§ 1. Основные аспекты соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта

В юридической науке теоретические вопросы соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта практически не рассматривались. В различные периоды проводились отдельные исследования соотношения конкретных видов актов с законом, но в них отсутствовал как общий подход к анализу вопроса, так и единое понимание соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта.

Отдельные попытки разграничить на практике предметные сферы закона и других актов проводились еще в дореволюционной России. Так, в § 29 Манифеста об учреждении Государственного Совета (1810 г.) был закреплен перечень вопросов, регулирование которых осуществлялось в форме закона. Это: "1) Все предметы, требующие нового закона, устава или учреждения. 2) Предметы внутреннего управления, требующие отмены, ограничения или дополнения прежних положений. 3) Дела, требующие в законах, уставах или учреждениях изъяснения истинного их смысла. 4) Меры и распоряжения общие, приемлемые к успешнейшему исполнению существующих законов, уставов и учреждений. 5) Общие внутренние меры, в чрезвычайных случаях приемлемые. 6) Объявление войны, заключение мира и другие важные внешние меры, когда по усмотрению обстоятельств могут они подлежать предварительному общему соображению. 7) Ежегодные сметы общегосударственных приходов и расходов, способы их уравнения, назначение новых издержек, в течение года встретиться могущих, и чрезвычайные финансовые меры:"*(122).

В процитированной части Манифеста в общих чертах перечислены предметы законодательных актов Российской Империи. И хотя к перечню таких предметов можно было отнести практически любой вопрос, вместе с тем в Манифесте была осуществлена попытка нормативного закрепления и таких вопросов, которые имели предельно четкие границы и обозначения (госбюджет, объявление войны и мира, чрезвычайные меры и др.).

Помимо предметов закона в Манифесте устанавливались и предметы министерских актов. В их число входили "1) Те дела, кои особенно представлены будут непосредственному докладу министров. 2) Дела, кои по общему министерскому наказу подлежать будут соображениям министерского комитета" (§ 30). Несмотря на то, что здесь отсутствует четкий перечень предметов регулирования министерскими актами, однако устанавливаются отсылки к другим актам, где такие предметы должны быть установлены, а также закреплена возможность рассмотрения какого-то вопроса по специальному указанию или отдельному поручению для министерства.

Представления русских ученых-юристов о соотношении закона и других актов исходили из необходимости проведения демократических преобразований, которые могли бы сбалансировать соотношение различных видов актов друг с другом. Н.М. Коркунов в работе "Указ и закон"*(123), основываясь на западноевропейской модели разделения властей в государстве, ставил соотношение закона с Высочайшими указами в зависимость от распределения компетенции между законодательной и исполнительной властью. Несмотря на то, что теория разделения властей получила закрепление в российской практике почти через столетие после опубликования его исследования, тем не менее эта работа Коркунова и целый ряд других работ российских дореволюционных юристов*(124) оказали положительное влияние на установление между актами Российской Империи различных вариантов взаимоотношений.

Заложенные в основу советского государства принципы федерализма ставили перед юридической наукой и практикой задачу выработки оптимального соотношения между законодательством Союза и республик. Рассматривая соотношение общесоюзного и республиканского законодательства на примере уголовного законодательства Кирин В.А. отмечал, что "оно зависит от соотношения прав, принадлежащих Союзу и республикам, от соотношения компетенции республик в области законодательства"*(125). В данной работе В.А. Кирин не дает какого-либо определения понятия "соотношение законодательства", но исходя из рассматриваемых им видов компетенции обоих уровней государственных органов (исключительной и совместной), рассмотрения им главным образом содержательной стороны соотношения законодательства Союза и республик*(126), можно сделать вывод, что в соотношении законодательства им учитывались главным образом предметные связи (предметный аспект), т.е. разграничение вопросов по принятию нормативных актов между центральными и республиканскими органами государственной власти.

