§ 2.  Понятие советского административного права и его отличие от других отраслей советского права

Вопрос о месте той или иной отрасли советского права в его системе составляет часть общей проблемы системы советского права. Поэтому определение специфики и границ отраслей права предполагает необходимость предварительного разрешения ряда общих вопросов названной проблемы.

К ним относятся прежде всего два взаимосвязанных вопроса: 1) о понятии системы советского права и 2) о понятии отраслей права и критерии их классификации.

Система советского права — это присущая ему внутренняя структура, выражающая единство и разграничение его действующих норм, институтов и отраслей.

Нормы советского права в конечном счете определяются условиями материальной жизни советского общества, соответствуют социалистическим принципам деятельности Советского государства, в частности принципам правового регулирования советских общественных отношений, и выражают направленную на созидание коммунистического общества волю советского народа.

Вместе с тем нормы права различаются по их конкретному содержанию и конкретной роли, которую они играют в жизни советского общества. Система советского права выражает указанное единство и дифференциацию составляющих его норм.

Система права свойственна каждому типу права. Нельзя не согласиться с указанием М. С. Строговича на то, что «действующему праву, как явлению общественной жизни, присуща система ...»'

1  М.  С.  С т р о г о в и ч.  Принципы  системы  советского социалистического права. Изв. АН СССР, отделение экономики и права, 1946, № 2, стр. 85.

95

Норма советского права представляет собой сложное общественное явление, которое обладает рядом признаков, совпадающих с признаками всех других норм советского права (например, каждая норма советского права имеет социалистическое содержание, охраняется принудительной силой государства и т. д.).

Вместе с тем нормы права обладают рядом не совпадающих признаков. Наличие признаков этого рода составляет основу научной классификации правовых норм. Нормы права различаются по многим признакам: по предмету регулирования, методу регулирования, способу защиты, характеру диспозиции, юридической силе, действию во времени, действию в пространстве и т. д. Любой из этих признаков может быть критерием классификации норм права, предпринимаемой в целях их изучения, однако не каждый из них отражает деление права на отрасли.

Одна из важнейших задач науки в вопросе о системе советского права состоит в том, чтобы правильно избрать из множества критериев классификации норм права один критерий научного разграничения отраслей права.

Применить для разграничения отраслей права несколько или даже два критерия невозможно, потому что при всей взаимной связи различных качеств (свойств), которыми обладают нормы права, нет таких качеств (свойств), которые бы во всех случаях совпадали. В частности, поэтому нельзя разграничить отрасли права с одновременным применением таких критериев, как предмет регулирования и метод регулирования. Метод регулирования зависит от предмета регулирования, но далеко не вполне и не всегда. В огромном числе случаев однородные по конкретному характеру общественные отношения регулируются различными методами, а разнородные — одним и тем же методом.

Систематизация советского права преследует практические и научные цели. Она способствует совершенствованию правотворчества и кодификации права, облегчает практическое применение норм права и тем самым служит задаче укрепления социалистической законности, повышения роли права в коммунистическом строительстве. Вместе с тем систематизация права способствует его изучению, познанию его сущности и роли в развитии советского общества, научной разработке и улучшению преподавания вопросов общей теории государства и права и отраслевых юридических наук.

Все эти практические и научные цели, взятые в их взаимной связи, определяют собой избрание наиболее им соответствующего критерия систематизации права. Таким общепризнанным в советской правовой науке критерием является предмет правового регулирования. Этот критерий вытекает из материалистического подхода к вопросу о системе советского права, из неразрывной связи корм права с регулируемыми ими общественными отношениями.

Отношения между людьми, складывающиеся в различных областях жизни общества, имеют различное конкретное содержа-

96

ние, различный конкретный характер. Нормы права объединяются в группы, в отрасли права соответственно общности конкретного содержания, характеру регулируемых ими отношений. Отрасль советского права можно определить как совокупность советских правовых норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в определенной сфере жизни советского общества и обладающие общностью их конкретного содержания (характера).

Таким образом, дифференциация отраслей советского права не является произвольной. Она объективно обусловлена существующими различиями общественных отношений. В связи с этим возникает вопрос о факторах, обусловливающих эти различия. Конкретный характер советских общественных отношений зависит прежде всего и главным образом от сферы общественной жизни, в которой они складываются.

Различия сфер общественной жизни и складывающихся в них общественных отношений составляют основную предпосылку деления советского права на отрасли. Однако для выделения той или иной группы правовых норм в качестве отрасли права необходимы и иные предпосылки. Важные положения по этому вопросу были выдвинуты Л. И. Дембо. Он писал: «Предпосылками отдельной отрасли права являются: а) наличие соответствующей области общественных отношений, б) наличие определенного единства в данном комплексе общественных отношений и в) наличие у стоящего у власти класса объективно обусловленного интереса в самостоятельном регулировании данного комплекса отношений».2

v При этом следует подчеркнуть особую теоретическую и практическую важность единого подхода к определению каждой из предпосылок выделения отраслей права, единого критерия их разграничения.

Л. И. Дембо выдвинул положение о том, что отрасль права шире совокупности типичных для нее правоотношений, так как она включает в себя не только правоотношения, которые являются определяющими и центральными, но и другие соприкасающиеся правоотношения, а именно те, вне взаимной связи с которыми первые не могут существовать как таковые.3

Отрасль права не может быть шире или уже круга регулируемых ею общественных отношений. Это вытекает из признания предмета правового регулирования критерием, определяющим общность правовых норм, объединяемых той или иной отраслью права, и ее отличие от других его отраслей. Каждая норма права соответствует определенному общественному отношению, ко-

2  Л.  И. Дембо.  О  принципах построения системы права.  «Советское государство и право»,  1956, № 8,  стр.   191.

3  См.   Л.   И.  Дембо.   Колхозное  право   в   системе  советского   социалистического права на современном этапе. «Советское государство и право», 1955, № 3, стр, 60.

7 Г. И.  Петров                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                  97

торое она регулирует. Норма неотделима от него, ибо она установлена или санкционирована в целях его регулирования.

Тесная взаимная связь между нормами права бесспорна, но она не дает оснований для вывода о том, что в отрасль права входят не только нормы права, регулирующие определенные однородные по своему характеру общественные отношения, но и нормы, связанные с первыми, вне взаимной связи с которыми первые не могут существовать как таковые. Применение этого принципа при классификации норм права неизбежно привело бы к тому, что многие нормы были бы отнесены одновременно к различным отраслям права, а каждая из отраслей включала бы нормы, регулирующие разнородные по своему характеру отношения. Так, например, нормы административного права, регулирующие управленческие отношения по планированию народного хозяйства, пришлось бы включить также в право финансовое, гражданское, колхозное, трудовое, ибо многие нормы этих отраслей права «не могут существовать как таковые» без норм, регулирующих планирование народного хозяйства. По тем же основаниям большинство норм государственного права пришлось бы включить также в иные отрасли права и т. д.

Применение критикуемого принципа ослабило бы значение критерия классификации норм права (предмет регулирования) и затруднило бы разграничение отраслей права.

Принятая в советской правовой науке система отраслей права, дифференцируемых по предмету правового регулирования, в основном соответствует объективным условиям, целям и задачам советского правового регулирования.

Эта система базируется на прочном научном критерии, основанном на неразрывной связи норм права и ими регулируемых общественных отношений, что дает возможность не только определить каждую отрасль права по ее материальному содержанию, но и отразить динамику социалистических общественных отношений и их регулирующих норм права.

Принятая система отраслей советского права в основном соответствует системе действующего советского законодательства. Это, в частности, выражается в том, что почти каждой отрасли права соответствует изданный Советским государством единый акт, содержащий все или большинство важнейших норм этой отрасли права. Исключение составляют лишь административное право и финансовое право, которые также могут быть кодифицированы.

Научная и практическая целесообразность системы права наилучшим образом подтверждается ее соответствием системе законодательства.

Разумеется, это не означает, что принятая система отраслей права не нуждается в коррективах и не снимает необходимости исканий в целях более четкого разграничения смежных отраслей права.

98

В ходе дискуссии о системе советского права на страницах журнала «Советское государство и право» были выдвинуты концепции, направленные на коренную ломку принятой системы отраслей советского права. К ним относятся концепции В. С. Тадевосяна,4 Ц. А. Ямпольской,5 В. Ф. Мешера,6 М. Д. Шаргородско-го и О. С. Иоффе,7 И. Г. Мревлишвили.8

Концепция В. С. Тадевосяна концентрированно выражена в следующих положениях:

«Система советского права представляется нам состоящей из трех основных комплексных отраслей: из государственного, хозяйственного и гражданского права; каждая из этих отраслей объединяет подотрасли или виды этой отрасли. Так, государственное право включает в себя собственно государственное (или конституционное) право, административное, финансовое, уголовное право, судоустройство и судопроизводство, прокурорский надзор. Вторая основная отрасль — советское хозяйственное право — включает в себя следующие подотрасли, или виды: промышленное, транспортное, сельскохозяйственное, кооперативное, торговое, коммунально-жилищное, банковско-кредитное право. . .

