Заключение

Выявление системных связей и свойств закона и подзаконного нормативного правового акта требует исследования различных аспектов соотношения между ними.

В вопросе определения оптимального соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта важно учитывать, во-первых, определение степени иерархической зависимости и подчиненности подзаконных нормативных правовых актов по отношению к закону, во-вторых, определение оснований издания подзаконных нормативных правовых актов и рамок их принятия, в-третьих, установление предметных сфер регулирования соотносимых актов. Каждый из трех аспектов проблемы соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта не может существовать сам по себе, не может быть изолирован один от другого, все они взаимосвязаны и взаимообусловлены и представляется необходимым, чтобы все эти аспекты находили четкое и однозначно сформулированное нормативное закрепление.

В целом ряде случаев соотношение определенного вида подзаконных нормативных правовых актов с законом опосредуется нормативным правовыми актами, занимающими между ними промежуточное положение. Например, нормативные указы Президента Российской Федерации опосредуют соотношение федерального закона и постановления Правительства Российской Федерации. Зачастую нормативные указы не укрепляют двусторонние связи федерального закона с постановлениями Правительства, а, наоборот, ослабляют их, пытаются поставить издание постановлений Правительства Российской Федерации главным образом в зависимость от издания нормативных указов. Такая практика в современных условиях представляется неоправданной.

Анализ различных нормативных формулировок показывает, что в них не всегда удачно используются общие формулировки соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта Российской Федерации. Например, в нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти в формулировании соотношения этих с актами других органов не всегда устанавливается их зависимость от вышестоящих актов и полный перечень актов, для которых акты федеральных органов исполнительной власти будут обязательны. Представляется целесообразным, в целях укрепления законности издания нормативных правовых актов различных уровней вводить исчерпывающий перечень актов большей и меньшей юридической силы, с которыми закрепляется соотношение. Такое нормативное соотношение должно соответствовать в первую очередь требованиям Конституции Российской Федерации и федеральных законов.

В установлении нормативного соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта важно также чтобы не нарушалось иерархическое строение системы нормативных правовых актов Российской Федерации. Каждый последующий за федеральным законом иерархический уровень может занимать только один вид нормативных правовых актов определенного властного органа, а не два вида актов органов различных уровней, как это произошло с нормативными указами Президента Российской Федерации и нормативными правовыми актами Центрального Банка Российской Федерации. Лучше избегать подобного рода коллизий.

В содержании подзаконных нормативных правовых актов учитываются конкретные условия регулирования тех или иных общественных отношений. Раскрываются эти условия во многом благодаря использованию различных форм развития и конкретизации положений закона в подзаконных нормативных правовых актах. Эти формы направлены главным образом на формулирование предметных связей между законами и подзаконными нормативными правовыми актами, имеющими многоступенчатый характер.

Использование форм развития и конкретизации для установления оптимального соотношения закона с подзаконными нормативными правовыми актами не укладывается в рамки чисто технической стороны правотворческой деятельности. Это сложная, комплексная деятельность, связанная с установлением взаимосвязей между федеральным законом и подзаконным нормативным правовым актом Российской Федерации, требующая согласованных действий не только со стороны правотворческих органов, принимающих подзаконные нормативные правовые акты, но и со стороны законодательного органа. При издании федерального закона важно учитывать потребности развития и конкретизации его положений в будущем, формулировать основы для этих связей в самом законе при его издании.

Как показывает практика, в некоторых случаях между законом и подзаконным нормативным правовым актом могут устанавливаться не только связи нисходящего типа (от закона к подзаконному нормативному правовому акту), но и связи восходящего типа (от подзаконного нормативного правового акта к закону). К примеру, наиболее удачные положения некоторых подзаконных нормативных правовых актов могут быть воспроизведены в тематических законах или кодексах. Это ничуть не противоречит принципу законности, но в лучшую сторону может повлиять на качество самого федерального закона, его адекватности динамично развивающимся отношениям в российском обществе.

