Лекция X. Свободное передвижение Рабочей силы.

Суть проблемы и ее регулирование Римским Договором. Что следует понимать под национальностью. Двойное гражданство. К чему ведет единое европейское гражданство. Каковы условия для въезда рабочего в государство ЕС и пребывания там. Права семьи и родственников рабочего. Последствия брака (развода) рабочего в чужом государстве. Проблема признания квалификации. Исключения из права свободного передвижения. Позиция ЕСП, примеры из рассмотренных дел. Дело Лоури Блюм.

Предшествующие лекции, следуя за текстом Римского Договора о ЕЭС 1958 г., касались исключительно прав и возможностей предпринимателей: как им обустраивать свой бизнес, передвигать из страны в страну товар, обеспечивать Честную конкуренцию между собой, как должна работать административная и судебная машина ЕЭС (ЕС), чтобы предприниматель мог максимально использовать те выгоды и преимущества, которые дает Общий рынок стран Западной Европы. Настоящая лекция посвящена правовому регулированию свободного движения рабочей силы.

Понятно, что предпринимателю не обойтись без тех лиц, которые на него работают, составляют Основу его бизнеса. Ибо хорошо известно, что не деньги делают деньги и не товары - товары, а люди, их интеллектуальные и физические усилия. Истинное общественное богатство можно получить лишь при соблюдении вышеизложенных условий. Капитал сам по себе мертв, если его не приводит в движение рука труженика. Даже золото - всеобщий эквивалент - ничего не стоит, если нет товарного производства, творимого человеком.

Какие цели могли ставить перед собой авторы Римского Договора применительно к рабочей силе? Нужно было обеспечить предпринимателю свободный доступ к такой силе, чтобы она могла быть получена в нужном месте, в нужное время и в необходимом количестве и качестве.

Что могло этому помешать? Национальные власти путем введения различных ограничений на въезд в страну иностранных рабочих. Подчеркнем, что речь идет именно о рабочих, о тех, кто продает свой труд, а не о людях состоятельных. Последние никогда не имели каких-либо ограничений на свободу передвижений из государства в государство. В этом смысле Римский Договор им ничего не добавил.

Соответственно изначально Римский Договор предоставил право свободы передвижения в рамках ЕЭС тем лицам, которые нанимались на работу из одного государства в другое. И сделано это было благодаря весьма простой формулировке ст. 48 Договоpa, запрещающей «любую дискриминацию, основанную на национальной принадлежности, между рабочими государств-членов в отношении найма на работу, вознаграждения за труд и иных условий работы и найма на работу».

Для международного договора такой общей, хотя применительно к поставленной цели конкретной и точной формулировки могло быть в 1957 г. достаточно. На практике тем не менее этого оказалось мало. Возникало много проблем, связанных с движением рабочей силы из государства в государство, и решались они уже хотя и в соответствии, но как бы вне рамок Римского Договора путем принятия внутренних правовых актов ЕЭС. Кульминацией их был Единый Европейский Акт (ЕЕА) 1986 г., согласно которому все внутренние барьеры на пути движения рабочей силы должны были быть устранены с 1 января 1993 г.

Вчитываясь в формулировку ст. 48 Договора, нельзя не обратить внимание на то, что речь в ней идет о недопустимости дискриминации по национальному признаку. Сразу возникает вопрос: а что следует понимать под национальностью, есть ли единый критерий? Выясняем, что в ЕЭС этот критерий - национальный. Закон каждого государства, а их сейчас пятнадцать, сам определяет национальную принадлежность и гражданство конкретного лица. Законы эти различны, к тому же не все признают двойное гражданство.

Поскольку мы затронули вопрос двойного гражданства, то хотя он и не является весьма существенным для граждан ЕЭС, дадим на него ответ, поскольку данный вопрос может представить интерес для лиц с российским гражданством, получившим в силу разных обстоятельств также гражданство одной из стран ЕС. Могут ли такие лица свободно перемещаться в рамках ЕС? Мы говорим «свободно», имея в виду тот режим, которым вообще пользуются граждане ЕС, хотя данный режим может пока и не соответствовать тому, что обычно подразумевается под термином «свобода».

