§ 2. Федеральный закон и постановление Правительства России

Наиболее типичным можно было бы назвать соотношение федерального закона и постановления Правительства Российской федерации. Однако классическая нормативная формулировка "на основании и во исполнение" (см. ч.1 ст.115 Конституции Российской Федерации) не ограничивается только лишь зависимостью от федерального закона, но включает еще и зависимость от одного из видов подзаконных нормативных правовых актов - нормативных указов Президента Российской федерации.

Такая нормативная формулировка представляется не совсем логичной. В соответствии с ней получается, что Правительство Российской Федерации не вправе издавать свои нормативные акты в отсутствии нормативных указов Президента Российской Федерации.

Издание правительственных постановлений на основании и во исполнение федерального закона осуществляется в соответствии с основополагающим конституционным принципом разделения властей, основным требованием которого является то, что исполнительная власть призвана исполнять законы. Не совсем логичным представляется издание постановлений Правительства Российской Федерации на основании и во исполнение нормативных указов Президента Российской Федерации.

Функциональное значение принципа разделения властей ставит акты исполнительной власти в зависимость только от актов законодательной (представительной) государственной власти, причем такими актами могут быть только законы, но данный принцип не предполагает безусловной зависимости актов исполнительной власти от актов иных видов государственной власти, кроме законодательной. Здесь уже самостоятельность исполнительной власти, закрепленная в первой главе Конституции Российской Федерации (ст.10), входит в противоречие с формулировкой ч.2 ст.115 Конституции Российской Федерации, расположенной в гл.6.

Однако положения первой главы, формулирующие основополагающие принципы основ конституционного строя, занимают высшее место в иерархии норм самой Конституции Российской Федерации, так как в соответствии с ч.2 ст.16 все другие положения Конституции не могут противоречить основам конституционного строя, т.е. нормам главы 1. Статью 115 более логичным было изложить в следующей редакции: "Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации и федеральных законов. Нормативные постановления Правительства Российской Федерации не должны противоречить нормативным указам Президента Российской Федерации".

В этом случае нормативные акты Правительства Российской Федерации будут иметь жесткую зависимость только от Конституции и федеральных законов, а также соответствующую зависимость от нормативных указов Президента Российской Федерации.

Опосредованное указами соотношение актов Правительства с федеральными законами не должно уменьшать степени юридической зависимости правительственных актов от федерального закона. Акты, опосредующие соотношение закона с конкретным видом подзаконных нормативных правовых актов, не могут и не должны разрушать двусторонние связи между законом и подзаконным нормативным правовым актом нижестоящего уровня, а, наоборот, призваны служить их укреплению и содействовать упрочению режима законности в стране, контролировать своевременную реализацию положений закона в актах нижестоящих органов (наряду с иными видами контроля за законностью издания нормативных правовых актов).

В современной правотворческой практике зачастую наблюдается иная картина, когда органы, чьи акты опосредуют соотношение закона с иными подзаконными нормативными правовыми актами, не укрепляют связи закона с нижестоящими актами, а, наоборот, ослабляют их, пытаясь подчинить себе эти акты, поставить издание нижестоящих актов в зависимость от издания своих собственных.

Так, в нормативных указах Президента Российской Федерации зачастую регулируются вопросы, входящие в сферу регулирования актами Правительства Российской Федерации. К примеру, вопрос о соотношении среднемесячного заработка пенсионера и среднемесячной зарплаты по стране, применяемом при определении индивидуального коэффициента пенсионера, вполне может быть урегулирован постановлением Правительства России. В соответствии с п."в" ч.1 ст.114 Конституции вопросы социального обеспечения напрямую отнесены к предмету ведения Правительства. Исполнять такое решение придется также Правительству Российской Федерации, тем не менее этот вопрос был урегулирован в форме указа, в частности, Указом Президента Российской Федерации от 17 апреля 2001 года N 437 "Об отношении среднемесячного заработка пенсионера и среднемесячной заработной платой в стране, применяемом при определении индивидуального коэффициента пенсионера"*(198).

В некоторых случаях дело доходит до курьезной ситуации. Например, в Указе Президента России "О некоторых вопросах Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации"*(199) закреплено: "Правительству Российской Федерации в месячный срок представить предложения о приведении нормативных правовых актов Президента Российской Федерации в соответствии с настоящим указом". У Президента есть свой достаточно большой аппарат, а технические вопросы своего аппарата им передаются на решение другого органа - Правительства России. Не случайно ученые-юристы, характеризуя правительственные акты, говорят не столько об их подзаконном характере, сколько об их "подуказности"*(200). Такая практика, по нашему мнению, не оправданна.

Взаимоотношения конкретного федерального закона с определенным видом подзаконных нормативных правовых актов Российской Федерации целесообразнее реализовывать в отсутствие указаний другого, "промежуточного" органа, за исключением случаев, когда в федеральном законе напрямую предписано такому органу издание своего нормативного правового акта по определенному вопросу, а также если регулируемый в законе вопрос входит в компетенцию такого органа.

