Лекция XII. Правовые основы участия ЕС во внешних сношениях

Римский Договор о праве ЕС на участие во внешних сношениях. Позиция государств-членов в этом вопросе. О переговорах 1980 г. в Эшториле (Португалия). Готовы ли государства Европы к созданию единой европейской нации? Пример создания государственности Украины. Внешние полномочия ЕС по Римскому Договору. Позиция ЕСП. Какова фактическая компетенция ЕС во внешних делах? Проблемы соотнесения компетенции ЕС и национальных государств. Имеют ли нормы договора, заключенного ЕС, прямое действие? Осторожная позиция ЕСП и желание государств - членов ЕС участвовать в таком договоре. Вытекающие из этого проблемы для контрагентов и третьих государств. Дело ЕСП 22/70 о Европейском соглашении о дорожном транспорте. Концепция параллелизма. В каком качестве выступает ЕС: государства или международной организации? Роль Маастрихтских соглашений

Вопрос о правомерности участия ЕЭС даже в качестве международной организации во внешних сношениях возник почти сразу после создания ЕЭС, и долго оставался нерешенным как внутри ЕЭС, так и вне его. Все упиралось в то, что компетенция ЕЭС во внешних делах была принята Римским Договором в достаточно общей форме, а позиция самих государств - членов ЕЭС до конца 80-х годов оставалась довольно уклончивой. Формально они будто бы признавали компетенцию ЕЭС в вопросах, отнесенных к его сфере деятельности, но в то же время не соглашались на умаление национальной юрисдикции по внешним делам. Ситуация долгое время оставалась странной.

В марте 1980 г. в г. Эшторил (Португалия) проходила международная конференция по рыболовству в северо-восточной Атлантике. Пересматривалась конвенция, регулирующая лов рыбы в этой части мирового океана. Советская делегация, направляясь на конференцию, знала, что государства - члены ЕЭС будут настаивать на участии ЕЭС в пересмотренной конвенции в качестве полноправного члена. В целом нам это не казалось логичным, поскольку, на наш взгляд, ЕЭС не было компетентно в вопросах рыболовства: режим прилегающих рыболовных зон государств - членов ЕЭС регулировался их национальным законодательством, а у ЕЭС к тому же вообще не было рыболовного флота.

Несмотря на это, руководство МИД СССР склонялось к тому, что вряд ли следует активно возражать против членства ЕЭС в этом соглашении. В конце концов ЕЭС к тому времени уже участвовало в международных соглашениях по олову, какао, кофе, пшенице, каучуку, сахару и т.п., участвовало в 8 конвенциях по линии ООН, в Совете по таможенному сотрудничеству, в ПРООН, ЕЭК, Ломском соглашении между ЕЭС и странами Африки, Азии и Карибского бассейна, имело соглашения об ассоциации с Турцией, Марокко, Тунисом, заключило ряд соглашений об оказании экономической помощи третьим странам и т.п.

Иными словами, руководство МИД СССР видело всю бесполезность споров о членстве ЕЭС в международном договоре. Соответственно в директивах советской делегации было записано, что следует возражать против участия ЕЭС в конвенции о рыболовстве в северо-восточной Атлантике, но... можно было с этим и согласиться, если западные страны будут уж очень настаивать. Когда в ходе конференции наступил соответствующий момент, СССР возразил против участия ЕЭС в Конвенции и привел свои аргументы. Как и следовало ожидать, некоторые представители государств ЕЭС с разной степенью настойчивости опровергали их.

Как обычно и бывает на международных конференциях в случае открытых разногласий в ходе официальных заседаний, вопрос был передан на согласование в кулуары. Именно вне официальных рамок чаще всего достигаются согласования по наиболее сложным вопросам.

СССР, как было отмечено выше, готов был поспорить, но... не очень настойчиво. Однако этого не понадобилось. На встрече в кулуарах западные представители не стали защищать интересы ЕЭС. Дело свелось к неловкой паузе, а когда представители СССР «убежденно» сомневались в компетенции ЕЭС, они лишь пожимали плечами. Наверное их инструкции не предусматривали необходимости настаивать на членстве ЕЭС в Конвенции. Почувствовав такую «слабину», СССР просто заявил, что не имеет возможности признать претензии ЕЭС. На этом решении и остановились.