На поставленный вопрос можно дать утвердительный ответ, который подтверждается решением ЕСП по делу Micheletti Delegacion del Gobiekno en Contabria'. Речь в нем шла об индивиде, который имел одновременно гражданство Аргентины и Италии. Этот гражданин изъявил желание въехать в Испанию в качестве гражданина Италии, в чем ему было отказано под очевидным предлогом: испанское законодательство в случае, если лицо имеет двойное гражданство, признает его гражданином того государства, в котором данное лицо обычно проживает. Если же такой факт установить трудно, поскольку жить можно в равной мере и в одном государстве, и в другом, и в третьем, то лицо имеет гражданство того государства, где проживало в последнее время, из которого оно намерено въехать в Испанию.

В приведенном случае гражданин проживал преимущественно в Аргентине, а значит по закону Испании он имел аргентинское гражданство, не дававшее ему никаких преимуществ на въезд «в Испанию.

После длительных перипетий дело этого гражданина попало наконец в ЕСП, который безапелляционно решил, что формальное наличие у индивида итальянского гражданства является несомненным основанием для въезда его в любое государство ЕЭС.

Итак, гражданин любого государства - члена ЕС может беспрепятственно передвигаться в границах ЕС. Но более существенным является возможность не просто въехать в страну, миновать без помех паспортного и таможенного чиновников, а право остаться в ней на проживание. Въезжают в страну миллионы иностранцев, а остаются все- таки единицы. Так кто и насколько может остаться в государстве ЕС?

По реализации Маастрихтских соглашений очевидно, к 2000 г. все граждане государств ЕС получат единое союзное гражданство. В этом случае такой вопрос для них попросту снимется. Хоть пол-Испании в придачу смогут свободно переместиться на постоянное место жительство, скажем, в Швецию или Данию. Все, исчезнут различия по признаку гражданства, а значит и те ограничения по закону, которые пока еще остаются между государствами ЕС в отношении своих граждан, о чем, кстати, и шла речь в предыдущих главах. Но... это когда еще будет и будет ли? А как обстоит дело сегодня?

Гражданин государства ЕС может свободно въехать в другое государство ЕС в целях получения работы и оставаться там до тех пор, пока он работает. Согласно директиве 68/360, в этом случае он получает первоначальное разрешение на проживание в стране своей работы сроком на пять лет, которое в дальнейшем продлевается автоматически.

Если такой гражданин однажды не по своей вине лишился работы, то он сохраняет право на дальнейшее проживание. Если же он, однако, добровольно оставил работу, то по более поздней директиве 90/364 этот гражданин может остаться в данной стране лишь постольку, поскольку он в состоянии содержать себя материально. Иными словами, его права гражданина ставятся в прямую зависимость от материального положения, достаточность (или недостаточность) которого определяется местной властью государства пребывания.

Индивидуум может претендовать на статус работающего лица, если он действительно работает хотя бы частично, получая за это заработную плату, которая может быть меньше того минимума, который предусмотрен для страны пребывания.

В деле Lawrie-Blum v Land Baden-Wbrttemberg (1987, 3 CMLR 389) ЕСП дал определение понятия «рабочий». Согласно ему, таковым может быть лицо, выполняющее конкурентную работу в установленный период времени под началом другого лица и получающее за это денежное вознаграждение. Было подчеркнуто, что исполняемая работа должна быть действительной.

Квалификация ЕСП понятия «рабочий» на практике трудностей не вызывает. Имели место случаи, когда отдельные лица ссылались на то, что они якобы работают самостоятельно. Но тогда эти лица подпадали не под действие ст. 48 Договора, а под действие ст. 52 или 59, речь о которых шла выше. Мнение ЕСП состоит в том, что не имеет значения, в соответствии с какой статьей Договора пребывает в данной стране лицо. Главное в том, чтобы оно не испытывало дискриминации по признаку гражданства. При этом имеется в виду, что по ti. 4 ст. 48 не считается такой дискриминацией, если речь идет о работе в государственном (общественном) секторе, в котором согласно внутреннему закону имеют право работать только граждане страны пребывания.

