§ 1. Советское  административное  право — регулятор общественных отношений  в  сфере  советского  государственного

управления

Для выявления роли советского административного права в коммунистическом строительстве необходимо прежде всего обратиться к общему вопросу о роли советского права в целом, а затем к вопросу о специфике роли административного права как одной из отраслей советского права.

Отношения людей в советском обществе регулируются нормами социалистической нравственности, нормами общественных организаций и нормами государственных организаций (нормами права). В своей совокупности все эти нормы составляют единую социалистическую систему регулирования советских общественных отношений.

Единство этой системы обеспечивается, во-первых, социалистическим базисом, составляющим ее экономическое основание и оказывающим на нее в конечном счете решающее, определяющее воздействие; во-вторых, соответствием социалистический социальных норм марксистско-ленинскому учению; в-третьих, единством возглавляемого Коммунистической партией «механизма» диктатуры рабочего класса.

Нормы социалистической нравственности, нормы общественных и государственных организаций диктатуры рабочего класса имеют общее социальное содержание.

«В основе коммунистической нравственности, — писал В. И. Ленин, — лежит борьба за укрепление и завершение коммунизма».1

То же лежит в основе норм общественных и государственных организаций диктатуры рабочего класса. Эта общая основа — борьба за укрепление и завершение коммунизма — объединяет все виды социалистических социальных норм в единую систему, соответствующую интересам всех трудящихся.

1 В. И. Ленин. Задачи союзов молодежи. Соч.. т. 31, стр. 270. 142

I

Нормы советского права, так же как нормы, устанавливаемые партийными, профсоюзными, комсомольскими, кооперативными и иными организациями, служат целям и задачам коммунистического преобразования общества, укрепления диктатуры рабочего класса, союза рабочего класса и крестьянства, дружбы народов Советского Союза.

Все названные виды социальных норм выражают политику партии, основанную на марксизме-ленинизме, на познанных объективных законах общественного развития. Устанавливая нормы права, органы Советского государства руководствуются политикой партии, указаниями партийных органов. Следовательно, нормы советского права, так же как нормы, установленные общественными организациями, и нормы социалистической нравственности, составляют одну из форм выражения политики Коммунистической партии.

Советское правовое регулирование по своему классовому содержанию, по своему соответствию объективным законам, действующим в нашем обществе, тождественно регулированию поведения людей нормами социалистической нравственности и нормами, устанавливаемыми общественными организациями. Вместе с тем правовое регулирование обладает особенностями, отличающими его от неправового регулирования поведения людей.

Специфика правового регулирования, в отличие от регулирования неправового, состоит в ее всеобщности и государственно-властном характере. Советское право регулирует отношения между всеми гражданами СССР и их законными организациями во всех сферах развития нашего общества, и выполнение его норм обеспечивается всей совокупностью средств воздействия на людей, в том числе государственным принуждением.

Советское право служит одним из средств сознательного использования объективных законов общественного развития, действующих при социализме.

Правовое регулирование, так же как всякая другая деятельность людей, может способствовать действию объективных законов и может тормозить их действие. Советское правовое регулирование составляет одну из форм сознательной деятельности людей, которая способствует действию объективных законов развития социалистического общества.

Советское право служит единым целям и задачам диктатуры рабочего класса. Составляя часть социалистической надстройки, оно активно способствует укреплению и развитию социалистического базиса и всего социалистического общества.

«Будучи надстройкой над уже сложившимися экономическими взаимоотношениями, — писал М. И. Калинин, — право в свою очередь является фактором, толкающим и дающим определенное направление этим взаимоотношениям. Несомненно, оно имеет свойство как закреплять уже сложившиеся отношения, так и толкать, вызывать, способствовать по крайней    мере    зарождению    тех    взаимоотношений,    к    которым

143

законодатель сознательно стремится. В этом состоит сущность творческой роли законодательства».2 Свою роль в развитии советского общества право выполняет различными конкретными способами.

Одним из них является закрепление уже сложившихся общественных отношений. Общественные связи, взаимные отношения людей с неизбежностью возникают, складываются в процессе производства и распределения материальных и духовных благ, в ходе развития нашего общества в целом. Советское государство посредством норм права может закреплять и закрепляет сложившиеся, существующие взаимные отношения людей. При этом, разумеется, государство стремится юридически закрепить лишь те отношения, которые соответствуют действию объективных законов развития социалистического общества и основанной на них политике Коммунистической .партии,  выражающей интересы народа.

Юридическое закрепление общественных отношений означает наделение их участников правомочиями и обязанностями, установление таких связей между ними, которые гарантируются государством. Государство обеспечивает условия осуществления таких отношений, организует их осуществление и защищает их. Государственная забота о данных общественных отношениях дает возможность не только упрочить эти отношения, но и открывает дорогу новым отношениям, для которых первые, закрепленные государством, служат основой, необходимым условием возникновения и существования.

Подтверждением этого может служить юридическое закрепление советскими конституциями достигнутого на определенных этапах развития общества. Конституция РСФСР 1918 г. юридически закрепила достигнутое диктатурой рабочего класса в первый период советской власти.

В. И. Ленин в докладе V Всероссийскому съезду Советов указывал: «Если теперь этому съезду нами может быть предложена Советская конституция, то лишь потому, что Советы во всех концах страны созданы и испытаны, потому, что вы ее создали, вы во всех концах страны испытали; только через полгода после Октябрьской революции, почти через год -после Первого Всероссийского съезда Советов, мы могли записать то, что уже существует на практике».3 Первая Советская конституция не только подтвердила нормы, установленные первыми декретами Советского государства, но и установила многие новые нормы права, закрепляющие уже сложившиеся в жизни, на практике советские общественные отношения. В   частности,  нормы   советского   избирательного   права,   уста-

2  M.   И.  Калинин.  Статьи и    речи.     1919—1935.    Партиздат,     1936, стр. 80.

3  В. И. Ленин. Доклад Совета Народных Комиссаров 5 июля  1918 г. Соч., т. 27, стр. 474.

