правительство Российской Федерации, Минфин России обязаны принять соответствующие нормативные акты.

Итак, Счетная палата Российской Федерации не будучи правотворческим органом может оказывать опосредованное влияние на правотворческую деятельность органов Российской Федерации путем принятия обязательных ненормативных предписаний этим органам по результатам проведения финансовых проверок, ревизий. Соотношение подзаконных актов Российской Федерации с федеральными законами, опосредованные обязательными ненормативными предписаниями Счетной палаты затрагивает сферу финансового контроля за хозяйственной деятельностью органов и организаций, а также исполнения государственного бюджета.

Уполномоченный по правам человека Российской Федерации не вправе вмешиваться в деятельность органов Российской Федерации. Однако он обязан по результатам проверок жалоб, заявлений выдавать заключения, "содержащие рекомендации относительно возможных или необходимых мер восстановления нарушенных прав и свобод" государственным органам и должностным лицам (ст.27 Федерального конституционного закона "Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации"*(245)).

Исходя из этого, заключения Уполномоченного могут оказывать влияние корректирующего свойства на правотворческую деятельность органов Российской Федерации, в том числе и на возможные нарушения в соотношении издаваемых ими подзаконных актов с федеральными законами.

Таким образом, соотношение федеральных законов с актами иных органов (ведомств) Российской Федерации открывает возможности для установления специфических вариантов взаимоотношений этих актов с федеральными законами, одни из которых могут оказывать непосредственное влияние на издание подзаконных актов Российской Федерации (акты Центробанка), другие занимают автономное положение и формируют координационные связи различных органов по осуществлению узкой предметной деятельности (акты Центризбиркома), другие акты также направлены на осуществление координационного взаимодействия различных органов, служб, но уже посредством издания совместных актов с другими органами государственной власти (Генеральная прокуратура).