Гражданское право, как это и следует из названия этой отрасли права, является совокупностью норм, регулирующих права и обязанности  (или поведение)  граждан».9

По существу к этой концепции системы права примыкают взгляды Ц. А. Ямпольской, высказавшейся за самостоятельное развитие хозяйственно-отраслевых видов права (например, морского, торгового, воздушного) и сводящей административное право к совокупности норм, регулирующих порядок образования и деятельности органов государственного управления, а также предложения В. Ф. Мешера о делении права на комплексные отрасли.

Концепция В. С. Тадевосяна вызвала весьма обоснованные возражения многих участников дискуссии. Слабость его концепции заключается в отсутствии единого критерия разграничения предложенных им отраслей права. Их система совершенно не соответствует признанию им того положения, «что система права  должна  быть построена   по предмету  регулирования».10

Ни одна из названных трех «основных комплексных» отрас-

4  См.   В.   С.   Т а д е в о с я н.   Некоторые   вопросы   системы   советского права. «Советское государство и право»,  1956, № 8.

5  См.    Ц.    А.   Ямпольская.   О   месте   административного  права   в системе советского социалистического права. «Советское государство и право», 1956, № 9.

6  См.  В. Ф. Мешера. О делении советского права на отрасли. «Советское государство и право»,  1957, № 3.

7  См. М. Д. Шаргородский, О. С.Иоффе. О системе советского права. «Советское государство и право»,  1957, № 6.

8  См.  О  системе  советского  социалистического  права  (обзор).  «Советское государство и право»,  1958, № 1, стр. 104—105.

9  В.  С. Тадевосян,  ук.  ст., стр.   105. ю Там  же, стр.   102.

99

лей права и подотраслей или видов хозяйственного права не связана однородностью  характера  регулируемых  ими  отношений.

Гражданское право выделяется по субъектному принципу, хозяйственное — по принципу деления функций государства, у государственного же права в этом составе вообще отсутствует какой-либо видимый критерий. Автор утверждает, что общее для него то, что оно направлено «на охрану и укрепление советского государственного строя» в то время как хозяйственное право направлено «на охрану и укрепление социалистической системы хозяйства и социалистической собственности», а гражданское право—«на охрану прав граждан».11

Но это ничего общего не имеет с построением системы права по предмету правового регулирования. Целенаправленность правового регулирования вообще не может помочь построению системы права, ибо охрана советского государственного строя, социалистической системы хозяйства, прав граждан и их законных организаций составляет заботу всего советского права в целом.

Таким образом, система отраслей советского права, предложенная В. С. Тадевосяном, не имеет под собою прочных научных оснований. Эта система открывает дорогу к произвольному «формированию» отраслей права.12

Трудно представить и систему законодательства, построенную в соответствии с такой системой отраслей права, ибо невозможно обнаружить какой-либо критерий для хозяйственного (административно-хозяйственного) или для промышленного, сельскохозяйственного кодекса. Разнородность характера общественных отношений в народном хозяйстве и его отраслях (промышленности, сельском хозяйстве и т. д.) не позволит создать ни кодексов, ни самостоятельных отраслевых юридических наук, тем более, что нормы, регулирующие поведение граждан, у В. С. Тадевосяна оказались вне сферы государственного и хозяйственного права.

Выделив в основную комплексную отрасль права нормы, регулирующие хозяйственную деятельность, В. С. Тадевосян оставляет без внимания нормы, регулирующие социально-культурную деятельность, оборону страны, деятельность органов внешних сношений и т. д., что также свидетельствует о неприемлемости его позиций в вопросе о системе советского права. Эти возражения относятся также к положениям Ц. А. Ямпольской и В. Ф. Мешера об отраслях права, выделенных по отраслям хозяйства.

П В. С. Тадевосян, ук. ст., стр. 104—105.

12 Удивление вызывает статья В. С. Тадевосчна, в которой обосновывается выделение прокурорско-надзорного права в самостоятельную отрасль права. Автор статьи рассматривает прокурорско-надзорное право уже не в. качестве подотрасли или вида государственною права, а в качестве самостоятельной отрасли права и без какой бы то ни было связи с ранее выдвинутыми им положениями о системе советского права. (См. В. С. Тадевосян. Прокурорский надзор в системе советского права. «Социалистическая законность»,  1958, № 1, стр. 39—43).

100

Следует решительно возразить и против предложенного Ц. А. Ямпольской ограничения административного права кругом процессуальных норм.13

Можно раздельно изучать и кодифицировать материальные и процессуальные нормы административного права, но передавать нормы материального административного права в комплексные «отрасли» права нельзя, ибо эти нормы регулируют однородные по характеру управленческие отношения в области хозяйства, культуры, обороны страны, охраны государственной безопасности и общественного порядка.

Рассредоточение норм права, регулирующих эти отношения, неизбежно ведет к построению системы отраслей права по отраслям государственной деятельности (хозяйство, культура, оборона страны и т. д.), независимо от характера регулируемых правом общественных отношений, т. е. к отказу от предмета правового регулирования как критерия разграничения отраслей права со всеми вытекающими из этого отрицательными последствиями для юридической науки и практики.

М. Д. Шаргородский и О. С. Иоффе, опираясь на выдвинутые ими положения об особом предмете и им определяемом особом методе регулирования, по их мнению, присущими каждой данной отрасли права, предложили деление советского права на пять отраслей: государственное, административное (собственно административное и хозяйственно-административное), гражданское, уголовное и процессуальное (уголовный, гражданский и административный процесс).

Финансовое, земельное, трудовое, колхозное и семейное право оказались поглощенными указанными пятью отраслями права, как не имеющие не только специфических методов регулирования, но и в достаточной степени дифференцированных предметов регулирования.14

Исходными положениями М. Д. Шаргородского и О. С. Иоффе, на которых основана их концепция, являются положения об особенностях системы советского права. Первую и основную особенность системы права они с полным основанием, так же как подавляющее большинство других участников дискуссии, усматривают в ее объективном характере, обусловленном системой регулируемых правом общественных отношений, в отличие от систематики права, осуществляемой на основе субъективно избираемого классификационного критерия.

Вторая особенность системы права, по их мнению, «состоит в том, что образующие ее составные части (отрасли права) также отграничиваются друг от друга в силу объективных качеств, свойственных каждой из них в отдельности.

Такими объективными качествами являются особый предмет

13  Ц. А. Я м п о л ь с к а я, ук. ст., стр. 96, 99.

14  См. М. Д. Шаргородский и О. С. Иоффе, ук. ст., стр.  106-107 и др.

101

и особый метод регулирования, присущие каждой данной отрасли права».15 Именно эти положения, составляющие квинт-эссенцию мысли авторов по данному вопросу, вызывают возражения.

Прежде всего вызывает возражение отношение М. Д. Шарго-родского и О. С. Иоффе к предмету правового регулирования как критерию, якобы позволяющему дробить отрасли права, как они пишут, до бесконечности и создавать такие отрасли права, как йодное, лесное, горное, промышленное, торговое и т. д. Если применение в качестве критерия предмета регулирования означает деление права на отрасли по характеру закрепляемых отношений, о чем пишут и авторы статьи, то это не может служить основанием деления права по отраслям хозяйственной или социально-культурной деятельности, ибо известно, что общественные отношения в каждой из них, в том числе в промышленности, торговле, на транспорте и т. д. имеют различный характер.

Таким образом, следует признать неосновательным это по существу умаление значения предмета регулирования, предпринимаемое в целях обоснования необходимости применения метода регулирования как критерия, исключающего возможность дробления отраслей права. Формирование отраслей права по характеру регулируемых ими отношений вовсе не ведет к их дроблению «до бесконечности». В этом убеждает принятая система советского права. Дифференцированные по предмету правового регулирования отрасли советского права имеют необходимую научную устойчивость, позволяющую изучать закономерности развития общественных отношений и их регулирующих норм права.

Под методом регулирования М. Д. Шаргородский и О. С. Иоффе понимают «специфический способ, при помощи которого государство на основе данной совокупности юридических норм обеспечивает нужное ему поведение людей как участников правоотношений. Он может выражаться в виде предписания, запрета, дозволения и т. п.».16 Но если метод регулирования есть способ регулирования, выражающийся в характере диспозиции правовой нормы, то он может служить основанием деления права не на пять, а лишь на три отрасли, ибо известно лишь три различных характера диспозиции правовых норм (предписание, запрет, дозволение) . При этом дифференциация отраслей права ничего общего не имела бы с предметом правового регулирования, отличающимся большим разнообразием, чем названные три метода, способа регулирования.

Авторы статьи, к сожалению, не приводят доказательств в пользу положения о единстве предмета и метода регулирования, хотя, казалось бы, они прежде всего должны были обосновать это исходное положение их концепции. Анализ общественных отношений и их регулирующих норм права не подтверждает единства предмета и метода регулирования, а, наоборот,  опровер-

15  М. Д. Шаргородский, О.. С. Иоффе, ук. ст., стр. 104.