Получилось, что сами западные представители долгое время не были уверены в необходимости расширять внешнюю юрисдикцию ЕЭС, ибо понимали, что за этим автоматически следует ограничение национальных прав в тех или иных сферах.

Так было, но... так эта ситуация сохраняется во многом. Последним свидетельством чему является решение правительства Франции о том, чтобы песни, исполняемые в стране по радио и телевидению, составляли не менее 40 % и были французского происхождения.

Конечно, ЕСП может отменить подобное решение, если кто-то этого потребует, но дело не во внешних проявлениях, а в глубинных тенденциях к защите национальных ценностей и интересов.

Эти проблемы и трудности проявляются в той системе норм Римского Договора, которая касается возможности действий ЕЭС (ЕС) на мировой арене. В системе данной нормы статьи сгруппированы следующим образом.

Статья 210 Договора объявляет ЕЭС юридическим лицом для целей международного сотрудничества; ст.ст. 110- 116 очерчивают компетенцию по внешним делам, включая проведение общей коммерческой политики; ст. 238 предусматривает возможность заключения соглашений с иностранными государствами для их вхождения в ЕЭС в качестве ассоциированных членов; ст.ст. 229 - 231 дают возможность заключать соглашения с международными организациями; ст. 228 предусматривает процедуру, которой необходимо следовать при согласовании и заключении международных договоров. Там же определяется компетенция СМ, ЕК и ЕСП.

Интересно, что эта статья излагает общие правила, которым необходимо следовать, но не наделяет само ЕЭС правом вступать в международные договоры. ЕК как орган ЕЭС может проводить переговоры, доводить текст международного договора до стадии парафирования, но заключать его, т.е. подписывать и ратифицировать, должен СМ - по сути, национально-компилятивный орган, и национальные парламенты.

Правда, в части заключения соглашений в сфере коммерческой политики права ЕЭС вполне достаточны. Бет. 113(1) очерчивается сфера, в рамках которой должна проводиться эта политика, предусматривающая меры ЕЭС в вопросах общих внешних тарифов, торговых соглашений, экспортной политики, защите торговли от дискриминации, демпинга и т.п.

Верный своему курсу на расширение полномочий ЕЭС ЕСП в своем мнении 1/75 относительно «понимания стандарта местных издержек» заявил, что сфера внешней компетенции ЕЭС, изложенная в ст. 113, не является исчерпывающей. Но мнению ЕСП, в Римском Договоре определенно признается компетенция ЕЭС в вопросах коммерческой политики, а детализация приведена там якобы лишь для примера. Но отмеченное совсем не дает права отдельному государству не следовать решениям ЕК, поскольку такой образ действий подорвет общую основу, на которой построено ЕЭС.

При этом исходят из того, что закрепленная в ст. 228 процедура вступления ЕЭС в международный договор, судьба которого в конечном итоге решается СМ, т.е. фактически национальными министрами, не может не соответствовать национальным интересам государств-членов ЕЭС. Напомним, что решения в СМ принимаются на основе единогласия. А этому, кстати, должна предшествовать консультация с ЕП ЕЭС, о чем речь уже шла выше.

Таким образом, можно допустить (а фактически это широко признается третьими странами), что формально юридически ЕЭС, а ныне ЕС, компетентен в тех или иных вопросах выступать от имени государств-членов. Речь, однако, может и должна идти не о формальной компетентности ЕЭС (ЕС) делать это, а о возможной конфликтности между полномочиями ЕС и составляющих его государств. Именно последнее может вызывать реальную озабоченность контрагентов ЕС по международным соглашениям, т.к. на практике возможна коллизия между действующей нормой международного соглашения, принятой ЕС, и нормами внутренних законодательных актов государств-членов. Даже известные государственные деятели Западной Европы обращали в свое время на это внимание. Г. Симоне, например, выступая в Ассамблее ЕЭС, говорил: «Между нами укрепилось своеобразное право, неписаное, не подкрепленное никакими санкциями, которое имеет характер признанной нормы, которую можно, если необходимо, нарушить, но существование которой признается».