144

1

навленные Конституцией РСФСР 1918 г., в основном закрепляли уже сложившиеся в практике 'классовой борьбы в условиях первого периода диктатуры пролетариата общественные отношения в области выборов в Советы.

Нормами права, установленными Конституцией СССР 1936 г., юридически закреплены безраздельное господство общественной социалистической собственности на орудия и средства производства и основанные на ней социалистические производственные отношения во всех сферах народного хозяйства. Это явилось могучим фактором дальнейшего развития социалистического общества.

Советское государство посредством норм права имеет возможность не только закреплять уже сложившиеся, но и отменять устаревшие, а также порождать новые общественные отношения. Оно отменяет отношения, тормозящие общественное развитие, и создает отношения, способствующие поступательному движению нашего общества к коммунизму.

Марксистско-ленинская наука дает возможность определить целесообразность отмены одних и установления других общественных отношений, предвидеть главные общественные последствия изменений в правовом регулировании. Превращая эту возможность в действительность, Советское государство своевременно отменяет устаревшие и устанавливает новые нормы права, удовлетворяя требования объективных законов, внутренних и внешних условий развития социалистического общества. Своевременность этих государственных мер имеет весьма важное значение. Опоздание в отмене устаревших и установлении новых необходимых норм права не менее отрицательно отражается на тех «ли иных областях общественной жизни, чем преждевременные такие действия, не обоснованные  жизненными  потребностями.

Устанавливая новые правовые отношения, органы советской государственной власти учитывают необходимость их соответствия системе существующих советских общественных отношений, в частности системе существующих советских правовых отношений.

Приведем примеры государственно-правовой отмены устаревших и установления новых общественных отношений. Опираясь на достигнутые успехи развития социалистической экономики и прежде всего на бурный рост тяжелой социалистической . индустрии, руководствуясь научно обоснованной политикой Коммунистической партии, ЦИК и СНК СССР постановлением от 1 февраля 1930 г. «О мероприятиях по укреплению социалистического переустройства сельского хозяйства в районах сплошной коллективизации и по борьбе с кулачеством» установили нормы права, которыми отменялось в районах сплошной коллективизации действие закона о разрешении аренды земли и о применении наемного труда

■ .

Ю   Г.    И.    Петров                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                    145

в единоличных крестьянских хозяйствах. Краевым (областным) исполнительным комитетам и правительствам автономных республик было предоставлено право применять в этих районах все необходимые меры борьбы с кулачеством вплоть до полной конфискации имущества кулаков и выселения их из пределов отдельных районов, краев и областей.4 1 марта 1930 г. Президиум ЦИК СССР и СНК СССР утвердили «Примерный устав сельскохозяйственной артели», который содержал нормы права, установившие новые общественные отношения в советской деревне, основанные на общем труде и социалистической собственности на орудия и средства производства.

Экономически и политически обусловленные меры по социалистическому переустройству сельского хозяйства осуществлялись по инициативе государственной власти, при активной поддержке со стороны миллионных масс трудящегося крестьянства. Одним из могучих инструментов этой государственной инициативы в социалистическом преобразовании общественных отношений в деревне явилось советское социалистическое право, без 'применения которого эти преобразования были бы невозможными.

Приведенные примеры иллюстрируют роль советского права в отмене общественных отношений, оставшихся от старого общественного строя, и в замене их социалистическими отношениями.

Советское государство посредством норм права также может отменять отношения, возникшие при советском строе, если они устарели и становятся тормозом дальнейшего развития, если та или иная область общественной жизни требует новых отношений, соответствующих изменившимся экономическим и иным общественным условиям. Примером может служить вызванная победой социализма замена устаревших советских избирательных отношений, установленных первыми советскими конституциями, новыми избирательными отношениями, установленными Конституцией СССР 1936 г. В этом случае устаревшие социалистические отношения заменены социалистическими отношениями, соответствующими новым экономическим и политическим условиям.

Другим примером замены устаревших социалистических отношений новыми может служить отмена старого порядка обязательных поставок и натуроплаты за работы МТС и введение нового порядка заготовок сельскохозяйственных продуктов. В постановлении Совета Министров СССР по этому вопросу указывается: «В новых условиях развития колхозного строя в связи с реорганизацией МТС и продажей техники колхозам нет необходимости сохранять действующий порядок заготовок    сельскохозяйственных    продуктов    в    колхозах    по

4 См. СЗ, 1930, № 9, ст. 105. 146

обязательным поставкам <я натуроплате за работы МТС. В настоящее время созданы условия для перехода к единой форме государственных заготовок сельскохозяйственных продуктов в -порядке закупок по единым ценам, дифференцированным по зонам страны».5 Нормами этого постановления были отменены устаревшие и установлены новые отношения, вызванные новыми условиями -развития колхозного строя.

Разумеется,  государство, отменяя 'посредством норм права те или иные существующие отношения, может не заменять их новыми,  если  отпала  необходимость  правового регулирования этих   отношений.   Вместе   с   тем   государство   может   устанавливать «овые  отношения,  не  отменяя существующих отношений,  если устанавливаемые отношения  не противоречат существующим. Однако при развитой системе правового регулирования установление новых отношений в  большинстве случаев влечет   за   собой   отмену   ранее   урегулированных  отношений, которые   перестали   соответствовать   изменившимся   условиям. Одним   из   путей  правового   регулирования   общественных отношений является их изменение,  совершенствование.  Это — все   те   случаи,  когда   существующие   социалистические   отношения    не   заменяются   новыми,    меняются    не   в   основном, а  лишь, в  своих  отдельных  частностях,  подробностях.

В отличие от замены одних отношений другими, изменение отношений характеризуется улучшением существующих, наибольшим их приспособлением к развивающимся общественным условиям, к запросам дальнейшего развития производительных сил.