На примере рассмотрения соотношения федерального закона с подзаконными нормативными правовыми актами Российской Федерации установлено, что каждый вариант соотношения конкретного вида законов с конкретным видом подзаконных нормативных правовых актов имеет определенную специфику, сложность, а зачастую носит и противоречивый характер.

Практика издания нормативных указов Президента Российской Федерации по любому вопросу в отсутствие закона не находит нормативно закрепленного подтверждения в Конституции Российской Федерации. По вопросам, отнесенным к компетенции Президента, он может, безусловно, издавать свои указы до принятия соответствующего федерального закона, поскольку об обязанности главы государства издавать свои акты на основании федерального закона в Конституции ничего не сказано, а закреплено только то, что они "не должны противоречить федеральному закону".

По всем остальным вопросам, которые очевидно входят в конституционную формулу "основные направления внутренней и внешней политики государства" Конституция предписывает Президенту определять их на основе иного соотношения: "в соответствии с федеральными законами". При рассмотрении общих формул соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта было установлено значение последней формулировки, согласно которой конкретный подзаконный нормативный правовой акт по определенному вопросу может быть издан при наличии соответствующего закона, т.е. при наличии первичного регулирования определенного вида общественных отношений в форме закона. К тому же определение Президентом Российской Федерации "основных направлений политики государства", к примеру, в нормативных указах, по всей видимости, может быть связано не столько с изданием конкретных правовых норм, сколько с изданием в первую очередь норм-принципов, норм-дефиниций и других исходных для подзаконных нормативных правовых актов Российской Федерации норм.

В настоящее время можно говорить о том, что нормативные указы Президента Российской Федерации явно недостаточно связаны с федеральным законом. Резервы для издания нормативных указов в полной мере еще не использованы Президентом Российской Федерации. Они могут быть связаны с первоочередным развитием норм федеральных законов в целях координации деятельности различных органов государственной власти, в выработке основных направлений государственного воздействия на регулирование общественных отношений.

Не совсем логичной представляется нормативная формулировка соотношения постановлений Правительства Российской Федерации с актами большей юридической силы, в частности с нормативными указами Президента Российской Федерации. В соответствии с конституционной формулировкой Правительство издает постановления на "основании и во исполнение нормативных указов Президента". Получается, что Правительство Российской Федерации не вправе издавать свои нормативные правовые акты в отсутствие нормативных указов Президента Российской Федерации.

Представляется более логичным в современных условиях российского варианта разделения властей соотношение актов Правительства Российской Федерации с актами большей юридической силы изложить в следующей редакции: "Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации и федеральных законов. Акты Правительства Российской Федерации не должны противоречить нормативным указам Президента Российской Федерации".

На примере нормативных правовых актов МВД России было установлено, что полномочия федеральных органов исполнительной власти на издание своих нормативных правовых актов закрепляются не в федеральном законе, а в нормативных указах Президента Российской Федерации и постановлениях Правительства Российской Федерации. В нормативных основах этого соотношения отсутствует логика, они в ряде случаев носят противоречивый характер. Представляется целесообразным первоочередное принятие специального федерального закона, в котором будет содержаться четкая и определенная формулировка соотношения нормативных правовых актов таких органов с актами большей юридической силы - федеральным законом, нормативным указом Президента Российской Федерации и постановлением Правительства Российской Федерации.

В соотношении федеральных законов с актами иных ведомств Российской Федерации (Центрального Банка, Центральной избирательной комиссии и Генеральной прокуратуры) устанавливаются специфические варианты взаимоотношений обеих групп актов. Эти варианты расширяют наши представления о юридических средствах формирования взаимосвязей нормативных правовых актов Российской Федерации.

Таким образом, оптимальное соотношение закона и подзаконного нормативного правового акта содержит требование последовательного согласования норм подзаконных нормативных правовых актов с нормами законов, отсутствия каких-либо расхождений и противоречий с нормами законов. Только единая, лишенная противоречий система действующих нормативных правовых актов может выступать эффективным регулятором общественных отношений в Российской Федерации.