16  Там же.

102

гает его. Обратимся, например, к административному праву. Единому предмету регулирования (управленческие общественные отношения) в этой отрасли права соответствуют все три названных выше метода, способа регулирования: предписание (например, нормы, регулирующие порядок получения и прописки паспортов), запрет (например, нормы, регулирующие поведение граждан в общественных местах) и дозволение (например, нормы, .регулирующие подачу жалоб и заявлений трудящихся). То же самое можно сказать о государственном праве, в котором имеются обязывающие, запретительные и управомочивающие нормы права.

Третья особенность системы права, по мнению М. Д. Шарго-родского и О. С. Иоффе, состоит в том, что входящие в ее состав отрасли, будучи взаимно связанными, не дублируют, а, наоборот, взаимно исключают друг друга. С этим следует согласиться. Но единственно устойчивым критерием разграничения отраслей права является лишь предмет правового регулирования, различия в характере регулируемых правом общественных отношений. Метод же регулирования многих общественных отношений может меняться по воле законодателя (о чем пишут сами авторы статьи) и поэтому он не может быть прочной основой дифференциации правовых норм.

Следовательно, из трех особенностей системы права, указываемых М. Д. Шаргородским и О. С. Иоффе, лишь первая не вызывает сомнений. Две другие авторами не обоснованы. Этот вы вод подкрепляется их рассмотрением применительно к конкретно названным авторами статьи пяти отраслям права. Государственное право, по их мнению, регулирует общественные отношения «лишь в той мере, в какой они составляют основу социалистического базиса и социалистической надстройки».1Т

Авторы не учитывают, что государственное право регулирует многие отношения полностью (например, отношения по выборам в Советы депутатов трудящихся, отношения по приему в гражданство СССР, отношения по созыву и проведению сессий Советов и т. п.). Границы государственного права идут не только между различными сторонами общественных отношений, но и между многими отношениями, взятыми в полном объеме.

Таким образом, понятие предмета регулирования государственного права авторами статьи явно сужено, характер общественных отношений, им .регулируемых, не выявлен.

Специфику государственно-правового метода авторы статьи усматривают в том, что нормы государственного права не содержат в себе санкций. Прежде всего, следует констатировать, что некоторые нормы государственного права содержат санкции (что признают и авторы статьи) и вместе с тем санкций не содержат некоторые нормы других отраслей права (административного, трудового, колхозного и др.), и поэтому отгра-

17 М.  Д.  Ш а р г о р о д с к и й,  О.  С.  Иоффе,  ук.  ст.,  стр.   107.

103

1

ничить государственное право от других отраслей права по этому признаку невозможно. Вместе с тем авторы явно отступают от ими же предложенного понимания метода регулирования, обращаясь к санкции правовой нормы. Если согласиться строить систему права по признаку наличия или отсутствия в нормах санкций, то больше двух отраслей права обосновать никак невозможно. Таким образом, этот критерий несовместим с предложенным авторами статьи пятичленным делением системы права.

Правильно определив административное право как отрасль права, регулирующую общественные отношения в области управления, авторы статьи произвольно ограничивают круг управленческих отношений, включая в него лишь отношения по управлению в области общественного порядка и в области хозяйства. Если это так, то в какую же иную отрасль следует включить нормы, регулирующие отношения в других отраслях управления (социально-культур ной, обороны и т. д.)? Куда же отнести материальные нормы, имеющие общее значение для всех отраслей управления? На эти вопросы авторы статьи не отвечают.

Характеризуя метод административно-правового регулирования, М. Д. Шаргородский и О. С. Иоффе исходят из того, что административно-правовые отношения строятся как отношения власти и подчинения. Однако анализ характера административ-ко-правовых отношений, как было показано в предыдущем параграфе этой главы, приводит к выводу о наличии горизонтальных административно-правовых отношений, стороны которых не связаны подчинением друг другу. Кроме того, отношения власти и подчинения имеют место не только в сфере управления. Метод властных предписаний не присущ многим административно-правовым отношениям и одновременно свойствен многим отношениям, складывающимся за пределами сферы управления.

Гражданское право определяется М. Д. Шаргородским и О. С. Иоффе как отрасль права, регулирующая социалистические имущественные стоимостные отношения и связанные с ними личные неимущественные отношения (предмет регулирования) на началах равенства их субъектов (метод регулирования) ,18

Стоимостная форма отношения, по нашему мнению, не может быть существенным признаком, объединяющим гражданские отношения с трудовыми, колхозными и семейными отношениями. Для последних трех видов отношений стоимостная форма не является важнейшим моментом их содержания. Поэтому при таком объединении норм этих отраслей права невозможно было бы создать ни единую отрасль гражданского законодательства, ни единую отраслевую юридическую науку, которая охватила бы эти различные по характеру отношения.

Что касается названного метода регулирования (равноправие субъектов отношений), то он присущ также многим государственно-правовым и административно-правовым отношениям и по-

I8 М. Д. Шаргородский, О. С. Иоффе, ук. ст. стр.  108. 104

тому не может быть признан специфическим для гражданского права.

Уголовное право характеризуется авторами статьи как отрасль права, регулирующая общественные отношения, которые возникают вследствие общественно опасных посягательств на отношения социалистического общества. Это не совсем точно сказано, ибо вследствие общественно опасных посягательств возникают также уголовно-процессуальные отношения, не совпадающие с уголовно-правовыми отношениями.                                                                                                                                              .

Что касается «карательного метода» регулирования, то он по существу является методом запрета. Однако метод запрета, конечно, свойствен не только уголовному праву, но и праву государственному, административному и т. д.

Карательного же метода регулирования не существует вообще. Уголовное наказание, кара за преступление — не метод регулирования, а вид наказания за правонарушение, способ государственного принуждения. Видами наказания за правонарушение являются дисциплинарное и административное взыскания. Таким образом, карательный метод, если он существует, присущ и административному праву. И это также свидетельствует о неприменимости метода регулирования в качестве критерия построения системы права.

Процессуальное право авторы статьи рассматривают как отрасль права, регулирующую общественные отношения по применению санкций норм уголовного, гражданского и административного права.19 С этим согласиться нельзя, ибо процесс не сводится к применению санкций. В особенности это утверждение авторов статьи неверно в отношении гражданского процесса и административного процесса, нормы которых регулируют не только и даже не главным образом отношения по применению санкций. Спор о праве гражданском завершается в суде часто не применением санкций за гражданское правонарушение, а просто удовлетворением законной претензии истца (например, споры о праве на жилплощадь, споры о праве наследования, споры о детях и т. д.).

В административном процессе применение санкций занимает сравнительно небольшое место. В основном же административно-процессуальные нормы регулируют порядок издания исполнительными и распорядительными органами власти нормативных актов управления и индивидуальных актов управления, в которых разрешаются различные конкретные вопросы хозяйственного, культурного и оборонного строительства.

Далее возникает вопрос: признают ли М. Д. Шаргородский и О. С. Иоффе существование процесса и норм, его регулирующих, применительно к Верховным и местным Советам депутатов трудящихся, Президиумам Верховных Советов и органам прокуратуры?

19 Там же, -стр. 109.

!05

Если да, то какое же место занимают государственно-процессуальные и надзорно-процессуальные нормы в системе советского права? Если первые остаются в праве государственном имеете с материальными его нормами, то где место вторых? На эти вопросы статья, к сожалению, не дает ответа.

Специфическим методом регулирования процессуального права, по мнению М. Д. Шаргородского и О. С. Иоффе, является особая процедура применения юридических санкций. Но эта процедура в деятельности различных государственных органов имеет весьма существенные различия, не позволяющие объединить псе процессуальные нормы в единую отрасль права. Разумеется, процесс деятельности советских государственных органов строится на общих социалистических принципах демократизма, национального и расового равноправия, законности и т. д. Вместе с тем процесс деятельности Верховных и местных Советов, административный процесс, гражданский процесс, уголовный процесс, надзорный процесс имеют некоторые специфические принципы и множество конкретных особенностей, игнорирование которых в теории приводило бы к отрыву от процессуальной практики, а игнорирование их в практике — к нарушениям законности.

Вместе с тем нельзя не отметить, что названный авторами статьи метод регулирования процессуального права также не укладывается в их же определение метода регулирования. Определив метод регулирования как способ регулирования, выражающийся в виде предписания, запрета и дозволения, они не учитывают это определение при характеристике методов регулирования названных ими пяти отраслей права.

Специфическим для государственного права методом регулирования они считают отсутствие санкций, для административного права — властные предписания, для гражданского — равенство участников правоотношения, для уголовного — кару, а для процессуального — особую процедуру применения юридических санкций.