Итак, правовое регулирование заключается в закреплении, отмене,   установлении   и   изменении   Советским   государством общественных    отношений   посредством    им   устанавливаемых или   санкционируемых   норм   права,   в   целях   осуществления политики Коммунистической партии и Советского государства. "Советское   административное  право,  так же  как  и другие ;  отрасли советского права,  выполняет  роль   регулятора  советских общественных отношений. Посредством его норм закреп-i  ляются,  учреждаются,  отменяются «ли  изменяются  отношения I  людей в нашем обществе.

Вместе   с   тем   административное  право   выполняет   специфическую   роль,   не  совпадающую  с   ролью   других  отраслей советского   права.   Специфика   роли   административного  права '•   состоит в  том,  что оно   регулирует  общественные  отношения, }  складывающиеся    в    сфере    управленческой,    исполнительной I   и распорядительной деятельности Советского государства^

Юридическую  основу правового регулирования всех советских    управленческих    общественных    отношений    составляет I Конституция СССР — Основной закон Советского государства, закрепляющий   экономические   и   политические   устои   социа-

5 СПП СССР,  1958, № 11, ст. 92. 10*                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                  147

лизма, демократические принципы советской государственной деятельности, в частности принципы советского государственного управления.

Нормы советского права, закрепляющие принципы управления, распространяются на вое управленческие отношения, независимо от их конкретного содержания. Эти нормы концентрированно выражают требования объективных законов развития нашего общества.

Строгое соблюдение ленинских принципов советского государственного управления способствует действию объективных законов и осуществлению .политики Коммунистической партии. Этим объясняется ее последовательная борьба за неуклонное осуществление этих принципов.

К нормам административного права, регулирующим управленческие отношения во всех отраслях хозяйственного, культурного и оборонного строительства, относятся также многие другие нормы. Прежде всего это нормы, определяющие правовое положение граждан в сфере советского государственного управления, их права и обязанности, относящиеся ко всему государственному управлению в целом, например, право поступления на государственную службу в органы управления, право учреждать добровольные общества, и т.  д.

Большое место также занимают нормы, регулирующие отношения по организации и деятельности (исполнительных и распорядительных органов государственной власти и администрации предприятий и учреждений, т. е. нормы, регулирующие отношения ло созд^нию.^ установлению компетенции, устройству и подчинению этих органов, по подбору кадроз в них, по 'планированию их деятельности, по порядку издания, отмены и приостановления актов управления, по организации исполнения принятых актов и >по 'Проверке их исполнения, по применению различных форм и методов руководства органов управления хозяйственным, культурным и оборонным строительством и т. д.

Правовое регулирование организации и деятельности исполнительных и распорядительных органов государственной власти, администрации предприятий и учреждений осуществляется путем закрепления необходимых отношений, отмены устаревших и установления новых, а также путем улучшения отдельных сторон существующих управленческих общественных отношений.

Советское административное право на всех этапах развития нашего государства служило и служит задачам укрепления и совершенствования аппарата управления, перестройки его организации и деятельности в соответствии с новыми потребностями развития советского общества. Посредством норм административного права отменяются устаревшие управленческие   отношения,   не   соответствующие   изменившимся   усло-

148

виям, и вводятся новые отношения, обеспечивающие совершенствование управления ^хозяйственным, культурным и оборонным  строительством.

Именно эту роль в современных условиях играют новые нормы административного права, установленные рядом законов, указов и постановлений Совета Министров СССР, изданных в последние годы. Наиболее важное значение из «их имеют нормы административного права, установленные законом «О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством», принятым на седьмой сессии Верховного Совета СССР четвертого созыва 10 мая 1957 г.

Особая важность этого закона объясняется, во-первых, тем. что объектом регулирования установленных им норм права является основная, ведущая отрасль народного хозяйства, от развития которой непосредственно зависят успехи развития всей социалистической экономики в целом и, во-вторых, радикальностью тех, вызванных новыми условиями развития промышленности и строительства, изменений, которые он внес в управленческие отношения.

Посредством норм этого закона устранены условия, мешавшие приближению руководства к предприятиям п стройкам, усилению конкретности и оперативности руководства, особенно необходимых в условиях бурного роста народного хозяйства, развития мощной социалистической индустрии и небывалого размаха промышленного строительства.

.Законом еще более расширены права союзных республик в области хозяйственного строительства, центр тяжести руководства предприятиями и стройками перенесен в экономические административные районы, устранены ведомственные барьеры, мешавшие развитию специализации, кооперирования в промышленности   и полному использованию имеющихся резервов.

«Проведение этих мер, — указывается в законе, — означает новый этап в осуществлении ленинского принципа демократического централизма в руководстве хозяйственным строительством, в дальнейшем укреплении планового начала в масштабах всех страны, дает возможность правильно сочетать централизованное государственное руководство хозяйством с развертыванием инициативы республиканских и местных органов, с повышением их прав и ответственности, с еще более активным участием широких трудящихся масс в управлении производством. Это обеспечит неуклонный рост материального производства, успешное осуществление технического прогресса, 'наиболее полное использование резервов в народном хозяйстве, повышение производительности общественного труда, укрепление экономического могущества страны, подъем благосостояния советского народа».6

6 «Ведомости Верховного Совета СССР», 1957, № 11, ст. 275

149

Эти научные прогнозы полностью подтверждены практическим опытом применения новой системы управления промышленностью и строительством, построенной по территориальному принципу. Об этом убедительно свидетельствует перевыполнение планов промышленностью и строительством, находящимися в ведении советов народного хозяйства экономических административных районов, и общий неуклонный подъем социалистической экономики в целом. ,

Таким образом, советское административное право путем совершенствования управленческих отношений, приспособления их к меняющимся условиям развития страны выполняет громадную роль в развитии производительных сил советского общества.