Противоречивая практика издания указов президиумов верховных советов Союза и республик вызвала широкую дискуссию о соотношении закона и указа в сер.50 - нач. 70 гг. прошлого столетия. Юридическая практика того времени была такова, что президиумы в период между сессиями верховных советов восполняли частично или полностью функции представительных органов государственной власти, в т.ч. и законодательные изданием указов об отмене или изменении действующих законов. Основной вопрос, который рассматривался в ходе этой дискуссии - имеют ли право президиумы верховных советов изменять или отменять своими указами действующие законы, принимаемые на сессиях верховных советов союзного и республиканского уровней? Многие исследователи подвергали сомнению такого рода практику, указывая на различия в юридической силе закона и указа, оставляя верховенство за законом*(127).

Другая группа ученых полагала, что для конституционного положения об обязательном соответствии закону всех остальных нормативных актов может быть только одно исключение - это указы президиумов верховных советов*(128). Самощенко И.С., называя закон юридически первичным актом по отношению ко всем остальным актам (юридически производным), предложил по аналогии с другими социалистическими государствами того времени считать, что указы президиумов все-таки могут "иногда отменять или изменять действующие законы"*(129). Те указы, которые изменяли или дополняли действующие законы стали именовать "актами законодательного значения"*(130), в других случаях их называли "указами законодательного характера"*(131).

В соотношении закона и указа в этот период главный акцент делался на юридическом аспекте соотношения двух различных видов актов, т.е. на соотношении юридической силы закона и юридической силы указа. Определения понятий "соотношение закона и указа", "соотношение нормативных актов различной юридической силы" специально не рассматривалось и в ходе этой дискуссии, однако в ней были обстоятельно рассмотрены вопросы юридической силы различных видов нормативных актов, юридическая природа нормативных актов, юридические средства определения соотношения актов различной юридической силы*(132).

Поскольку "чистых" законов в советское время было немного (около 90), то наибольшее развитие в то время получили нормативные акты исполнительных органов государственной власти и управления (советов министров, министерств, ведомств). Соотношение различных видов нормативных актов органов исполнительной власти и управления друг с другом и законом рассматривали в своих работах целый ряд ученых*(133). В.И. Попова предложила рассматривать соотношение актов Совета Министров республики с актами других государственных органов исходя из правовой природы этих органов, их места в системе государственных органов*(134).

После того как отечественной наукой были рассмотрены различные варианты соотношения конкретных видов актов с законом, стали появляться работы, в которых давался теоретический анализ соотношения закона и подзаконного акта. А.С. Пиголкин, рассматривая различные стадии правотворческого процесса, подчеркивает, что именно на стадии подготовки проекта нормативного акта должны рассматриваться вопросы соотношения будущего нормативного акта с другими видами актов, в т.ч. с законами*(135).

Ю.А. Тихомиров предложил рассматривать проблему соотношения закона и подзаконного акта посредством определения закона и подзаконного акта, анализа законодательства о статусе государственных органов, их текущей нормотворческой деятельности*(136). Проблема соотношения закона и подзаконного акта рассматривалась им в широком контексте, включавшем анализ не только подзаконных нормативных актов, но и подзаконных актов ненормативного характера*(137).

В целом, понимание соотношения закона и подзаконного нормативного акта в советское время исходило на практике главным образом из того, что ни один закон не мог действовать без целой системы конкретизирующих и развивающих его подзаконных нормативных актов.

После введения должности Президента Российской Федерации проблемы соотношения издаваемых им указов с иными актами, в особенности с законами Российской Федерации (в последующем - с федеральными законами), приобрели острую актуальность.

В 1995 году была опубликована работа А.С. Пиголкина*(138), в которой на примере соотношения закона и нормативного указа Президента Российской Федерации были предложены несколько подходов к анализу проблемы предметного соотношения закона и конкретного подзаконного нормативного правового акта. В 1999 году в совместной монографии В.О. Лучина и А.В. Мазурова на большом фактологическом материале была дана общая характеристика проблемы соотношения нормативных указов Президента Российской Федерации с другими нормативными правовыми актами, в т.ч. с законами*(139). Однако, как и в предшествующий период, единообразной трактовки рассматриваемого вопроса и общего подхода к исследованию соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта не сложилось.