Система этих методов не соответствует сформулированному авторами статьи понятию метода регулирования. Отсутствие санкций и особую процедуру их применения никак нельзя отнести ни к предписанию, «и к запрету, ни к дозволению. Если же авторы статьи относят эти методы к «и т. п.», которым они сопровождают перечисление трех названных методов (предписание, запрет, дозволение), то, несомненно, что эти, четвертый и пятый, виды не могут быть поставлены в один ряд с первыми тремя видами.

Все сказанное о концепции М. Д. Шаргородского и О. С. Иоффе дает основания для вывода о ее неприемлемости.

Эта концепция с некоторыми уточнениями и дополнениями защищается Л. С. Явичем. Его исходное положение о том, что «для научной классификации отраслей права необходимо учитывать объективный признак  (предмет)   и признак субъективный    (ме-

106

тод), обусловленный, в конечном счете, характером регулируемых отношений, но непосредственно связанный с целями законодателя», 20 не доказано. Правовая действительность дает полное основание для противоположного вывода: предмету регулирования не соответствует какой-то один из методов регулирования и метод регулирования может быть общим для различных предметов регулирования.

По мнению Л. С. Явича, «метод правового регулирования характеризуется: а) способом возникновения (изменения, прекращения) правоотношений, б) порядком защиты правомочий и обеспечения выполнения обязанностей, в) характером применяемых мер государственного принуждения».21 Такое понимание метода регулирования не дает возможности признать его соответствующим предмету регулирования, ибо три названные компонента (способ возникновения правоотношений, порядок их защиты, характер мер принуждения) также не совпадают. Каждому из двух основных порядков защиты правоотношений (судебному и административному) соответствуют различные способы возникновения правоотношений и многообразие мер государственного принуждения. Таким образом, и так понимаемый метод регулирования не соответствует предмету регулирования, а поэтому не может служить классификационным признаком системы права.

Что касается цели законодателя, то если речь идет об общей и конечной цели — созидании коммунизма, то она одинаково определяет собой все методы советского правового регулирования, если же речь идет о конкретных целях (точнее, задачах) законодателя в различных вопросах хозяйственного, культурного и оборонного строительства, то, во-первых, они гораздо разнообразнее известных теории и практике методов правового регулирования; во-вторых, они меняются в ходе коммунистического строительства, и, в-третьих, осуществление сложных конкретных целей и задач, как правило, связано одновременно с многими отраслями права и многими методами регулирования. Примером может служить осуществление цели и задачи совершенствования управления промышленностью и строительством с помощью новых норм государственного, административного, финансового, гражданского и трудового права.

По мнению Л. С. Явича, государственному праву соответствует «метод конституционного закрепления, непосредственно не нуждающийся, как правило, в применении юридических санкций», административному праву — властно-приказной метод, гражданскому праву — исковой метод, уголовному праву — карательный метод, а праву процессуальному — единый специфический метод, который состоит в том, что «предписания процессуальных норм обеспечиваются возможностью отмены акта применения права».22

20  Л. С. Яви ч, ук. соч., стр. 56.

21   Там же, стр. 55.

22  Там же, стр. 62, 63, 64, 66.

107

Эта система методов, в основном воспроизводящая систему, предложенную М. Д. Шаргородским и О. С. Иоффе, также не согласована с предложенным ее автором определением метода правового регулирования. Она не отражает различий в способах возникновения (изменения, прекращения) правоотношений, порядке их защиты и в характере применяемых мер государственного принуждения.

При этом выдвинутый Л. С. Явичем вместо отвергнутого им метода применения санкций новый метод процессуального права не может быть признан, ибо он является общим для всех отраслей права. Предписания материальных и процессуальных норм всех отраслей права в одинаковой мере обеспечены возможностью отмены акта применения права в случае его незаконности.

По нашему мнению, неприемлемы также положения о системе советского права, высказанные И. Г. Мревлишвили.

В 1954 г. И. Г. Мревлишвили выступил с тезисом о том, что принятая система отраслей советского права базируется на неправильных методологических основах и завуалированно сохраняет деление права на публичное и частное.

Для ликвидации этих мнимых «пороков» он предложил тогда включить в гражданское право трудовое, колхозное, земельное и часть финансового права и таким образом охватить гражданским правом все имущественные отношения социалистического общества.

Эти положения не встретили поддержки. При этом тогда И. Г. Мревлишвили считал, что «административное право регулирует отношения сферы властвования в области исполнительно-распорядительной деятельности государственных органов во всех отраслях хозяйства, управления и культуры».23

Хотя такое определение предмета административного права, противопоставляющее управление хозяйству и культуре, а «отношения сферы властвования» имущественным отношениям неправильно, все же вызывает удовлетворение признание автором статьи самостоятельности   предмета    административного   права.

В своей новой статье, исходя из того, что «в основу классификации могут быть положены только разные стороны деятельности государства», И. Г. Мревлишвили выделяет в самостоятельные отрасли права международное право, государственное, уголовное, гражданское и процессуальное.24 Трудно представить классификацию сторон деятельности нашего государства, которой соответствовала бы такая классификация отраслей права. Какой, например, стороне соответствует государственное право? Совершенно очевидно, что оно соответствует всем сторонам деятельности госу-

23  И.  Г. Мревлишвили. Предмет и система советского социалистического гражданского права. «Советское государство и право»,   1954   № 7, стр.   110.

24  См.   О   системе   советского   социалистического   права   (обзор).   «Советское государство и право», 1958, № 1, стр.  104—105.

108

дарства, взятым в любом аспекте.    Ошибкой   следует   признать включение международного права в систему советского права.

Определив в 1954 г. предмет административного права, И. Г. Мревлишвили в 1958 г. отказывает ему в самостоятельности, утверждая, что «административного права нет» и что «утверждение о наличии предмета у административного права есть возрождение концепции полицейского права».25

Эти положения аргументируются автором тем, что «В. И. Ленин не делил органы государства на органы власти и управления, а считал как Советы, так и их постоянно действующие звенья — правительства, наркоматы, исполкомы и т. д. — органами власти. По В. И. Ленину, законодательная и исполнительная власть нераздельны».26

В. И. Ленин в своих трудах действительно исходил из единства классовой сущности всех органов Советского государства, из единства их системы и тесной их взаимной связи в процессе деятельности по осуществлению единых целей и задач диктатуры рабочего класса.

Вместе с тем В. И. Ленин учитывал различия конкретного назначения, специфической роли различных органов Советского государства в общей системе его деятельности. В частности, В. И. Ленин неоднократно указывал на специфику органов управления (Советов Народных Комиссаров, наркоматов, исполкомов и т. д.) как органов, призванных осуществлять постоянное оперативное руководство хозяйственным, культурным и оборонным строительством, практически организовать исполнение законов.

«. . .Для успешного управления, — писал В. И. Ленин, — необходимо, кроме уменья убедить, кроме уменья победить в гражданской войне, уменье' практически организовать».27 В написанном лично В. И. Лениным и принятым II Всероссийским съездом Советов декрете «Об учреждении Совета Народных Комиссаров» этот орган характеризуется как орган правительственной власти.28

Согласно Конституции РСФСР 1918 г. Совет Народных Комиссаров осуществлял «общее управление делами» РСФСР, принимал меры, необходимые «для правильного и быстрого течения государственной жизни» (ст.ст. 37 и 38), в отличие от Всероссийского съезда Советов и ВЦИКа, которым отводилась роль высших органов власти (ст.ст. 24, 30).

Специфика конкретного назначения Правительства СССР, правительств союзных и автономных республик, министерств (ранее наркоматов), местных органов управления всегда находила и на-

25  «Советское государство и право», 1958, №  1, стр.  105.

26  Там же.

27   В.   И.   Ленин.   Очередные   задачи   Советской   власти.   Соч.,   т.   27 стр. 214.

28   СУ РСФСР, 1917, № 1, ст. 1.

109

ходит отражение в советском конституционном и текущем законодательстве. В этом, в частности, убеждает Конституция СССР 1924 г. (ст.ст. 37, 49, 77), действующая Конституция СССР (ст.ст. 64, 68, 72, 79, 84 и др.) и конституции союзных и автономных республик.

Таким образом, положения, при помощи которых И. Г. Мревли-швили пытается обосновать отрицание существования административного права, несостоятельны.

Опираясь на сказанное о системе советского права в целом, обратимся к вопросу о специфике советского административного права.

По своей классовой сущности эта отрасль советского права не отличается от любой другой его отрасли. Советское административное право представляет собой часть правил поведения, установленных или санкционированных Советским социалистическим государством в целях построения коммунизма. В советском административном праве, так же как в других отраслях советского права, выражается воля рабочего класса и всех трудящихся, отвечающая требованиям объективных законов развития общества. Советское административное право, так же как все другие отрасли советского права, обеспечивается в своем осуществлении экономической, организаторской и воспитательной деятельностью, а также принудительной силой Советского государства.