Тем же целям служит совершенствование государственного руководства колхозами в условиях реорганизации машинно-тракторных станций в ремонтно-технические станции. Образование инспекций по сельскому хозяйству при исполкомах районных Советов депутатов трудящихся и производственно-технических советов еще более повышает роль местных Советов и их исполнительных и распорядительных органов в государственном руководстве сельским хозяйством ж этим способствует дальнейшему росту колхозного производства. Нормы административного права, установленные законом и одноименным постановлением Центрального Комитета КПСС и Совета Министров СССР «О дальнейшем развитии колхозного строя и реорганизации машинно-тракторных станций»,7 активно помогают бурному росту производительных сил социалистического  сельского хозяйства.

Сокращение разбухших штатов и ликвидация ненужных звеньев аппарата управления, сокращение переписки и излишней отчетности, совершенствование «структуры органов управления, расширение прав их руководителей, ликвидация излишней централизации в управлении хозяйством, улучшение планирования и другие меры совершенствования управления осуществляются с помощью норм административного права. Административно-правовое регулирование служит одним из могучих средств постоянного улучшения советского управленческого аппарата.

Это подтверждается содержанием многих постановлений Совета Министров СССР, в частности, принятых за последние годы.8

7  См. «Ведомости Верховного Совета СССР»,  1958, № 7, ст.  146. СПП СССР, 1958, № 7, ст. 62.

8  См., например, постановления: «Об устранении излишеств в учете и отчетности на предприятиях и в хозяйственных организациях   (СПП СССР, 1957,  № 2,  ст.   12),  «О  планировании  численности  административно-управленческого  персонала»   (СПП  СССР,   1957, № 2,  ст.   13),  «О  передаче на решение    Советов    Министров    союзных республик вопросов, связанных с утверждением рецептур, технических условий, стандартов и розничных цен

150

Нормами административного права регулируются управленческие отношения советской государственной службы. Во ■взаимодействии с нормами трудового права нормы административного права регулируют порядок зачисления на государственную службу и порядок увольнения служащих, служебные обязанности и права служащих управленческого аппарата, порядок прохождения государственной службы, меры поощрения, а также меры дисциплинарной и административной   ответственности   служащих   за   служебные  проступки

Ярким .примером этого могут служить административно-правовые нормы, установленные постановлением Совета Министров СССР от 9 августа 1955 г. «О расширении прав директоров предприятий».9 Предоставление директорам предприятий ряда новых прав в области планирования, капитального строительства и реконструкции предприятий, реализации материальных ценностей, в области штатов, заработной платы и финансирования существенно изменило правовое положение директоров, значительно повысило их роль в руководстве предприятиями и их ответственность за выполнение государственных планов производства и поставки продукции. Расширение прав директоров предприятий означает дальнейшее укрепление принципа единоначалия в их деятельности, сочетаемого с обязательным привлечением к руководству актива ■предприятий посредством производственных совещаний и хозяйственных активов, имеющих неоценимое значение в обеспечении правильного руководства предприятиями и мобилизации политической и производственной активности рабочих и служащих.

Путем установления, отмены и изменения норм административного права юридически закрепляются, порождаются, ■совершенствуются необходимые управленческие служебные отношения и отменяются те из них, которые перестали соответствовать новым условиям и потребностям. Таким образом, советское административное право составляет одно из необходимых средств организации советской управленческой службы, систематического ее улучшения :в соответствии с развивающимися условиями жизни нашего общества.

Советское административное право регулирует многие общественные отношения, складывающиеся в процессе участия трудящихся в государственном управлении. Оно регулирует: деятельность массовых советских организаций при органах управления, предприятиях, учреждениях, проведение производ-

на продовольственные и промышленные товары» (СПП СССР, 1958, № 4, ■ст. 41), «О дополнительной передаче некоторых вопросов хозяйственного и культурного строительства на решение Советов Министров союзных республик»  (СПП СССР, 1958, № 10, ст. 105)  и др.

9 См. «Постановления Центрального Комитета КПСС и Совета Министров СССР по вопросам промышленности и строительства». Госполит-издат,  1956, стр. 91—98.

151

ственных совещаний и хозяйственных активов на предприятиях, деятельность добровольных обществ и их союзов, добровольных народных дружин по охране общественного порядка и т. д.

Этим административное право способствует развитию организационной самодеятельности и политической активности народных масс, их участию в 'практической организации осуществления функций Советского государства, их помощи органам   советского  государственного  управления.

Так, например, весьма важное значение имеют установленные Советом Министром СССР нормы административного права, обязывающие директоров предприятий, при соблюдении принципа единоначалия, «регулярно проводить производственные совещания и хозяйственные активы, на которых обсуждать проекты планов и другие важнейшие вопросы работы предприятий».10

Примером может также служить роль норм административного права, установленных постановлением Центрального Комитета КПСС и Совета Министров СССР «Об участии трудящихся в охране общественного порядка в стране». Этими нормами регулируется порядок организации и деятельности добровольных народных дружин по охране общественного порядка.11

Советское административное право регулирует управленческие отношения, складывающиеся в процессе обеспечения социалистической законности в советском государственном ■ управлении. Она обеспечивается не только управленческими мерами, но и общим надзором прокуратуры, а также деятельностью судебных органов.

Таким образом, принцип социалистической законности в советском государственном управлении реализуется с участием нескольких отраслей советского права, при этом большое значение имеет административное право.

Нормы административного права, установленные постановлением ЦИК и СНК СССР от 25 июня 1932 г. «О революционной законности»,12 постановлением ЦИК СССР от 14 декабря 1935 г. «О положении дел с разбором жалоб трудящихся»,13 постановлением Комиссии советского контроля при СНК СССР, утвержденным СНК СССР в мае 19:36 г. «О рассмотрении жалоб трудящихся»,14 и основанными на них республиканскими    нормативными    актами    по    упорядочению

ю Постановление Совета Министров СССР от 9 августа 1955 г. «О расширении прав директоров предприятий», «Постановления Центрального Комитета КПСС и Совета Министров СССР по вопросам промышленности и строительства».  Госполитиздат,  1956, стр. 92.

п См   СПП СССР, 1959, № 4, ст. 25.