Необходимо отметить, что сама конструкция соотношения закона и различных видов актов в том или ином значении зачастую используется не только в научных исследованиях, но и в действующем законодательстве. Например, статья 180 Бюджетного Кодекса Российской Федерации*(140) имеет следующее название: "Соотношение закона о бюджете и других законов, решений". Содержание данной статьи выглядит следующим образом: "1. Составление проекта бюджета осуществляется на основе налогового законодательства, действующего на момент составления проекта бюджета. 2. В случае если расходы на реализацию законодательного или нормативного правового акта не предусмотрены законом о бюджете, либо предусмотрены частично (не в полной мере), применяется закон о бюджете в порядке, определенном статьей 83 настоящего кодекса".

Содержание процитированной статьи свидетельствует о том, что как таковое соотношение закона о бюджете с другими законами и иными видами нормативных правовых актов в ней фактически не отражено. Эта статья является скорее примером неудачной попытки установления соотношения федерального закона с другими видами правовых актов.

Таким образом, стабильное понимание соотношения закона с подзаконными нормативными правовыми актами имеет большое значение не только в науке общей теории права, но и в юридической практике.

В науке существуют определения других понятий, схожих с понятием соотношение закона и подзаконного нормативного правового акта. Ю.А. Тихомиров и И.В. Котелевская предложили использовать понятие "соотношение правовых актов". Авторы называют это понятие "емким"*(141). И действительно этим понятием, по их мнению выражаются: "1) положение конкретного правового акта в правовой системе, 2) отражение в нем объема полномочий соответствующего субъекта права, 3) соподчиненность по юридической силе, 4) целевая и функциональная связь между актами, 5) адекватная мера правового регулирования". Предложенное понимание соотношения правовых актов предусматривает сопоставление множества их различных свойств.

По всей видимости, рассматриваемые при помощи понятия "соотношение" свойства нормативных правовых актов могут варьироваться в зависимости от предмета исследования, от целей и задач, поставленных в исследовании. Основанием для такого заключения является неопределенность самого слова соотношение.

В словаре русского языка С.И. Ожегова соотношение означает "взаимную связь между чем-нибудь, отношение"*(142). Слово отношение в том же словаре означает практически тоже самое: "взаимная связь различных величин, предметов"*(143). Приставка "со" в русском языке обозначает "общее совместное участие в чем-нибудь"*(144). Таким образом, проводить соотношение между актами можно путем установления между ними различных взаимных связей. Таких связей в исследовании может быть множество.

В данном исследовании будут рассмотрены только три, которые являются, по нашему мнению, основными исходя из предмета настоящего исследования.

Первый - это определение степени зависимости подзаконного нормативного правового акта от закона. Здесь, в рассмотрении данного аспекта, важно определить точное местоположение каждого вида подзаконных актов в иерархии нормативных правовых актов, определить, насколько удален или, наоборот, приближен к закону тот или иной подзаконный нормативный правовой акт, какие акты занимают промежуточное положение и опосредуют соотношение данного вида актов с законом. В ходе анализа признака высшей юридической силы закона в первой главе данного исследования было установлено, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации все виды нормативных правовых актов по юридической силе подчинены Конституции и федеральному закону.

Таким образом, рассмотрение данного аспекта показывает соотношение актов по юридической силе, показывает степень зависимости подзаконного нормативного правового акта от закона.

Специфика данного аспекта в условиях современного федеративного государства проявляется в том, что иерархия нормативных правовых актов в Российской Федерации построена зачастую не столько на иерархии органов их издающих, сколько на нормативно закрепленном положении актов определенного органа по отношению к Конституции, закону. Это один из ключевых, по нашему мнению, принципов формирования современной правовой системы Российской Федерации, существенно отличающий ее от правовой системы советского периода, когда исходя из иерархии государственных органов формировалась правовая система советского государства.