Вместе с тем советское административное право отличается от других отраслей советского права предметом регулирования. Сферой действия советского административного права является исполнительная и распорядительная деятельность Советского государства, осуществляемая опирающимися на народные массы органами советского государственного управления. Специфика общественных отношений этой сферы жизни нашего общества состоит в том, что они являются отношениями по непосредственной практической организации осуществления функций Советского государства, что вытекает из специфики государственного управления как одной из форм советской государственной деятельности.

Названные отношения составляют предмет регулирования советского административного права.

Исходя из сказанного о специфике предмета административно-правового регулирования, советское административное право можно определить как отрасль советского социалистического права, регулирующую общественные отношения, складывающиеся в сфере исполнительной и распорядительной деятельности Советского государства.

Это определение отражает политическую общность советского административного права со всеми другими отраслями советского права и вместе с тем специфику административного права, отличающую его от других отраслей советского права.

В учебнике советского административного права для юридических вузов, изданном в 1950 г., дано следующее определение: «Со-

110

ветское социалистическое административное право представляет собой совокупность юридических норм, которые в процессе организации и осуществления исполнительной и распорядительной деятельности государственных органов регулируют общественные отношения между гражданами и органами государства, между общественными организациями и органами государства и между последними и определяют как права и обязанности граждан и общественных организаций в сфере этой деятельности, так и организацию, полномочия и ответственность исполнительных и распорядительных органов, практически осуществляющих задачи завершения строительства социализма и постепенного перехода от социализма к коммунизму».29

Это определение вызывает возражения. Во-первых, исполнительная и распорядительная деятельность Советского государства осуществляется не всеми государственными органами- а в соответствии с действующими советскими конституциями — органами государственного управления.

Указание в определений на осуществление исполнительной и распорядительной деятельности всеми государственными органами неосновательно расширяет сферу действия административного права и затрудняет его отграничение от права государственного и судебного.

Во-вторых, это определение оставляет за пределами советского . административного права многие правовые нормы, регулирующие общественные отношения, складывающиеся в сфере советского государственного управления, а именно: отношения между гражданами, между гражданами и общественными организациями, между органами общественных организаций, между последними и общественными учреждениями и предприятиями и т. д. Ограничивая круг административно-правовых отношений только теми, в которых участвуют органы государства, критикуемое определение суживает действительную сферу действия советского административного права.

В-третьих, первая и вторая части определения не соответствуют друг другу. В первой части утверждается, что исполнительная и распорядительная деятельность выполняется государственными органами. Во второй части указывается, что административное право определяет организацию, полномочия и ответственность исполнительных и распорядительных органов. Если организация, полномочия и ответственность государственных органов, кроме исполнительных и распорядительных, регулируются нормами не административного, а иных отраслей права, то следует признать, что они не являются субъектами административного права, не участвуют и не могут участвовать в отношениях, складывающихся в сфере исполнительной и распорядительной дея-

i

29 С.  С. Студеникин, В. А.  Власов, И. И. Евтихиев. Советское административное право.  Госюриздат,  1950, стр.  14Д

111

тельности. Аналогичные недостатки имеются также в трактовке предмета советского административного права другими учебниками.30

Ц. А. Ямпольская в своих новых работах пришла к выводу о необходимости коренного пересмотра понятия предмета административно-правового регулирования. Она пишет: «Итак, нормы советского административного права регулируют отношения, возникающие в процессе организации самих органов государственного управления, организации их деятельности, а также те отношения, которые в связи с этим возникают у органов государственного управления с гражданами и общественными организациями».31

Автор этого определения объявляет его научно обоснованным на том основании, что оно «исходит из единства предмета правового регулирования».32

Для признания научной обоснованности той или иной отрасли права этого еще мало, ибо единство предмета правового регулирования нетрудно установить у множества отдельных групп норм права, хотя и регулирующих однохарактерные общественные отношения, но не составляющих отраслей права. Примерами могут быть нормы, регулирующие отношения по выборам в Советы и составляющие часть государственного права, или нормы, регулирующие отношения по изданию актов управления и составляющие часть административного права.

Предложенное Ц. А. Ямпольской определение охватывает только часть норм административного права, не включая нормы, регулирующие материальные управленческие отношения.

Резко сужая сферу административного права, сводя его в основном к административно-процессуальному праву, это определение создает новые трудности при решении проблемы системы советского права в целом.

Ц. А. Ямпольская предлагает «легализовать в системе права такие специальные отрасли, как торговое, водное, транспортное, воздушное право и т. д.»,33, т. е. признать в качестве самостоятельных отраслей права группы норм, регулирующих отношения в каждой из отраслей государственного управления.

Признание промышленного, сельскохозяйственного, транспортного, торгового и других «отраслевых видов права» для общей теории системы советского права означало бы полный отказ от предмета правового регулирования как критерия разграничения отраслей права, ибо характер общественных отношений не сов-

30   См. «Теория государства и права».  Госюриздат,  1955, стр. 435, 436; «Основы Советского государства и права». Госюриздат, 1956, стр. 149.

31  Ц. А. Ямпольская. О месте административного права в системе советского  социалистического   права.   «Советское     государство     и     право», 1956, № 9, стр. 99.

в2 Там же.

зз Там же, стр. 99—100.

112

падает с отраслями управления, в которых отношения складываются.

В каждой отрасли хозяйства и культуры, наряду с управленческими отношениями, возникают отношения гражданско-правовые, трудовые, в сельском хозяйстве — также колхозные отношения и т. д.

Таким образом, критикуемое определение не имеет общетеоретической основы и противоречит признанию его автором предмета правового регулирования основанием самостоятельности каждой отдельной отрасли права.

Практическую целесообразность предложенного определения Ц. А. Ямпольская объясняет тем, что оно «позволяет сконцентрировать внимание и заняться серьезной разработкой вопросов усовершенствования системы и структуры органов государственного

I  управления, вопросов последовательного проведения в жизнь ле-

1 нинских принципов организации государственного аппарата».S4 Серьезная разработка этих важных вопросов была бы невозможна, если бы она велась в отрыве от материальных управленческих отношений (хозяйственных, социально-культурных, оборонных), оставляемых Ц. А. Ямпольской за пределами науки административного права. Совершенствование структуры, форм и методов деятельности органов управления — не самоцель, а средство дальнейшего развития успехов коммунистического хозяй-

: ственного и культурного строительства, осуществления политики Коммунистической партий и Советского государства.

Никак нельзя согласиться с разделяемым Ц. А. Ямпольской

| мнением С. С. Студеникина, что «при анализе исполнительно-распорядительной деятельности нас интересует организация хозяйственной деятельности, а не сама хозяйственная деятельность предприятий».35

Правильно организовать хозяйственную деятельность, не проявляя интереса к самой хозяйственной деятельности, невозможно. В  1953 г., в докладе на сентябрьском Пленуме ЦК КПСС Н. С. Хрущев констатировал, что «многие руководящие партий-

f ные и советские работники глубоко не вникают в дела колхозов.

[ Не изучая как следует экономику колхозов, передовой опыт, такие

| работники проявляют верхоглядство и деловую помощь колхозам

I подменяют декларациями  и штурмовщиной».36

Незнание техники и экономики порученного дела — главное

1 препятствие    правильной    организации    руководства.    Поэтому

^  борьба Коммунистической партии за совершенствование деятель-

34  Там же, стр. 99.

35   С.   С.  С т у д е н и к и н.   Социалистическая   система   государственного |  управления и вопрос о предмете советского административного права. «Во-

■ просы советского административного права». Изд. АН  СССР,  1949, стр.29; см. также Ц. А. Ямпольская. О месте административного права  в  си-

■  стеме  советского  социалистического   права.   «Советское   государство   и   право», 1956, № 9, стр. 101.

36  Н.   С.  Хрущев.   О   мерах  дальнейшего  развития  сельского  хозяй-I ства СССР. Госполитиздат, 1953, стр. 81.

8  Г    И.   Петров                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                  ЦТ

ности аппарата управления неотделима от глубокого проникновения в экономику, в хозяйственные процессы.

Перестройка управления промышленностью и государственного руководства колхозами вызвана прежде всего экономическими причинами и преследует главным образом цели дальнейшего крутого подъема всего народного хозяйства нашей страны.

Задача советских административиетов — резко повысить интерес к хозяйственной деятельности, вникнуть в экономику и на этой основе усилить разработку вопросов совершенствования организации и деятельности органов государственного управления.

Ц. А. Ямпольская полагает, что предложенное ею «некоторое сужение границ советского административного права в то же время позволит подойти к решению задачи систематизации и кодификации самого административного права. До последнего времени постановка этой задачи считалась нецелесообразной, так как ее решение представлялось практически невозможным».37

В советской юридической литературе впервые, причем без должных обоснований, декларируется практическая невозможность кодификации советского административного права, в то время как необходимость и возможность его кодификации обосновывалась многими авторами.38

Новое же определение административного права, предложенное Ц. А. Ямпольской, не облегчает, а затрудняет его кодификацию.

Итак, критикуемое -определение советского административного права следует признать лишенным достаточных теоретических  и  практических  оснований.