Во всех остальных сферах национальной экономики граждане государств ЕС должны иметь те же условия найма и труда, что и граждане государства пребывания (ст. 482).

Кроме того, по постановлению 1612/68 (ст. 7) запрещается; дискриминация по национальному признаку при увольнениях (сокращениях) с работы, социальных и налоговых преимуществах, обучении и членстве в профсоюзах.

Проблема, однако, заключается в том, что на практике часто бывает весьма трудно, живя в одном государстве, получить работу в другом. Выше уже говорилось, что въехать в одно государство гражданин другого государства ЕС может свободно, и что остаться там для работы на любой срок у него есть право. Но как эту работу получить?

В 1968 г. СМ ЕЭС принял директиву 68/360, которая устраняла препятствия для передвижения и проживания рабочих и их семей в рамках ЕЭС. Прямо в директиве ничего не говорилось о возможности искать и получать работу в другом государстве, но члены СМ об этом говорили в ходе обсуждения проекта директивы, что и было запротоколировано.

Опираясь на данный протокол, ЕСП в 1976 г. в деле Procureur j du Roi v Royer пришел к выводу, что лицо должно иметь в своем 1 распоряжении какое-то разумное время для решения проблемы по трудоустройству.

Позднее, в 1982 г., в деле некоего Левина против госсекретаря по делам правосудия' ЕСП заключил, что указанный срок может быть ограничен тремя месяцами при условии, что лицо, ищущее работу, в состоянии поддерживать себя материально, не прибегая к помощи социальных служб государства своего пребывания. Почему указан срок именно три месяца?

Дело в том, что в постановлении 1408/71 было уже предусмотрено положение, согласно которому гражданин одного государства ЕЭС может в случае безработицы получать пособие в другом государстве. ЕЭС сроком до трех месяцев, если он находится в данном государстве в поисках работы. Вроде бы логично, но... возникла проблема: в таком государстве, например, как Великобритания, выплата пособия по безработице производится до шести месяцев. И даже соответствующее дело поступило в ЕЭС в 1991 г. (Antonissen), рассмотрев которое, ЕСП смог лишь констатировать, что установленные ранее три месяца для поиска работы это, конечно же, не предел. И если по истечении оных лицо сможет убедительно свидетельствовать, что имеет реальный шанс найти работу, оно не подлежит депортации.

А если лицо работу так и не найдет? Такое лицо депортируют, как и произошло в 1977 г. в отношении британского гражданина Уильямса, который длительное время прозябал в Голландии без работы. Он пытался обратиться в ЕСП, дело его заслушали, но результат оказался не в его пользу.

Таким образом, принцип свободы передвижения рабочей силы сводится к тому, что индивидуум может без ограничений при наличии действительного национального документа переехать из одного государства ЕЭС в другое и пребывать там в течение любого срока при условии, что он занят экономической деятельностью.

Экономическая деятельность или, как пишут на Западе, «экономическая активность» и является тем главным критерием, во имя чего весь Сыр-бор разгорается. Не благополучие данного трудящегося индивидуума, а благополучие бизнеса - в этом основная цель. И, кстати, каких-либо особых преимуществ для гражданина государства ЕС по сравнению с иностранцем в указанной схеме не видно. Ведь все это получает и иностранец, если заблаговременно найдет себе работу в государстве ЕС. К примеру, турецкий эмигрант получит в ФРГ фактический статус, равный тому, что может получить испанец, итальянец, грек, португалец и др. Разница состоит в чем? На его пути изначально больше будет возникать бюрократических помех. Существует, правда, еще и такой важный аспект как социальный, связанный со страхованием, медициной, пенсией и т.п. Но и он решаем на основе двусторонних соглашений Турции с ФРГ и иными государствами, где могут находиться турецкие временные рабочие. Бизнесу, в конце концов, не важна национальность и гражданство рабочего. Гораздо существеннее его цена, квалификация и физическое здоровье.