12  См. СЗ СССР, 1932, № 50, ст. 298

13  См. СЗ СССР, 1936, № 31, ст. 274.

14  См. СЗ СССР,  1936, № 31, ст. 276.

152

дела рассмотрения и разрешения жалоб, юридически обеспечивают контроль народа за соблюдением принципа законности всеми органами управления и их должностными лицами.

Советским административным правом также регулируются общественные отношения в различных отраслях советского государственного управления. Огромную их часть составляют управленческие отношения в области развития хозяйства и культуры. Они составляют основную для внутренней жизни страны и самую крупную область общественных отношений. Это определяется огромным размахом и постоянным ростом экономической и культурной деятельности Советского государства.

Опираясь на гигантские успехи развития социалистических производительных сил, Советский Союз успешно строит материально-техническую базу коммунизма, решает главную экономическую задачу, состоящую в том, чтобы догнать и перегнать наиболее развитые капиталистические страны по 'производству продукции на душу населения.

Семилетний план развития народного хозяйства СССР на 1959—1965 гг. выдвинул новые величественные задачи развернутого строительства коммунистического общества.

Общественные отношения в хозяйственном и культурном строительстве опосредствуются многими взаимодействующими между собой отраслями советского права: государственным, административным, земельным, финансовым, гражданским, трудовым и колхозным.

Административно-правовые отношения составляют часть этих общественных отношений, которая складывается в процессе советского государственного управления хозяйственным и культурным строительством. Регулируя их, т. е. закрепляя необходимые, порождая новые, упраздняя устаревшие, совершенствуя существующие отношения управления, советское административное право активно способствует созданию материальных и духовных предпосылок коммунизма.

Роль советского административного права в осуществлении хозяйственного и культурного строительства состоит в том, что оно регулирует управленческие отношения, складывающиеся в процессе планирования и учета, в процессе руководства осуществлением планов и организации удовлетворения материальных и культурных потребностей населения.

Регулируя эти отношения, административное право выступает в качестве одного из рычагов, при помощи которых Советское государство направляет развитие социалистической экономики но пути к коммунизму. Эта роль советского административного права проявляется в области планирования и учета социалистического производства и распределения.

В правовом регулировании процесса планирования участвуют многие отрасли советского права: государственное, административное, финансовое и др.

153

Основываясь на праве государственном и взаимодействуя с другими отраслями советского права, административное лраво регулирует планово-управленческие отношения: порядок планирования народного хозяйства всеми (общими и отраслевыми) органами управления, в частности организацию и деятельность общих и ведомственных плановых органов управления; порядок учета развития хозяйства и культуры всеми органами управления, (предприятиями и учреждениями, в частности организацию и деятельность специальных статистических органов.

Акты Советского государства, регулирующие порядок планирования, а также сами таланы развития народного хозяйства основываются на объективных экономических законах и прежде всего на законе планомерного (пропорционального) развития народного хозяйства. Советское административное право используется в качестве одного из орудий осуществления экономической политики Коммунистической 'партий и Советского государства, сознательного использования объективных экономических    законов    в    интересах    развития    нашего    общества.

Планам развития народного хозяйства Советским государством придается юридическая общеобязательная сила. Невыполнение планов влечет ответственность виновных в этом лиц перед государством. Одним из видов этой ответственности является дисциплинарная ответственность, регулируемая нормами административного права. Таким образом, административное право выполняет важную роль в охране ■планово-управленческих отношений.

Роль советского административного права в планировании развития хозяйства и культуры в современный период ярко выражается в мероприятиях ото улучшению планирования. В последние годы, посредством отмены Правительством СССР устаревших и установления новых норм административного права, значительно сокращено количество показателей общегосударственного народнохозяйственного плана, утверждаемых Правительством СССР. Расширены права министерств СССР и органов управления союзных республик, а также права директоров предприятий в области планирования. Постановлением Совета Министров СССР от 9 августа 1955 г. директорам предприятий предоставлено право утверждать развернутый техпромфинплан предприятия по всем количественным и качественным показателям на основе годового плана (с разбивкой по кварталам), утвержденного вышестоящей организацией министерства (ведомства).15 Важное значение имеет обязательное обсуждение проектов планов на производственных совещаниях и хозяйственных активах предприятий.

15 См. постановление Совета Министров СССР «О расширении прав директоров предприятий» от 9 августа 1955 г. «Постановления Центрального Комитета КПСС и Совета Министров СССР по вопросам промышленности и строительства», стр. 92.

154

Большую роль в дальнейшем развитии сельского хозяйства играют изменения практики планирования сельского хозяйства, внесенные постановлением Центрального Комитета КПСС и Совета Министров СССР от 9 марта 1956 г.16 Этим щоста-новлением устранена чрезмерная централизация планирования •сельского хозяйства, тесно увязано планирование производства и планирование заготовок сельскохозяйственной продукции, определена конкретная роль в планировании сельскохозяйственного производства каждого эвена в системе органов, осуществляющих государственное руководство сельским хозяйством.

Этим постановлением регулируются не только управленческие, но и внугриколхозные отношения по планированию сельского хозяйства. Установленные им нормы, определяющие участие колхозов в планировании сельскохозяйственного производства, регулируют отношения внутри колхозов. Это постановление служит одним из примеров взаимодействия административного и колхозного права в области развития сельского хозяйства.

Новый порядок планирования сельскохозяйственного производства, введенный 'посредством отмены неоправдавших себя и установления новых норм административного и колхозного права, составляет одно из многих проявлений роли советского права в приспособления производственных отношений к росту производительных сил.

Важную хозяйственно-организаторскую роль нормы административного праза выполняют « планировании железнодорожных, водных, воздушных и автомобильных перевозок. Действующий Устав железных дорог СССР, утвержденный Советом Министров СССР 8 декабря 1954 г., содержит специальный раздел, посвященный планированию и организации перевозок.17 Специальные статьи, регулирующие порядок планирования 'перевозок грузов, содержит Устав внутреннего водного транспорта СССР, введенный в действие с 1 января 1956 г.