Здесь откровенно имеется в виду, что можно в силу определенных соображений попустить действиям ЕС на международной арене, но внутри отдельных государств будет совершаться то, что выгодно внутри, а не то, что Союз заключил вовне. Причем третьей стороне, уповающей на компетенцию ЕС, может быть весьма трудно разобраться, почему какие-то ее действия в рамках заключенного соглашения не дают отдачи и не воспринимаются на национальном уровне иного государства - члена ЕС. Но даже разобравшись в этом, сложно затем найти механизм защиты своих интересов. Обычно таким механизмом в любой системе права является суд (арбитраж), но... компетентен ли национальный суд принимать меры по юридическим фактам, вытекающим из международного соглашения, заключенного от имени ЕС? Скорее всего, нет в Великобритании и Ирландии - государствах с дуалистической системой права, и может быть в других государствах - членах ЕС, где система права монистическая.

Следует еще иметь в виду, что сам ЕСП весьма осторожен в указанном вопросе. В деле Хейгеман против государства Бельгия в 1974 г. ЕСП заявил, что договор, заключенный СМ от имени ЕЭС с третьим государством, «составляет неотъемлемую часть права Сообщества».

Само по себе заявление очень хорошее, но главное все-таки в другом: имеют ли нормы такого договора прямое действие на территории ЕЭС или же для их применения необходимы национальные механизмы? ЕСП колеблется и предлагает три условия. Нормы договора должны быть ясными и недвусмысленными. Они не должны сопровождаться условиями. Нормы должны быть таковы, чтобы их можно было применить непосредственно на территории государств-членов, не прибегая к нормам национального закона.

По сути, мы вернулись к тому, что уже проходили ранее: ЕСП признал международные договоры, заключенные ЕЭС (ЕС) должным образом, частью союзного законодательства. Но, как мы помним, не все законодательство имеет прямое действие. Бесспорны лишь постановления. А к каким актам можно приравнять нормы международного договора? Ясного ответа пока нет, но анализ позиции государств - членов ЕС по отдельным делам, рассмотренным в ЕСП, показывает, что они не склонны возлагать на себя автоматически обязательства, зафиксированные в международном договоре, стороной в котором является ЕС. Самое большее, на что идут государства, - это признание компетенции ЕС в вопросах коммерческой политики, конкретно определенной в тексте Римского Договора. Государства не отрицают и даже не ставят под сомнение внешнюю компетентность ЕС и его статус субъекта международных отношений по ст. 210 Договора, но поскольку финансовые издержки по соблюдению международных обязательств возлагаются на государства-члены, последние, вполне, на наш взгляд, справедливо, предпочитают, чтобы данные обязательства возникали не иначе, как с их ведома.

Последнее и порождает ситуацию, когда на участие в международном договоре (как и во внешней политике ЕК) претендуют все государства - члены ЕС. И тогда получается, что в сфере внешних сношений ЕС пока что не вышел даже на уровень конфедеративного государства, поскольку общий принцип конфедерации состоит в том, чтобы проблемы внешней политики и обороны были отнесены к компетенции конфедеративных органов. Увеличение числа членов ЕС до 15 еще больше запутывает и усложняет внешнюю сферу- деятельности ЕС. При общей неурегулированности третьи государства вряд ли почувствуют потребность иметь дело с органами ЕС, они будут по- прежнему предпочитать двусторонние отношения с государствами - членами ЕС.

Учитывая прямую связь внутренней политики с внешней, органы ЕЭС нашли для себя особый путь расширения сферы своей внешней компетенции. ЕК понимает, что ей проще разработать и провести акты, относящиеся ко внутренним делам ЕС, что она и делает. Объективно это сужает внутреннюю компетенцию государств, а значит и их возможности принимать на себя внешние обязательства.