Одним словом, если в конкретном федеральном законе напрямую установлена двусторонняя связь федерального закона с определенным видом подзаконных нормативных правовых актов Российской Федерации в регулировании отдельного вопроса, то эта связь не нуждается в опосредовании иными актами, даже если эти акты занимают промежуточное положение в иерархии подзаконных нормативных правовых актов Российской Федерации. То есть, в конкретном (специальном) случае федеральный закон в "посреднике" не нуждается.

Оптимальной, конечно, будет ситуация, когда в федеральном законе оговорены полномочия каждого правотворческого органа Российской Федерации по изданию своего нормативного правового акта в рамках всей цепи подзаконных нормативных правовых актов по указанному в федеральном законе вопросу. Для подзаконных нормативных правовых актов Российской Федерации такая цепь состоит главным образом из нормативного указа Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти. В нормативном указе Президента Российской Федерации, к примеру, могут содержаться общие принципы регулирования определенного в федеральном законе вопроса, в постановлении Правительства - конкретные нормы, а в ведомственных актах могут быть введены некоторые процедурные и иные нормы для исполнения заложенных в федеральном законе, указе Президента и постановлении Правительства нормативных установок.

При соблюдении данных условий соотношение федерального закона с конкретным видом подзаконных нормативных правовых актов или группой подзаконных нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти будет реализовываться в точном соответствии с принципом верховенства закона, закрепленного в ч.2 ст.4 Конституции Российской Федерации.

Несмотря на то, что соотношение федерального закона и постановления Правительства Российской Федерации закреплено при помощи традиционной формулировки "на основании и во исполнение федерального закона", это не изменило в лучшую сторону ситуацию с основаниями издания правительственных нормативных актов. Всего только 1/5 часть всех нормативных постановлений Правительства Российской Федерации издается на основании и во исполнение федерального закона*(201). Этого, конечно же, недостаточно.

Таким образом, ситуация с правительственными постановлениями мало чем отличается от проблем оснований издания нормативных указов Президента Российской Федерации, среди которых, как уже было сказано, на основании федерального закона издается 19%. И это при том, что правительственный акт имеет более жесткую связь с федеральным законом, чем нормативный указ Президента Российской Федерации. Получается, что одной только нормативной формулировки, закрепляющей соотношение федерального закона и подзаконного нормативного правового акта Правительства Российской Федерации для упорядочения издания актов последнего недостаточно.

Необходима еще, во-первых, строгая дисциплина при издании подзаконных нормативных правовых актов, которую можно сформировать введением института персональной юридической ответственности ответственных должностных лиц за нарушения издания подзаконных нормативных правовых актов Российской Федерации. Во-вторых, необходимо налаживание функционального взаимодействия на правовой основе органов, издающих нормативные правовые акты различной юридической силы, а не их соперничество. Только в таком случае количество правительственных постановлений, издающихся на основании и во исполнение федерального закона, на наш взгляд, может существенно увеличиться.

Отсутствие конституционной нормы, уполномочивающей законодательный орган давать поручения другому органу по вопросам принятия подзаконных актов и ответственности за их невыполнение, приводит к тому, что Правительство России принимает свои нормативные правовые акты в развитие федеральных законов или в целях их реализации со значительным запозданием*(202). Это приводит к отставанию реформ в социальной и экономической сферах, неоднозначному отношению со стороны населения к федеральным законам.

Данные социологических опросов, проводившимися различными организациями (Всероссийским центром изучения общественного мнения, Социологическим центром Российской академии государственной службы при Президенте России и др.) в период с 1998 по 2000 гг. свидетельствуют, что более 70% опрошенных по репрезентативной всероссийской выборке полагают, что "законы в основном не исполняются"*(203). Причин этому множество. Одна из них - отсутствие ответственности за несвоевременное принятие подзаконных нормативных правовых актов органами государственной власти в развитие федеральных законов.

Было бы целесообразным установление различных видов юридической ответственности за несвоевременное выполнение предписаний федеральных законов или несвоевременное приведение подзаконных актов в соответствие с федеральным законом для правотворческих органов, издающих подзаконные нормативные правовые акты Российской Федерации.

Сейчас же самая большая группа нормативных постановлений Правительства Российской федерации - это те, которые издаются без указания вообще на основание их издания (37%). Это не многим меньше, чем среди указов (52%). Конечно, среди них встречаются и такие, которые изданы на основании очевидно закрепленной за Правительством Российской Федерации компетенции. Примером такого рода актов может служить Постановление Правительства Российской Федерации от 20 марта 2000г. N 238 "Об обеспечении отдыха, оздоровления и занятости детей в 2000 году"*(204). Но в таких случаях необходимо указывать соответствующую статью федерального закона, в которой закреплена компетенция Правительства Российской Федерации урегулировать подобный вопрос. В преамбуле приведенного в качестве примера постановления необходимо было указать: "На основании ст.16 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" Правительство Российской Федерации постановляет:"

Обращает внимание и другая большая группа постановлений, где не указывается основание их издания. Это те постановления, которые утверждают предложения федеральных органов исполнительной власти (19%), либо изданные на основании ранее принятого постановления Правительства Российской Федерации (11%). Представляется наиболее целесообразным в преамбуле постановлений, утверждающих предложения федеральных органов исполнительной власти, указывать, что они издаются на основании статьи 12 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", в которой говорится о руководстве и контроле за работой федеральных органов исполнительной власти со стороны Правительства Российской Федерации.