В самом деле, где закреплено, к примеру, что Правительство Российской Федерации подчинено Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации или Президенту Российской Федерации? Наоборот, в ст.10 Конституции Российской Федерации закреплена самостоятельность исполнительной власти, которую возглавляет Правительство Российской Федерации. Однако, акты Правительства подчинены федеральным законам, принимаемым Государственной Думой и нормативным указам Президента Российской Федерации. Положение органа в механизме государства лишь тогда влияет на положение его актов, когда напрямую закреплена подчиненность этого органа вышестоящему. Так, в ст.12 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" закреплена подчиненность федеральных органов исполнительной власти Правительству Российской Федерации, в законах субъектов Российской Федерации закреплена подчиненность региональных органов исполнительной власти высшим исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

Это позволяет сделать вывод о доминировании правового начала в формировании правовой системы России, о широких нормативно закрепленных возможностях для формирования основ правового государства в Российской Федерации.

Второй аспект соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта - это определение оснований издания и рамок принятия соотносимых актов. Исходя из зависимого по юридической силе положения подзаконных актов, их подчиненности закону, они все могут быть приняты при наличии уже вступившего в силу закона. Представляется, что право издания определенного вида подзаконных нормативных правовых актов или конкретного подзаконного нормативного правового акта в отсутствие закона (с опережением закона), должно быть напрямую закреплено в Конституции или специальном законе, поскольку подобный вопрос, бесспорно, относится к числу наиболее важных и значимых для государства и общества (один из признаков закона, рассмотренный в § 2 первой главы настоящей работы). Решение столь важного вопроса в актах ненормативного характера, к примеру, в актах Конституционного Суда Российской Федерации, не имеет ничего общего с принципом законности в правотворческой сфере, противоречит демократическим принципам правового государства.

В то же время закон, в отличие от подзаконного нормативного правового акта, может издаваться и, как правило, издается в отсутствие какого-либо акта, "на пустом месте". В некоторых случаях указания на необходимость принятия конкретного закона и принципиальное регулирование общих вопросов может содержаться в Конституции, но чаще всего закон издается именно в отсутствие какого-либо акта. В законе, тем самым, осуществляется первичное регулирование общественных отношений, в подзаконном нормативном правовом акте, как правило, вторичное регулирование общественных отношений.

Следующий, третий аспект соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта связан с определением предметной сферы регулирования общественных отношений законом и подзаконным нормативным правовым актом. Предметы регулирования закона и определенного вида подзаконных актов, во-первых, могут быть определены в Конституции или специальном законе в виде прямого указания на вопросы, входящие в сферу регулирования исключительно определенным видом актов. Во-вторых, в законе могут содержаться поручения компетентным правотворческим органам в определенный срок принять подзаконные акты по конкретным вопросам.

В-третьих, государственный орган, исходя из закрепленной за ним компетенции, после принятия закона может издавать подзаконный нормативный правовой акт в целях реализации положений закона и в отсутствие специального указания на то в законе. Во втором и третьем случаях применяются различные формы развития и конкретизации положений закона в подзаконных нормативных правовых актах.

Таким образом, проблему соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта следует связывать с определением и установлением связей и взаимозависимостей между нормативными правовыми актами разной юридической силы и различных уровней.

Итак, наиболее целесообразным в вопросе соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта будет, во-первых, определение степени иерархической зависимости и подчиненности подзаконных нормативных правовых актов по отношению к закону, во-вторых, определение оснований издания подзаконных нормативных правовых актов и рамок их принятия, в-третьих, установление предметных сфер регулирования соотносимых актов. Каждый из трех аспектов проблемы соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта не может существовать сам по себе, не может быть изолирован один от другого, все они взаимосвязаны и взаимообусловлены. Предложенное понимание проблемы соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта имеет значение рабочего инструментария для данного исследования.