Естественно, что решая проблему миграции рабочего в пределах ЕЭС, нельзя не принимать во внимание и семейных факторов. Нельзя было требовать от рабочего невозможного, чтобы он передвигался в целях продажи своей рабочей силы один, без своих ближних.

В 1968 г. было принято соответствующее постановление 1612/; 68, в котором была предусмотрена возможность для рабочего взять вместе с собой некоторых членов семьи: супруга (у), детей до 21, года и материально зависимых от него родственников. При этом оговаривалось, что упомянутые члены семьи могут и не быть гражданами государства ЕЭС. Также предусматривалось, что отказать им во въезде можно было лишь на тех же основаниях, что и самому рабочему.

Если по каким-то причинам семья распадается, то статус указанных членов сохраняется до тех пор, пока не совершится юридически полноценный развод, или рабочий не покидает данную, страну насовсем.

Следует отметить еще одну характерную норму ЕС. Если рабочий-мигрант в государстве пребывания женился на лице, не имеющем гражданства государства ЕС, он может беспрепятственно но ввести данное лицо в государство своего гражданства. К примеру, англичанин, женившись в Германии (Италии и пр.) на сенегалке, литовке, турчанке и т.п., имеет право свободно взять ее с собой в Англию.

Свободно - значит на тех же условиях, как и гражданку государства ЕС, т.е. не прибегая к тем формальностям, которые относятся к въезду в Англию иностранцев, даже в качестве жены. Получается, таким образом, что выйдя замуж за рабочего-мигранта, женщина приобретает статус члена его семьи и подпадает под действие закона ЕС. А если женщина просто выходит в той же Германии замуж за англичанина (например, туриста), то она в отношении гражданства подчиняется закону Англии.

В случае смерти рабочего-мигранта члены его семьи имеют право остаться в стране пребывания. И они, кстати, будут иметь льготы по трудоустройству (ст. 10 постановления 1612/68).

В государстве пребывания рабочий-мигрант сохраняет все свои пенсионные права, как если бы он работал в своем собственном государстве.

Проблема признания квалификации рабочего является одной из основных и наиболее сложных. Требования к профессиям и критерии их оценки в разных государствах развивались по-разному с учетом исторических условий. Совместить их на практике представляется очень сложно. Здесь недостаточно просто принять правовой акт и считать дело директивы о взаимном признании квалификации архитекторов ушло более тринадцати лет. С большими трудностями рождались и документы о признании квалификации врачей, медсестер, ветеринаров. Очень сложно решалась проблема юристов. Речь, как видим, идет об интеллектуальных профессиях. С промышленными рабочими дело обстояло проще.

Длительная работа привела к принятию директивы 89/48 о Взаимном признании профессиональной квалификации (вступила в силу в апреле 1991 г.). Согласно директиве, государства ЕС признавали взаимно квалификацию специалистов в том случае, если они были официально признаны в своей стране. Признав это, однако, власти государства, в которое въезжает специалист, оставили за собой право установить для него необходимость дополнительной подготовки в пределах четко установленных требований и временного периода.

В целом директива исходила из презумпции, что полученное образование и опыт работы специалистов не отличаются принципиально по государствам ЕЭС, а значит нет серьезных оснований для создания специалистам-мигрантам каких-либо помех.

Проблема признания квалификации может быть даже больше связана не со ст. 48 Договора о ЕЭС, а со ст.ст. 59-66, где речь идет о праве создания предприятия в другом государстве ЕЭС и об оказании услуг. Именно в этих случаях, когда речь идет о предпринимательстве интеллектуальном, реально ставится вопрос о квалификации. Предполагается, что недостаточная квалификация врача, инженера, научного работника и т.п. может нанести обществу вред. Ну а слабая квалификация заводского рабочего дальше текущего производственного брака не пойдет.

Проблемы иных категорий мигрантов были разрешены проще. В 1990 г. были приняты сразу три директивы, обращенные к правам определенных лиц, не занятых в сфере «экономической активности».

Директива 90/364 предоставила права на свободное передвижение для лиц «с независимыми доходами», иными словами, для состоятельных лиц.