Несмотря на расхождения в определении предмета административно-правового регулирования, у советских административиетов существует единая общая оценка советского административного права как составной части социалистического права, являющегося одним из могучих средств осуществления целей и задач диктатуры рабочего класса. То же самое можно сказать об авторах-административистах стран народной демократии.39

Определениям административного права в советской и народно-демократической литературе противостоят определения административного права буржуазными авторами.

Так, например, английские государствоведы Уэйд и Филлипс пишут: «Административным правом называется совокупность правовых норм, относящихся к организации, правам и обязанно-

37 Ц А. Ямпольская. О месте административного права в системе советского социалистического права. «Советское государство и право», 1956, № 9, стр.  100.

»8 См., например, статьи И. Н. Ананова («Советская юстиция», 1939. № 15—16), Л. И. Дембо (Вестник Ленинградского университета, 1947. № 4)' и др.

39 См., например, П. С т а й н о в, А. С. Ангелов. Административно право на Народна Република България. Обща част. Държавно издательство «Наука и изкуство». София,  1957.

114

стям административных органов».40 Это определение, так же как и другие определения административного права в буржуазной юридической литературе, маскирует угнетательскую сущность буржуазного административного права, которое было и остается одним из орудий политического господства буржуазии. Нормы буржуазного административного права в своей основной массе направлены на ограничение тех прав и свобод, которые лицемерно провозглашаются буржуазными конституциями якобы для всех граждан, а по существу являются нереальными, не обеспеченными для трудящихся, т. е. для подавляющего большинства населения.

Подобные определения, исходящие из признания надклассовой природы буржуазного права, широко распространяются ревизионистами.

В этом определении указываются только права и обязанности административных органов, но ни слова не сказано о правах граждан и других субъектов административного права. Этим определение способствует оправданию административного произвола, широко распространенного в Англии и других империалистических странах.

Уэйд и Филлипс в той же книге пишут, что «реализация административных правомочий предполагает в большинстве случаев осуществление лицом, наделенным этими правомочиями, права на усмотрение... Администратору предоставлено право принимать решения, основываясь на соображениях политики... На его усмотрение представляется решение вопроса о том, когда действовать и обычно как действовать».41

Таким образом, дискреционный характер административных правомочий превращает буржуазное административное право в форму, которую администратор может использовать или не использовать по своему усмотрению. Усмотрение же диктуется интересами того экономически и политически господствующего класса, которому служит администратор. По существу признание административных правомочий дискреционными ведет к отрицанию административного права. Право и усмотрение администратора, не совместимы. Усмотрение по существу есть произвол.

Нельзя не согласиться с положением С. Л. Зивса о том, что «основным методом подрыва гарантий законности органами буржуазного государства является деятельность административных органов. Осуществление административного произвола представляет в той или иной степени составной элемент в деятельности любой части бюрократического государственного аппарата и носит всеохватывающий характер».42

40  Уэйд и Филлипс. Конституционное право. ИЛ, 1950, стр. 333.

41   Там же, стр. 340.

42   С.   Л.  3 и в с.  Кризис  буржуазной  законности  в  современных   импе риалистических государствах. Изд. АН СССР, 1958, стр. 82.

8*                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                      115

Отрасли советского права тесно связаны "друг с другом вследствие своей классовой однотипности и существующего между ними взаимодействия в регулировании общественных отношений. Связь между различными отраслями советского социалистического права определяется связью советских государственных функций и регулируемых государством общественных отношений.

Советское административное право связано со всеми отраслями советского права. Наиболее тесно оно связано с советским государственным правом.

Государственное право в системе советского права занимает особое место. Это определяется прежде всего особым местом и значением Конституции, как основного закона, закрепляющего принципы общественного и государственного устройства, систему органов государственной власти, основные права и обязанности граждан. Нормы советского государственного права составляют основу правового регулирования общественных отношений в нашей стране. Государственное право — не обычная отрасль советского права. Оно является юридической базой развития всех других отраслей советского права.

Советское государственное право играет двоякую роль: во-первых, закрепляя экономические и политические принципы социализма, оно составляет основу всей системы советского правового регулирования и, во-вторых, оно непосредственно регулирует общественные отношения, складывающиеся в сфере полновластной деятельности по осуществлению общегосударственного и местного руководства (деятельность Верховных и местных Советов) и президентской деятельности (деятельность Президиумов Верховных Советов).

Таким образом, советское государственное право отличается от всех других отраслей советского права своей ведущей ролью е системе советского права и вместе с тем кругом им регулируемых общественных отношений.

Подавляющее большинство норм советского государственного права зафиксировано в Конституции СССР и на ее основе в конституциях союзных и автономных республик. В первых главах действующих советских конституций юридически выражены и закреплены основы социалистического общественного устройства: классовая структура социалистического общества, политическая основа СССР, экономическая основа СССР, право личной собственности граждан СССР, принцип народнохозяйственного плакирования и социалистический принцип распределения. Составляя в своей совокупности юридическую базу правового регулирования, эти нормы государственного права детализируются и конкретизируются в многочисленных нормах других отраслей советского права. Эта же группа советских государственно-правовых норм лежит в основе всех других норм самого советского государственного права.

Главы конституций, посвященные государственному устройству, содержат нормы права,    выражающие   социалистические

116

принципы государственного устройства СССР, союзных и автономных республик. Эти нормы советского права основаны на нормах права, закрепляющих принципы общественного устройства, и в свою очередь составляют основу правового регулирования общественных отношений между СССР и союзными республиками, между союзными республиками, между ними и автономными республиками, а также между автономными республиками.

Конституционные нормы, относящиеся к порядку образования, организационному строению и деятельности органов государственной власти, регулируют различные по своему характеру общественные отношения и входят в различные отрасли права.

Часть этих норм, которая регулирует общественные отношения, непосредственно связанные с порядком образования, организационным строением и деятельностью Верховных Советов, Президиумов Верховных Советов и местных Советов депутатов трудящихся, относится к советскому государственному праву. Это вытекает из конкретной роли этих органов в системе Советского государства, из назначения осуществляемых ими форм советской государственной деятельности.

Конституционные нормы, регулирующие общественные отношения, непосредственно связанные с образованием, организационным строением и деятельностью органов советского государственного управления, входят в советское административное право.

Конституционные нормы, регулирующие общественные отношения, непосредственно связанные с образованием, структурой и деятельностью судебных органов Советского государства, входят в советское судебное право.

Конституционные нормы, закрепляющие основные права и обязанности граждан, служат юридическим основанием норм целого ряда отраслей советского права — административного, гражданского, трудового и др.

Конституционные нормы, закрепляющие принципы советского избирательного права, в целом входят в советское государственное право. Эти нормы регулируют общественные отношения, складывающиеся в связи с избранием депутатов в представительные органы власти Советского государства. Они конкретизируются и детализируются в многочисленных нормах избирательного права, устанавливаемых Положениями о выборах.

Из сказанного следует, что, во-первых, советское государственное право содержит принципы всех других отраслей советского права и является их юридической базой; во-вторых, оно непосредственно регулирует общественные отношения, складывающиеся в сфере полновластной деятельности по осуществлению общегосударственного и местного руководства, выполняемой Верховными и местными Советами, и в сфере президентской деятельности, выполняемой Президиумами Верховных Советов, тогда как советское административное право регулирует общественные отношения, складывающиеся в сфере исполнительной и распоря-

117

дительной деятельности Советского государства, осуществляемой его исполнительными и распорядительными органами.

Советское административное право тесно связано с советским финансовым правом.

Общественные отношения, возникающие в процессе аккумуляции и распределения государством денежных средств, составляют специфическую часть государственно-правовых и административно-правовых отношений. Соответственно этому, нормы права, регулирующие эти общественные отношения, выделяются в относительно самостоятельную отрасль советского права и в своей совокупности составляют советское финансовое право. В основном следует согласиться с положением Р. О. Халфиной о том, что «советское финансовое право является частью советского государственного права и советского административного права, выделившейся в самостоятельную отрасль права в связи со спецификой объекта правового регулирования и его общественным значением».43

В основном аналогично следует решать вопрос о разграничении административного и земельного права.

Нормы советского права, регулирующие земельные отношения, составляют обособившуюся в связи со спецификой объекта регулирования относительно самостоятельную отрасль советского права, тесно связанную с советским государственным правом и с советским административным правом как по сфере своего действия, так и по характеру регулируемых им общественных отношений.

Наибольшую сложность составляет вопрос об отграничении административного права от права гражданского. В ходе многолетнего обсуждения этого вопроса высказаны различные точки зрения. Проведенная в 1954 и 1955 гг. на страницах журнала «Советское государство и право» дискуссия выявила три точки зрения.