Что касается постановлений Правительства Российской Федерации, издающихся на основании ранее изданных постановлений, то в преамбуле таких актов, на наш взгляд, лучше всего указывать формулу "в целях развития (конкретизации) постановления Правительства Российской Федерации от : N:". Главное, не оставлять вообще без оснований издания ни одно постановление. В противном случае постановление, изданное без соответствующего основания, должно быть признано незаконным, поскольку все постановления Правительства должны издаваться именно "на основании (курсив - авт.) и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и нормативных указов Президента Российской Федерации".

Меньше всего постановлений Правительства Российской Федерации, как ни странно, издается на основании и федерального закона и нормативного указа Президента Российской Федерации вместе взятых (0,6%). Представляется оптимальным, если именно эта группа постановлений Правительства Российской Федерации со временем будет одной из самых многочисленных. В постановлениях этой группы будут отражаться соответствующие установки, заложенные в федеральных законах, и будут учитываться принципиальные положения нормативных указов Президента Российской Федерации, представляющих собой указания на основные направления политики государства по соответствующему вопросу.

Предметная сфера правительственных постановлений очень широка. В соответствии со ст.114 Конституции Российской Федерации и статьями 12-22 ФКЗ "О Правительстве РФ" Правительство может издавать свои нормативные постановления по вопросам, связанным с:

- исполнением федерального бюджета (п."а" ч.1 ст.114 Конституции);

- проведением единой финансовой, кредитной и денежной политики государства (п."б" ч.1 ст.114 Конституции);

- регулированием социально-экономической сферы (ст.13 ФКЗ) и управлением федеральной собственностью (п."г" ч.1 ст.114 Конституции);

- проведением единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии (п."в" ч.1 ст.114 Конституции) и природопользования (ст.18 ФКЗ), оказание государственной поддержки в данных областях;

- обеспечением законности, прав и свобод граждан, охраной собственности и общественного порядка, борьбой с преступностью (п."е" ч.1.ст.114 Конституции);

- обороной, государственной безопасностью Российской Федерации и реализацией внешней политики (п."д" ч.1 ст.114 Конституции), а также реализацией внутренней политики (ст.13 ФКЗ);

- руководством и контролем над всеми органами в системе исполнительной власти Российской Федерации (ст.12 ФКЗ).

Помимо этих полномочий Правительство Российской Федерации может осуществлять иные полномочия, возложенные на него федеральными законами и указами Президента Российской Федерации. Уже сам перечень полномочий, который напрямую сформулирован в двух названных актах, позволяет говорить об очень широкой сфере регулирования правительственными нормативными правовыми актами. Это практически все вопросы в трех сферах общественной жизни (социальной, экономической, культурно-идеологической), некоторые вопросы политической сферы, а также некоторые вопросы государственной жизни (государственная безопасность и др.).

Однако границы этого регулирования определены Конституцией Российской Федерации следующим образом: "во исполнение" Конституции Российской Федерации, федеральных законов и нормативных указов Президента Российской Федерации. Таким образом, Правительство регулирует вопросы, закрепленные в его компетенции, которые, во-первых, в силу каких-то причин не могут быть урегулированы в вышестоящих актах, и, во-вторых, которые связаны, главным образом, рамками исполнительно-распорядительной деятельности, осуществляемой только данным органом.

Содержание постановлений Правительства определяется объемом и характером его компетенции. Этим обстоятельством обусловлена высокая степень нормативности правительственных актов. Особенно четко это проявляется в таком виде актов как положение. Оно вводится в действие и утверждается постановлением, выступающим в данном случае в качестве распорядительного акта разового действия, а сами положения в качестве общенормативного акта длительного действия.

Издание правительственных постановлений осуществляется по следующим направлениям: 1) постановления, регулирующие государственные отношения, в частности, устанавливающие общие нормы для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации (статутные постановления); 2) постановления, регулирующие экономическую, социально-культурную и хозяйственную сферы.

Несмотря на большие полномочия, проблема правотворческой компетенции постановлений Правительства стоит не менее остро, чем для указов Президента. В частности, широко обсуждается вопрос об издании Правительством Российской Федерации актов законодательного характера, т.е. по вопросам регулирования федеральных законов. Исходя из современной социально-экономической обстановки представляется целесообразным издание правительственных нормативных актов в законодательной сфере только в том случае, если ему будут делегированы такие полномочия федеральным законом.

Таким образом, в системе нормативных правовых актов федерального уровня одной из первоочередных задач является поиск оптимального соотношения федерального закона с указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства, а также четкое определение предметной сферы, отведенной закону, указу Президента Российской Федерации, постановлению Правительства Российской Федерации. Часто возникающие юридические коллизии законов и данных видов подзаконных нормативных правовых актов расшатывают основы формирующейся российской правовой системы, необходимо, чтобы их было как можно меньше.