Основные положения о годовом и квартальном планировании перевозок грузов железнодорожным, морским и речным транспортом определены в специальном постановлении Совета Министров СССР от 6 ноября 1958 г.18

Ту же организующую роль выполняют нормы административного права в планировании других отраслей народного хозяйства. Совершенствование планирования, достигаемое путем изменений в правовом регулировании планово-управленче-

16 «Об изменении практики планирования сельского хозяйства». Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР 9 марта 1955 г. Гос-политиздат,  1955.

1? См. Устав железных дорог Союза ССР. Трансжелдориздат, 1955, стр   14—31.

18 См. СПП СССР, 1958, № 18, ст. 145; см. также СПП, 1959, № 2, ст. 12.

155

ских общественных отношений, активно содействует непрерывному росту всего народного хозяйства.

Планово-организующее значение административное право имеет и в области культурного строительства, в развитии начального, среднего и высшего образования, науки, культурно-просветительной деятельности, здравоохранения, физической культуры и т. д.

Как известно, всякий плановый акт Советского государства является юридическим актом, строго обязательным для исполнения. Однако юридическая природа плановых актов различна, что объясняется многообразием органов государства, издающих плановые акты. Они издаются Верховными и местными Советами, Советами Министров, министерствами, совнархозами, исполкомами местных Советов, их отделами и управлениями и т. д. Соответственно этому, плановые акты могут быть законами, решениями местных Советов или актами управления. Юридическая природа планового акта определяется прежде всего местом и ролью его издавшего государственного органа.

Вместе с тем следует различать два вида плановых актов: акты, регулирующие порядок планирования, и государственные планы развития хозяйства и культуры. Акты первого вида не содержат материальных плановых заданий. Они содержат нормы права, регулирующие процесс планирования. Примером может служить постановление Центрального Комитета КПСС и Совета Министров СССР от 9 марта 1955 г. «Об изменении практики  планирования сельского хозяйства».

Акты второго вида содержат конкретные плановые задания. Примером может служить «Закон о государственном плане развития народного хозяйства СССР на 1958 г.», утвержденный Верховным Советом СССР 20 декабря 1957 г.19 Этот акт содержит совокупность, конкретных плановых заданий. Тот же характер имеют планы — решения местных Советов и планы -— акты управления.

С. Н. Соловьев в статье, посвященной правовой природе социалистических планов, правильно указывает на недопустимость противопоставления плановых актов актам юридическим. Вместе с тем он отождествляет конкретные показатели планов с нормами права, полагая, что нормативность планов состоит в том, что их конкретные показатели выражают общие требования организации социалистического труда (соблюдение дисциплины труда, укрепление социалистической собственности и др.), в том, что они организуют работу коллективов и отдельных работников на определенный, длительный срок.

«Нормативное начало социалистических планов, — пишет он, — состоит не в   том,   что   они   устанавливают   абстрактные

19 См. Заседания Верховного Совета СССР (четвертого созыва, девятая сессия). Стенографический отчет. Издание Верховного Совета СССР. 1958, стр. 339.

156

правила, а в том, что они обращаются к воле миллионов людей и мобилизуют ее на выполнение важнейших задач, поставленных Коммунистической партией, в определенные периоды времени».20

Общие требования организации социалистического труда выражены в решениях партии, а юридически — в нормативных актах Советского государства, и .прежде всего в Конституции СССР и основанных на ней конституциях союзных и автономных республик. В показателях планов поставлены основанные на этих общих требованиях конкретные задачи государства на тот или иной период.

Общие требования организации 'социалистического производства относятся не к какому-либо отдельному году или пятилетию, а к целой исторической эпохе, в то время как конкретные показатели планов не могут не меняться от плана к плану, что определяется развитием нашего общества, успехами экономического и культурного строительства.

Бесспорно, что планы и их конкретные показатели обращены к народу, волей и энергией которого они превращаются в действительность. Но тот факт, что планы обращены к воле миллионов людей, не может служить доказательством нормативности планов, ибо к воле народа могут быть обращены как общие «абстрактные» "правила (нормы), так и конкретные задания.

Между конкретными планами-заданиями и действующими нормами права существует тесная связь. Она состоит в том, что поведение людей, участвующих в 'составлении и выполнении планов, регулируется нормами права. Нормы права являются одним из средств осуществления плановых заданий.

Отрицание нормативного характера государственных планов, разумеется, не колеблет их юридического, обязательного значения. Для исполнения одинаково обязательны как нормы права, так и конкретные предписания государства.

Экономическая роль советского* административного права, разумеется, актами планирования не ограничивается. Она распространяется и на процесс организации выполнения планов, в ходе которого развертывается .плановое руководство, организуется и 'направляется активность и самодеятельность трудящихся.

Административным правом регулируется порядок решения вопросов развития хозяйства и культуры, входящих в компетенцию органов управления. Вместе с тем административное право регулирует организацию исполнения принятых решений— подбор кадров, планирование управленческой организационной   деятельности,     организационное     строение     органов

20 С. Н. Соловьев. Правовая природа социалистических планов. «Вопросы советского административного и финансового права». Изд. АН СССР, 1952, стр. 99.

157

управления, распределение обязанностей в них и т. д. И, наконец, административное право регулирует проверку исполнения — этот заключительный элемент руководства в каждом вопросе.

N Таким образом, административное право участвует в осуществлении каждого из элементов государственного руководства хозяйственным и культурным строительством со стороны органов государственного управления.

Экономическая роль советского административного права проявляется в регулировании управленческих имущественных отношений. Оно регулирует преобладающую часть общественных отношений, складывающихся в процессе учреждения предприятий, хозяйственных организаций, порядок наделения их имуществом, перераспределения имущества между ними и его использования.

Посредством норм административного права устанавливаются также цены на продукцию государственных предприятий, тарифы провозной платы, ставки квартирной платы, размер и порядок оплаты работ, производимых государственными организациями, а также различных услуг, оказываемых ими населению.