Согласно первой из них, высказанной большинством участников дискуссии, к гражданскому праву должны быть отнесены имущественные отношения, стороны которых равноправны.44 Некоторые представители этой точки зрения рассматривают равноправие сторон в качестве метода правового регулирования и привлекают его как дополнительный критерий разграничения этих отраслей советского права, другие — равноправие сторон трактуют как необходимый экономический признак имущественных отношений,

4s Р. О. X а л ф и н а. К вопросу о предмете и системе советского финансового права. «Вопросы советского административного и финансового права». Изд. АН СССР, 1952, стр. 194—195.

44 См. А. В. Венедиктов. О системе гражданского кодекса СССР. «Советское государство и право», 1954, № 2; Д. М. Генкин. Предмет советского гражданского права. «Советское государство и право», 1955, № 1; С. С. Алексеев. О предмете советского гражданского права и методе гражданско-правового регулирования. «Советское государство и право», 1955, № 2; О предмете советского гражданского права. «Советское государство и право»,  1955, № 5.                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                    t

118

развивающихся на основе действующих при социализме закона ' стоимости и закона распределения по труду, как форму выраже-I ния и закрепления этих имущественных отношений.

Согласно второй точке зрения, к гражданскому праву должны быть отнесены имущественные отношения на базе обособленного в сфере оборота имущества.45

Сторонники этой точки зрения считают предмет правового регулирования единственным критерием разграничения отраслей советского права.

Третья точка зрения состоит в том, что гражданское право должно регулировать все имущественные отношения нашего общества. 46 Вместе с тем общепризнанно, что гражданское право регулирует некоторые неимущественные отношения.

Наиболее близкой к 'истине следует считать вторую точку зрения. Ее главные преимущества состоят в том, что она основана на едином для всех отраслей права критерии их разграничения Я дает возможность отграничить гражданское право не только от административного права, но и от всех иных отраслей права, в том числе колхозного, трудового и семейного.

Следуя этой точке зрения, административное и гражданское право можно разграничить достаточно определенно. Разумеется, сфера экономического оборота не может рассматриваться изолированно от сферы исполнительной и распорядительной деятельности Советского государства, но отношения на базе обособленного в сфере оборота имущества отличаются от управленческих отношений по сферам общественной жизни, в которых они складываются, и по своему конкретному характеру.

Точка зрения советских юристов, разграничивающих административное и гражданское право по признаку соотношения прав участников общественных отношений, не позволяет провести грань между гражданским правом, административным, колхозным, трудовым и семейным правом.

Признак равноправия сторон не специфичен для имущественных отношений, регулируемых гражданским правом, ибо многие имущественные отношения, регулируемые нормами других отраслей права, также обладают этим признаком. В сфере государственного управления к ним относятся имущественные отношения между несоподчиненными государственными организациями.

Имущественные административно-правовые отношения могут быть как вертикальными, так и горизонтальными. Признаком неравноправия сторон обладают лишь первые. В отношениях второго рода он отсутствует. Следовательно, по этому признаку го-

45  См.  А.   В. Дозорцев.  О  предмете  советского  гражданского права и   системе   гражданского  кодекса   СССР.   «Советское  государство  и  право», 1954, №  7;  Р.  О.  X а л ф и н а.  О  предмете  советского  гражданского  права. «Советское государство и  право»,  1954, № 8.

46   См.   И.   Г.   Мревлишвили.   Предмет   и   система   советского   социалистического    гражданского    права.    «Советское    государство    и   право», 1954, № 7.

119

ризонтальные административно-правовые отношения не отличаются от гражданско-правовых отношений. В земельном праве примерами отношений, стороны которых равноправны, могут служить все горизонтальные отношения между землепользователями. В трудовом праве примерами таких отношений могут быть отношения между администрацией предприятия (учреждения) и гражданином, поступающим на работу.

Горизонтальные имущественные отношения, стороны которых равноправны, свойственны всем отраслям советского права, регулирующим ту или иную часть имущественных отношений нашего общества. По признаку равноправия сторон можно отличить гражданско-правовые имущественные отношения лишь от части имущественных отношений, регулируемых иными отраслями советского права, например от вертикальных административно-правовых имущественных отношений. В целом же отграничить гражданско-правовые имущественные отношения от негражданско-правовых имущественных отношений при помощи этого признака невозможно. Он не может служить критерием разграничения отраслей права уже потому, что не является всеобщим и единым для них, для всей системы советского права в целом.

Авторы редакционной статьи «О предмете советского гражданского права», опубликованной в журнале «Советское государство и право», критикуют трактовку равенства сторон правоотношения как метода регулирования и полагают, что «равенство участников экономического оборота — это необходимый экономический признак имущественных отношений, развивающихся на основе действующих при социализме закона стоимости и закона распределения по труду».47

Эти положения вызывают возражения. Во-первых, все имущественные отношения в условиях социалистического общества, в том числе отношения, регулируемые гражданским правом, развиваются прежде всего на базе основного экономического закона социализма, закона планомерного (пропорционального) развития народного хозяйства, закона распределения по труду. С действием закона стоимости и закона распределения по труду связаны не только гражданско-правовые отношения, но и многие административные, финансовые, колхозные и трудовые отношения. Следует согласиться с убедительно обоснованным положением А. В. Бенедиктова о том, что действие закона стоимости отражается не только на гражданско-правовых отношениях, но и на имущественных отношениях, регулируемых другими отраслями права.48

Во-вторых, оценка равенства сторон имущественных гражданско-правовых  отношений  как  их  необходимого экономического

47 О  предмете советского  гражданского права.  «Советское  государство и право»,  1955, № 5, стр. 58.

48 См.  А.  В.  Венедиктов.  О системе  гражданского  кодекса   СССР. «Советское  государство  и  право»,   1954, № 2,  стр.  32.

120

признака затушевывает различия между понятиями предмета правового регулирования и метода правового регулирования.

Многие советские юристы равноправие сторон отношений выводят из начала эквивалентности.

Д. М. Генкин пишет: «Этот метод равенства сторон вытекает из того, что в социалистическом обществе, как указывали Маркс и Ленин, обмен товаров происходит на началах эквивалентности.

Начала эквивалентности, характерные для имущественных отношений, регулируемых гражданским правом, не характерны и, как правило, не имеют места при имущественных отношениях, относящихся  к  административному  праву».49

Эта точка зрения поддержана А. В. Бенедиктовым. «Взятый в единстве, — пишет он, — с предметным признаком — эквивалентностью регулируемых гражданским правом имущественных отношений— признак равноправия участников гражданских правоотношений позволяет четко отграничить эти отношения от имущественных отношений, регулируемых административным правом».50

Вместе с тем А. В. Венедиктов признает, что критерий равноправия, даже в его единстве с признаком эквивалентности, не может служить целям отграничения гражданского права от колхозного права.

Эквивалентность далеко не всегда получает свое правовое выражение в равноправии участников правовых отношений. Эти отношения могут быть эквивалентными и одновременно отношениями власти и подчинения. Примером могут служить отношения по принудительному возмездному отчуждению имущества государством, т. е. отношения по одному из видов реквизиции; отношения, возникающие на основе Указа Президиума Верховного Совета СССР от 11 января 1955 г. «Об ответственности за потравы посевов в колхозах и совхозах» между владельцами скота и птицы, с одной стороны, колхозами и совхозами, которым причинен ущерб, с другой стороны, и т. п.

Таким образом, при помощи критерия эквивалентности можно отличить гражданско-правовые отношения от большей части административно-правовых отношений, но нельзя различить обе эти отрасли права в целом.

Итак, ни имущественный характер отношений, ни равноправие сторон отношений, ни их эквивалентность не могут быть критериями отграничения административного права от иных отраслей советского права, в частности от права гражданского, ибо общественные отношения, складывающиеся в сфере управления, могут быть имущественными и неимущественными, эквивалентными и неэквивалентными, отношениями равенства и отношениями, в которых один из участников подчинен другому участнику отношения.

49  Советское  гражданское право,  т.   1,  Госюриздат,   1950,  стр.   13.

50  А. В. Венедиктов. О системе гражданского кодекса СССР. «Советское государство и право»,  1954. № 2, стр. 32—33.

121

Несостоятельной следует признать точку зрения И. Г. Мре-влишвили, предлагающего отнести к предмету советского гражданского права все имущественные отношения социалистического общества и на этой основе включить в гражданское право нормы, регулирующие имущественные, административные, финансовые, земельные, колхозные и трудовые отношения.51 Это привело бы к делению советского права на две отрасли: отрасль права, регулирующую имущественные отношения, и отрасль права, регулирующую неимущественные отношения.

Усматривая разграничение гражданского и административною права в том, что первое регулирует имущественные отношении, а второе — «отношения сферы властвования в области исполнительно-распорядительной деятельности государственных органов во всех отраслях хозяйства, управления и культуры»,52 И. Г. Мре-влишвили впадает в противоречие, ибо «отношения властвования» могут иметь и имущественный характер. В обществе, основанном на социалистической собственности на орудия и средства производства, основная масса которых составляет государственную собственность, властные отношения нельзя противопоставлять имущественным отношениям.