Особенно заметно проявилось это в деле ЕСП 22/70 по Европейскому соглашению о дорожном транспорте. Суть его заключается в следующем.

В 1962 г. в рамках Экономической комиссии ООН для Европы было разработано соглашение о дорожном транспорте, которое в силу, правда, не вступило, хотя пять из шести членов ЕЭС в то время соглашение подписали. Тогда государства ЕЭС актом Постановления в 1969 г. ввели на своей территории правила, относящиеся к движению автотранспорта и к работе шоферов на грузовых автомобилях, следующих из одного государства ЕЭС в другое. В это же время начались переговоры с целью пересмотра упомянутого Европейского соглашения о дорожном транспорте.

Государства ЕЭС согласились по своей общей позиции, но в дело вмешалась ЕК ЕЭС, заявив, что при наличии определенных внутренних правил государства не могут договариваться на внешнем форуме о чем-то ином. Другими словами, компетенция вести переговоры по упомянутому соглашению теперь перешла от государств-членов к ЕК. По сути, речь шла о конфликте между СМ, представляющим государства, и ЕК, выступавшей от имени ЕЭС.

Дело по инициативе ЕК и в соответствии со ст. 173 Договора перешло в ЕСП, которому предстояло принять принципиальное решение о компетенции проведения внешней политики ЕЭС тем или иным его органом. При этом представитель СМ изложил такую позицию: ЕЭС в лице ЕК ЕЭС может осуществлять на внешней арене лишь те действия, которые конкретно вменены ему Римским Договором. Далее он указал, что ст. 75 этого Договора, относящаяся к компетенции ЕЭС, весьма обща, а в части, касающейся дорожного транспорта, говорит лишь о мерах, которые могут предприниматься внутри ЕЭС, а не извне.

ЕСП при рассмотрении дела остался в целом верен своей интеграционной ориентации и в довольно-таки сложном формально юридическом положении постарался максимально принять сторону ЕК. В общей форме он высказался в пользу того, что при отсутствии точных формулировок в тексте Римского Договора нужно исходить из общей системы права ЕЭС. ЕСП сослался на ст. 210 Римского Договора, по которой ЕЭС получило статус юридического лица в отношениях с третьими государствами по всем вопросам, обозначенным в ч. 1 этого Договора. В заключение ЕСП указал на то, что если ЕЭС уже определило внутри себя какие-то правила поведения для своих членов, то последние не могут, индивидуально или коллективно, принимать на себя международные обязательства, противоречащие данным правилам. При этом совсем не важно, в какой форме такие правила в ЕЭС были приняты.

Из сказанного со всей логичностью вытекал вывод, что уж если существуют какие-то внутренние установления в ЕЭС, то вести переговоры с третьими государствами об их возможном изменении должно именно ЕЭС, а не государства, его составляющие. Что же касается заключения соглашения, которое родится в ходе переговоров, то последнее, по мнению Суда, относится к компетенции СМ ЕЭС.

Указанным решением ЕСП заложил концепцию параллелизма, по которой признается увязка компетенции ЕК по внутренним делам ЕЭС с компетенцией СМ по внешним делам: один орган ЕЭС проводит переговоры с третьими государствами, исходя из знания положения внутри ЕЭС, а другой орган фиксирует достигнутую договоренность, следуя своей формальной компетенции в соответствии с нормами Римского Договора.

Должностным лицам в рамках ЕЭС такой порядок может быть и удобен, но аутсайдерам, контрагентам он не подходит. Получается странная ситуация: переговоры по соглашению ведет ЕК, заключает его СМ, а реализуют национальные правительства. А с кого, простите, спрос в случае спора по применению или толкованию? Не проще ли в таком случае иметь прямые соглашения с национальными правительствами, а возможные внутренние разборки между ними по соглашению отнести к ведению ЕЭС (ЕС)?

В любом случае при таком порядке участия ЕС в международных делах его никак нельзя считать равноправным субъектом международного права. В качестве международной организации, действующей в рамках установленных полномочий, ЕС принять можно, но только не в качестве государства. У него пока не только нет признаков государства, но и должной компетенции по внешним вопросам.