Административное право используется и для борьбы с аномалиями в экономической жизни нашего общества. Яркий пример этого представляют нормы административного права, установленные постановлением Совета Министров СССР «О мерах борьбы с расходованием из государственных фондов хлеба и других продовольственных .продуктов на корм скоту»,21 принятым в августе 1956 г. Запрещение повсеместно, как в городской, так и в сельской местностях, скармливания скоту и птице хлеба п других .продовольственных (продуктов, 'покупаемых в государственных и кооперативных магазинах, способствует упорядочению планового снабжения населения хлебом и другими продовольственными продуктами и вместе с тем помогаег устранить элементы дезорганизации социалистического производства, порождаемой отвлечением рабочей силы от производительного труда в обществе.

Правовые отношения, возникающие в ходе реализации государственных планов, имеют различный характер и регулируются многими отраслями права. В юридической литературе выражено мнение, что в процессе реализации планов возникают лишь три группы правовых отношений: государственно-правовые, административно-правовые и гражданско-правовые.22 С этим нельзя согласиться, ибо в этом процессе складываются также  финансовые, земельные,  трудовые и  колхоз-

21   См. «Известия», 28 августа 1956 г.

22  См. И. Ф. Р я б к о.   Роль советского народа в использовании экономического   закона   планомерного   (пропорционального)   развития   народного хозяйства  СССР.  «Советское государство и право».  1953, № 2—3, стр. 59.

158

ные отношения. Преступные нарушения нормального процесса производства 'порождают судебно-правовые отношения. Таким образом, в процессе реализации государственных планов активную роль играют почти все отрасли советского права. В системе последних весьма значительное место принадлежит праву административному, регулирующему управленческие отношения по реализации 'планов развития хозяйства и культуры.

Одну из групп общественных отношений, регулируемых административным правом, составляют отношения по непосредственной организации удовлетворения материальных и культурных потребностей населения.

Советское государство руководит не только социалистическим производством, но и распределением произведенного, в частности оно организует процесс удовлетворения материальных и духовных потребностей населения.

Советское административное право и в этом не занимает монопольного положения. В регулировании этого процесса оно взаимодействует с правом государственным, финансовым, гражданским, трудовым, колхозным и др.

Специфическая роль административного права в этой области состоит в регулировании отношений, возникающих в процессе непосредственной практической организации удовлетворения потребностей населения. Разнообразию конкретного характера этих управленческих отношений соответствует разнообразие их регулирующих правил. К ним, в частности, относятся: правила торговли, пользования транспортом, связью, правила предоставления жилплощади и пользования коммунальными предприятиями, недрами, лесами и водами, правила охоты, рыболовства, правила приема в школы и другие учебные заведения, библиотечные правила для читателей, правила пользования медицинской помощью и т. п.

Эти административные правила в своем большинстве регулируют отношения между соответствующими предприятиями и учреждениями, оказывающими услуги населению, с одной стороны, и населением, с другой стороны. Вместе с тем многие из них регулируют также отношения между гражданами, использующими те или иные услуги. В этой области административно-правового регулирования возникают многие горизонтальные административно-П'разовые отношения, в частности отношения между физическими лицами. Они имеют место в процессе пользования транспортом, связью, жилплощадью, коммунальными предприятиями и т. д.

Административное право играет огромную роль в регулировании деятельности школ, высших учебных заведений, научно-исследовательских институтов, театров, клубов, домов культуры, библиотек и других культурных учреждений.

Нормы административного права, установленные законом «Об укреплении связи школы с жизнью и о дальнейшем раз-

159

витии системы народного образования в СССР», активно способствуют осуществлению главных задач советской средней И высшей школы в современных условиях развернутого строительства коммунистического общества.23

Итак, советское административное право, регулируя отношения, складывающиеся в процессе непосредственной организации практического осуществления хозяйственных и культурных задач Советского государства, выступает как инструмент сознательного использования объективных законов общественного развития, орудие реализации политики Коммунистической партии, направленной на укрепление и развитие социалистических общественных отношений. В процессе осуществления этих задач наиболее .полно, глубоко и ярко проявляется творческая, созидательная, преобразующая роль советского административного права.

Экономическая роль административного права проявляется также в охране социалистической собственности.

Охрана социалистической (государственной и коолеративно-колхозной) собственности осуществляется всей системой «механизма» диктатуры рабочего класса, всеми государственными и общественными органами, предприятиями и учреждениями, должностными лицами и гражданами СССР.

Конституция Советского государства возлагает на граждан обязанность «беречь и укреплять общественную, социалистическую собственность, как священную и неприкосновенную основу советского строя, как источник богатства и могущества родины, как источник зажиточной и культурной жизни всех трудящихся»   (из  ст.  131   Конституции СССР).

Та же обязанность Уставами общественных организаций возложена на членов этих организаций.24 На страже социалистической собственности стоит также социалистическая нравственность.

Таким образом, охрана социалистической собственности осуществляется юридическими нормами, нормами, установленными общественными организациями и нормами нравственности.

Общественные отношения, возникающие в процессе охраны социалистической собственности, по своему конкретному характеру весьма разнообразны. Поэтому они регулируются многими отраслями советского права.

Специальными управленческими мерами охраны социалистической собственности являются: организация непосредственной охраны объектов социалистической собственности от расхищения, порчи и уничтожения, специальный контроль за соблюдением установленного порядка учета, сохранности и рас-

23  «Ведомости Верховного Совета СССР», 1959, № 1, ст. 5.

24  См.   Устав   Коммунистической   партии   Советского   Союза   (п.   «в», ст.  3), Устав   Всесоюзного    Ленинского    Коммунистического    Союза    Молодежи (п. «в», ст. 2), Устав профессиональных союзов СССР   (п. «б», ст. 3)

160

ходовадия денежных средств и материальных ценностей государственных, кооперативных и других общественных организаций, предприятий и учреждений, административные меры по возврату имущества, скота и денежных средств, незаконно взятых у государственных и кооперативных организаций и, наконец, ответственность за нарушение административных правил, охраняющих социалистическую собственность.