Директива 90/365 дала такие же права пенсионерам. А директива 90/266 - студентам заочникам на срок учебы в университете другого государства - члена ЕЭС.

Исключения из прав, предусмотренных в ст. 48 Договора, содержатся в п. 3. Они касаются трех случаев: государственная политика, общественная безопасность и общественное здоровье.

Вопросы могут возникнуть лишь в первом случае: о какой государственной политике идет речь?

О политике в чрезвычайных обстоятельствах. Скажем, можно допустить возможность издания актов правительства Великобритании, ограничивающих въезд мигрантов из других государств ЕЭС в отдельные зоны Северной Ирландии в связи с имеющей там место напряженной обстановкой. Но подобные случаи редки. А чаще случаются иные.

В июле 1994 г. в связи с проведением очередной сессии заседаний руководителей стран «большой семерки» Неаполь был превращен по решению правительства Италии в закрытый город. В него практически прекратили доступ «посторонних» по суше, по морю и по воздуху. Такой режим, с разной степенью суровости, длился в Неаполе первую половину июля, т.е. две недели.

Мы не касаемся здесь вопроса, чем объяснить такую сверхосторожность руководителей великих наций, но обращаем внимание: вот это и есть пример допустимой государственной политики, которая позволяет нарушать не только Договор о ЕЭС, но и любые известные нормы демократии. И такого рода «политика» являет себя всякий раз, когда лидеры демократических стран съезжаются на свои сборы.

Уместно в этом случае указать на то, что когда речь идет об ограничениях, связанных с соображениями государственной политики, то не подразумевается «карт бланш» в руках государства.

ЕСП в деле Van Duyn (1974) определил очень четко, что подобные ограничения должны находиться под строгим контролем институтов ЕЭС.

В целом ЕСП в решении конкретных дел стремится дать п. 3 ст. 48 очень узкую трактовку. Не отстают от него и другие органы ЕС.

Так, директива СМ 64/221 установила, что при ограничении права личности на въезд в страну должно приниматься исключительно его текущее поведение, а не общая характеристика. Так, например, прошлая судимость, даже участие в террористической деятельности, не может служить основанием для отрицания права на свободное передвижение в пределах ЕС.

Власти страны должны убедительно доказать, что лицо, пытающееся въехать в страну, действительно представляет общественную опасность.

Так, в 1988 г. ЕСП отклонил отказ британских властей на въезд в государство одной из участниц в прошлом известной террористической организации Баадер Майнхофф, поскольку они не смогли доказать, что эта женщина была хоть в какой-то мере общественно опасна в то время, когда она собралась въехать в Великобританию.

Пункт 4 ст. 48 Договора говорит, о том, что права, предусмотренные в статье, не распространяются на «занятость в государственной службе». И опять-таки ЕСП настаивает на очень узкой трактовке понятия «государственная служба». В деле ЕК против Бельгии (1980, ECR 3881) он пояснил, что под этим термином следует понимать «должности, связанные с отправлением официальной власти и функций, связанных с обеспечением основных интересов государства».

В связи с изложенным может представить интерес рассмотрение в ЕСП в 1987 г. дела Лоури-Блюм против земли Баден-Вюрт-темберг.

Дебора Лоури-Блюм была британской подданной, которая вполне успешно сдала выпускные экзамены в университете г. Фрейбург (ФРГ) и получила квалификацию учителя. Далее она пожелала устроиться на работу в исправительно-трудовую систему ФРГ для подростков, но ее не допустили к экзамену на занятие соответствующей должности, ссылаясь на то, что по закону земли Баден-Вюрттемберг работать в данной системе могут только граждане Германии.

В германском суде адвокат госпожи Лоури-Блюм настаивал на том, что его клиентке отказали в работе на основе признака национальности, а значит была нарушена ст. 48 (2) Договора о ЕЭС.

Представители властей земли, со своей стороны, утверждали, что учитель в исправительной системе это совсем не «рабочий» в смысле, упомянутом в Договоре, а значит ст. 48 не может быть применена.