В исследуемой теме нельзя не отметить еще один существенный нюанс. Мы ранее обращали внимание на то, что в укреплении европейского союзного правопорядка и в поднятии роли органов ЕС большое место занимает деятельность ЕСП. Именно последний зачастую оказывается главным и решающим органом ЕС. И до тех пор пока он занят внутренними делами ЕС, его действия не могут не вызывать у профессионалов восхищения. Однако нельзя не видеть, что ЕСП слишком легко берется за решения дел, которые вряд ли входят в его уставную компетенцию. А сюда относятся прежде всего дела, связанные со сферой внешних сношений.

В приведенных выше делах и во Мнении 1/75 ЕСП умышленно продвигает вперед правосубъектность ЕЭС (ЕС). В еще одном деле - Корнелис Крамер (1976, ECR 1279) ЕСП заявляет, что обязательства, которые принимают на себя государства - члены ЕЭС по Конвенции о рыболовстве в северо-восточной Атлантике, носят «переходный и временный» характер до тех пор, пока ЕЭС не» установит единые правила сохранения и использования рыбных запасов по всей зоне юрисдикции ЕЭС.

Вспомним, что в начале лекции речь шла о работе в 1980 г. над соответствующим соглашением в Эшториле, о странных взаимоотношениях между представителями государств - членов ЕЭС и представителями ЕЭС. Мы тогда и представить не могли, что решением ЕСП первые, оказывается, обладали лишь временными полномочиями. Естественно, что такой факт ставил представителей национальных правительств стран ЕЭС в сложное и ложное положение. Ведь получалось в действительности не так, как предусмотрел ЕСП. Устанавливался в зонах юрисдикции ЕЭС не порядок ЕЭС, а международный, определенный принятой Конвенцией о рыболовстве в северо-восточной Атлантике. А значит, даже следуя логике ЕСП, не могли полномочия национальных представителей быть временными или переходными. И еще: не следует, видимо, ЕСП определять партнеров для третьих государств на переговорах, это не компетенция даже весьма влиятельного суда. Скорее, это функция законодательной власти, каковой пока в ЕС является Европейский Совет или СМ.

В заключение остается констатировать, что компетенция органов ЕС по внешним делам так и остается неопределенной. Маастрихтские соглашения хоть и говорят много о единой интегрированной политике ЕС как внутри, так и извне, остаются соглашениями о благих намерениях. А пока еще нет признаков, чтобы национальные государства Западной Европы всерьез согласились с ограничением своих полномочий в сфере основных проблем внешней, в том числе экономической, политики. Они согласны, что меры, обеспечивающие интересы вненациональных Промышленных, финансовых и торговых монополий, могут приниматься вненационально в рамках ЕС где-нибудь в Брюсселе, но... обеспечение своих национальных интересов они оставляют за собой. Так было всегда и так пока остается.

И соответственно мы видим, что остаются и сосуществуют в равной мере национальные и союзный правопорядки. И было бы неверным, на наш взгляд, сделать вывод, что союзный правовые режимы подчиняет себе правопорядки национальные. Да, признан примат первого, и бесспорно, но... слишком пока узка сфера его действия. А по сути, вся жизнь государств - членов ЕС, в том числе хозяйственная, по преимуществу регулируется национальным законодательством. Да и что сами по себе есть нормы союзного правопорядка? Принятые органами ЕЭС (ЕС), органами исполнительными и судебными, законотворческий характер которых не может быть признан, именно они носят временный характер, переходный до тех времен, когда в ЕС появится полноценный законодательный орган. А пока нормы союзного законодательства с формальной точки зрения - результат соглашения властных исполнительных структур. Не одобренные волей народных представителей, они не могут стать над нормами национального закона. Как ЕЭС, так и ЕС, остается международной организацией, имеющей мало шансов превратиться в государство с присущими ему признаками: единой юрисдикцией на всей территории; единой системой органов и учреждений, осуществляющих функции государственной власти; единым правом, закрепляющим определенную систему норм, санкционированных ЕС.