Советское административное право регулирует общественные отношения, возникающие в процессе осуществления управленческих мер охраны социалистической собственности.

Советское административное право играет огромную роль в регулировании общественных отношений, возникающих в процессе оборонного строительства.

В процессе осуществления этой деятельности Советского государства складываются многочисленные общественные отношения, преобладающую часть которых составляют управленческие отношения, к которым относятся: а) отношения по практической организации Вооруженных Сил СССР и б) отношения по практической организации государственной безопасности СССР.

Отношения по практической организации Вооруженных Сил СССР — это отношения, складывающиеся в процессе организации и деятельности органов управления обороной СССР, в-процессе осуществления гражданами СССР всеобщей воинской обязанности, а также отношения, возникающие в процессе организации деятельности добровольного общества содействия армии, авиации и флоту в помощь органам управления обороной страны.

На базе Конституции СССР, закрепляющей всеобщую воинскую обязанность, издан ряд законов, указов, а также постановлений Правительства СССР, приказов и инструкции [. Министерства Обороны СССР, ъ которых содержатся нормы права, -регулирующие названные отношения. В своей совокупности они составляют важную часть административного права. Нормы, установленные законом «О всеобщей воинской обязанности», утвержденным Верховным Советом СССР 1 сентября 1939 г.,25 закрепили кадровый принцип строительства Вооруженных Сил СССР, обучения и воспитания их личного состава, увеличили сроки действительной службы для ряда категорий военнослужащих, что позволило им в совершенстве' изучать новейшие виды оружия и военной техники. Все эти и иные изменения в правовом регулировании воинской обязанности | служили и служат делу повышения обороноспособности страны.                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                   ••v-o "   '                                                                                                                                                                         - '■■'?: •                                                                                                                                                                                                                                                                   -

Законом регулируется призыв на действительную . военную службу,   ее   прохождение,   порядок   воинского   учета   и   т.   д.

25 См. «Ведомости Верховного Совета СССР», 1939, № 32. II  Г.  И.  Петров                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                    161

I

Нормы этого закона детализированы многочисленными актами управления, в частности воинскими Уставами.

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 22 августа 1953 г. «Об изменении редакции статей 30-а и 30-6 „Закона о всеобщей воинской обязанности", утвержденным Верховным Советом СССР 26 апретя 1954 г.,26 в закон внесены изменения, совершенствующие отдельные стороны отношений по призыву на действительную военную службу и по увольнению военнослужащих в запас.

Повышению роли союзных республик в обороне СССР послужил принятый Верховным Советом СССР 1 февраля 1944 г. «Закон о создании войсковых формирований союзных республик и о преобразовании в связи с этим Народного Комиссариата Обороны из общесоюзного в союзнореспубликанский Народный Комиссариат».27 Этот закон содержит государственно-правовые нормы, на базе которых органами власти союзных республик установлены соответствующие нормы административного права.

Делу укрепления Вооруженных Сил СССР служат нормы права, установленные Указом Президиума Верховного Совета СССР о военной присяге, указами о воинских званиях и знаках различия, о награждении военнослужащих орденами 'И медалями и т. д.

Важную роль в обеспечении 'победы советского нарбда в Великой Отечественной войне 1941 —1945 гг. сыграли нормы права, установленные изданным 22 июня 1941 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР «О военном положении». Преобладающую часть этих норм составляют нормы административного права.

Таким образом, нормами административного права регулируются, т. е. закрепляются управленческие общественные отношения, необходимые для постоянного роста могущества Вооруженных Сил СССР, отменяются устаревшие отношения, вводятся новые, вызванные новыми условиями и потребностями, а также совершенствуются отдельные стороны существующих отношений.

В круг общественных отношений, связанных с обеспечением СССР от нападения извне, входят также отношения, возникающие в процессе управления в области государственной безопасности. Это—отношения по организации и деятельности Комитета государственной безопасности при Совете Министров СССР, комитетов государственной безопасности при Советах Министров союзных и автономных республик и местных органов государственной безопасности, управленческие отношения по   охране   сведений,   составляющих   государственную   тайну,

ге См. «Ведомости Верховного Совета СССР», 1954, № 10, ст. 213, 27 См. «Ведомости Верховного Совета СССР», 1944, № 8.

162

органами   управления,   администрацией   предприятий,   учреждений и организаций.

В ту же группу общественных отношений входят отношения по охране границ Союза ССР. Регулирующие эти отношения нормы административного права установлены рядом специальных законов, указов и акыв управления. К ним относятся, например, «Положение об охране государственных границ Союза ССР», утвержденное ЦИК и СНК СССР 15 июня 1927 г.28, «Положение о въезде в пределы Союза Советских Социалистических Республик и о выезде из пределов Союза Советских Социалистических Республик», утвержденное ЦИК и СНК СССР 5 июня 1925 г.;29 постановление ЦИК и СНК СССР от 17 июня 1935 г. «О въезде и проживании в полраничных полосах»30 и другие акты.

В регулировании общественных отношений то обороне страны и охране государственной безопасности советское административное 'право взаимодействует с советским уголовным и судебным правом. Нормы административного права, регулирующие эти отношения, защищаются как мерами административного, дисциплинарного характера, так и мерами уголовного наказания.

Общеизвестна роль советского административного права в охране общественного порядка, в осуществлении паспортной системы и т. д.

Обзор разнообразных управленческих общественных отношений, регулируемых советским административным правом, дает основание для вывода о том, что эта отрасль советского права во взаимодействии с иными его отраслями выполняет весьма важную это значению, большую по объему и специфическую по своему характеру роль в регулировании социалистических общественных отношений, Советское административное право служит одним из необходимых средств сознательного .использования объективных законов общественного развития в интересах советского народа, одним из орудий практического осуществления функций Советского социалистического государства.