Поскольку речь зашла о положениях Римского Договора, германский суд в соответствии со ст. 177 этого Договора запросил мнение ЕСП. При этом указывалось, что функции учителя как таковые лежат в сфере образования, а не «экономической активности», которая предусматривается в ст. 2 Договора. К тому же положения ст. 48 Договора и постановления 1612/68 относятся к тем лицам, у которых заключен контракт с работодателем по нормам частного, а не публичного права, регулирующего работу учителя в государственном учреждении.

ЕСП, рассмотрев обстоятельства дела и изучив аргументы сторон, пришел к следующему заключению.

Критерием применения ст. 48 Договора являются отношения найма рабочей силы, независимо от юридической сути и цели такового найма... Критерий зависит от наличия отношения подчиненности vis-a-vis работодатели, действительного выполнения работы и получения за нее денежного вознаграждения.

Далее ЕСП заявил, что поскольку свобода передвижения рабочей силы является основным принципом ЕЭС, термин «рабочий» не может определяться в каждом государстве, это - прерогатива ЕЭС в целом. А поэтому толкование этого термина должно быть максимально широким. ЕСП считает, что основные элементы такого толкования должны включать: а) наличие отношения найма; б) отправление лицом работы (услуг) под руководством и в интересах другого лица; в) получение им заработной платы.

Касательно Лоури-Блюм по мнению ЕСП дело выглядело так. Готовясь к занятию должности, она обучалась под руководством и при участии специалистов той системы, в которую она пожелала пойти на работу. И именно эта система определяет службу, которую Лоури-Блюм должна отправлять, ее рабочие часы и должностные требования, а также сумму причитающейся ей заработной платы.

Иными словами, налицо все критерии, которые необходимы для того, чтобы можно было использовать термин «рабочий», а значит применить положения Договора о ЕЭС.

Что касается характера труда - в сфере образования, - то ЕСП не признал это существенным. Дело, как было сказано, не в Экономической активности в ее элементарном понимании как процесса производства материальных благ и услуг, а в производстве определенной работы за денежное вознаграждение. И уж совсем нельзя отрицать за каким-то видом работы экономической активности только лишь потому, что она регулируется не частным, а публичным правом. В настоящей работе нет возможности привести и иные дела, рассмотренные ЕСП. Все они в той или иной мере поучительны и по-своему интересны. Интересны тем, что практически во всех случаях ЕСП исправно служил (и служит) интересам ЕС. Он подавлял попытки национальной самозащиты, что, на наш взгляд, вполне понятно. Но понятно также и другое: те государства, которые хотят в той или иной мере ассоциироваться с ЕС, должны исходить apriori (заранее) из того что и их попытки самозащиты, если правила ЕС будут восприняты слепо, будут также подавляться. Ведь главный аргумент или основная философия: то, что хорошо ЕС, - хорошо всем - остается неизменным. Можно конечно, сознательно эту философию принять. Но тогда излишним будет в будущем пенять на судьбу, когда масса дел в ЕСП или при его содействии в судах западных стран будет проиграна. А это можно с уверенностью предсказать, поскольку нам не слишком знакома правовая система Запада, да и опираться придется на западных адвокатов, поскольку своих нужной квалификации и в нужном количестве нет. И речь, естественно, идет не только о России, но и о Прибалтике, странах Восточной Европы и, тем более, странах СНГ, где положение с юридической наукой и практикой и того хуже.

Вывод. Никто не выступает против самого широкого сотрудничества с ЕС, даже против интеграции в ЕС. Но все должно основываться на экономическом, политическом, правовом, культурном, историко-этническом и прочем анализе и обучении. На данном этапе мы можем сказать «да» только общему курсу на сближение, но поскольку есть опасение, что ЕС как особое государство, а не конгломерат отдельных западных стран мы знаем слабо, курс этот должен быть очень осторожен и, по-видимому, растянут во времени. Это напоминает переход бурной реки вброд: всегда есть возможность оступиться и попасть в водоворот.

Следует сначала изучить те правила, по которым мы собираемся играть, подготовить своих квалифицированных юристов в этой области и соответствующую законодательную базу.