Советское административное право отличается от советского гражданского права по тому признаку, по которому оно отличается от всех других отраслей советского права. Иной подход противоречил бы принципам классификации общественных явлений.

Исходя из предмета правового регулирования как критерия систематизации советского права в целом, советское административное право следует отличать от права гражданского, так же как и от иных отраслей советского права, тем, что оно регулирует общественные отношения, складывающиеся в сфере исполнительной и распорядительной деятельности Советского государства. Эти отношения имеют различный конкретный характер (имущественные И неимущественные, эквивалентные и неэквивалентные, складывающиеся при участии органов государства и без их участия, с подчинением одной стороны отношения другой и без этого подчинения), но все они объединяются в одну группу по общему их конкретному содержанию, определяемому спецификой советского государственного управления как одной из форм деятельности Советского государства.

Советское административное право отличается от советского трудового права.

Трудовое право определяется как отрасль советского социалистического права, которая объединяет нормы, регулирующие трудовые отношения в СССР и некоторые другие отношения, неразрывно связанные с трудовыми отношениями, как-то: а) отношения по материальному обеспечению в старости, в случае болезни, ин-

51   См. И. Г. МревлишвиЛи. Предмет и система советского социалистического   гражданского  права.   «Советское   государство  и   право»,   1954, № 7, стр.  109—111.

52  Там  же, стр.   110.

122

валидное™ и т. д.; б) отношения по надзору за охраной труда; в) отношения по рассмотрению трудовых споров; г) отношения между профсоюзной организацией и администрацией предприятий и учреждений.53

Советское трудовое право в нашей литературе обычно не рассматривается как отрасль права, связанная с советским административным правом. В учебниках и монографиях освещаются лишь вопросы отграничения трудового права от гражданского и колхозного права. А между тем многие общественные отношения, регулируемые административным и трудовым правом, органически связаны между собой. Эти отношения, возникающие в процессе труда служащих аппарата органов советского государственного управления, а также непосредственно связанные с ними отношения по материальному обеспечению служащих в старости, в случае болезни, инвалидности и т. д.; отношения по надзору за охраной труда служащих; отношения по рассмотрению трудовых споров между служащими и администрацией и т. д.

С. С. Студеникин в результате анализа содержания советской государственной службы пришел к выводу о том, что «государственный служащий, как носитель служебных прав для осуществления государственных функций, вступает в государственно-служебные отношения, а как носитель личных прав является участником трудового отношения. Государственно-служебные отношения регулируются административным, а трудовые — трудовым правом».54

В основе своей это следует признать правильным. Однако С. С. Студеникин имеет в виду служебные отношения не только в сфере советского государственного управления, а в сферах деятельности советского государственного аппарата в целом.

Административным правом регулируются не все отношения, возникающие в процессе государственной службы, а лишь те, которые возникают в процессе исполнительной и распорядительной деятельности государства. Так, например, отношения между народным судьей и прокурором в процессе разбирательства судебного дела, являющиеся государственно-служебными отноше-1 ниями, административным правом не регулируются, так как они складываются вне сферы исполнительной и распорядительной деятельности Советского государства.

Иная точка зрения по этому вопросу была высказана А. Е. Пашерстником. Возражая С. С. Студеникину, он писал: «Линия разграничения между трудовым и административным правом лежит в плоскости различия между положением государственных служащих в трудовом процессе и их положением во внешней

53  См. Н.  Г.  Александров,  А.  Е.  Пашерстник. Советское трудовое право.  Госюриздат,   1952, стр. 20;  Н.  Г. Александров.  Советское трудовое  право.  Госюриздат,   1954,  стр.  23.

54  С.   С.    Студеникин.    Советская    государственная    служба.    «Вопросы   советского   административного   права»    Изд.   АН   СССР,   1949,   стр. 84—85.

123

среде. Отношения с внешней средой являются областью административного права, отношения в процессе труда — областью трудового права».55 С этим утверждением трудно согласиться.

Во-первых, А. Е. Пашерстник имел в виду все отношения государственной службы независимо от их характера. Но многие отношения с участием государственных служащих, например отношения народного судьи с гражданином по поводу подачи последним иска, являющиеся отношениями государственного служащего с «внешней средой», не регулируются административным правом, ибо они не являются отношениями управления.

Во-вторых, не следует отрицать возможность возникновения административно-правовых отношений внутри аппарата управления. Отношения между служащими, наделенными управленческими обязанностями и правами, внутри аппарата органа советского государственного управления (например, министерства, совнархоза, отдела исполкома и т. д.) являются административно-правовыми, так как они складываются в сфере исполнительной и распорядительной деятельности государства.

К административному праву следует относить нормы, регулирующие те общественные отношения, которые складываются в процессе исполнения служащими исполнительной и распорядительной деятельности, независимо от того, являются они отношениями внутри аппарата или отношениями с «внешней средой».

Административное право также существенно отличается от колхозного права. В учебнике эта отрасль советского права определяется следующим образом: «Колхозное право — это отрасль советского социалистического права, регулирующая отношения по организации и деятельности колхозов, государственному руководству их деятельностью, а также отношения колхозов с колхозниками — членами данного колхоза и колхозными дворами, в целях укрепления и дальнейшего развития колхозного строя, обеспечения движения советского крестьянства под руководством рабочего класса через систему колхозов к коммунизму».56

Включение в колхозное право норм, регулирующих отношения по государственному руководству колхозами, вызывает возражения, ибо характер этих отношений весьма отличен от характера колхозных отношений.

Отношения по государственному руководству колхозами складываются в сфере исполнительной и распорядительной деятельности Советского государства. Государственное руководство колхозами, осуществляемое исполнительными и распорядительными органами Советского государства, является неотъемлемой частью их хозяйственно-организаторской и культурно-воспитательной работы. Общественные отношения,  возникающие в

55 А. Е. Пашерстник. К вопросу о советской государственной службе. «Вопросы советского административного права». Изд. АН СССР, 1949, стр.  123.

5В Колхозное  право.  Госюриздат,   1955,  стр.  22.

124

процессе этой работы, имеют управленческий характер и регулируются нормами  советского административного права.57

В колхозно-правовой литературе выдвинуто положение, что нормами Примерного устава сельскохозяйственной артели регулируются лишь колхозные отношения и что регулирование общественного отношения нормой Устава является признаком его колхозно-правового  содержания.

А. В. Смирнов по этому поводу пишет: «Примерный устав сельскохозяйственной артели и дополняющее его законодательство регулируют отношения, субъектами которых выступают колхоз и его члены».58

Источники советского права, т. е. нормативные акты Советского государства, по нашему мнению, не могут быть критериями характеристики и разграничения правоотношений, во-первых, потому что содержание этих актов зависит от содержания регулируемых ими отношений, а не наоборот, и, во-вторых, потому, что каждый данный нормативный акт государства может быть направлен на регулирование однородных, а также разнородных, но связанных между собой общественных отношений.

Примерный устав сельскохозяйственной артели регулирует главным образом колхозные отношения. Вместе с тем некоторые нормы Устава регулируют отношения государственного руководства колхозами, осуществляемого органами государственного управления. Эти отношения, регулируемые нормами Устава, а также нормами многих иных актов Советского государства, являются административно-правовыми.

В частности, административно-правовыми являются отношения между созданными после реорганизации МТС районными инспекциями сельского хозяйства и колхозами. Осуществляя свои функции пропаганды и внедрения передового опыта и достижений науки в сельскохозяйственное производство, организации семеноводства и племенного дела, землеустройства и государственного учета земель, организации ветеринарной службы, надзора за проведением мероприятий по борьбе с вредителями и болезнями сельскохозяйственных растений, оказания помощи колхозам в налаживании бухгалтерского учета и разработке годовых и квартальных отчетов колхозов, районные инспекции сельского хозяйства выступают как органы непосредственного государственного руководства колхозами. Их отношения с колхозами являются смежными для административного и колхозного права, но по своему характеру они значительно отличаются от основанных на членстве колхозных отношений.

57  См.   Л.   И.   Д е м б о.   Колхозное   правоотношение   и   система   советского   права.   «Советское   государство   и   право»,   1950,   №   7,  стр.   48—49; И.  В.  Павлов.  Понятие  и  сущность  колхозных  правоотношений  и  роль органов  управления в  формировании  и развитии этих отношений.  «Вопросы колхозного и земельного права». Изд. АН СССР,  1951, стр. 95—97.

58  А. В. Смирнов. К вопросу о понятии колхозных правоотношений. Вестник Московского  университета,  серия  общественных  наук,   1954, №  4, стр. 98.

1.25

Границы административного и семейного права выступают отчетливо. Советское семейное право представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих основы брачных и семейных отношений и отношения по усыновлению, патронированию, опеке и принятию детей на воспитание.59

Нормы, регулирующие управленческие общественные отношения, возникающие между органами советского государственного управления и гражданами при регистрации актов гражданского состояния, назначения опеки, попечительства, усыновлении, следует отнести к административному праву.60

Административное право отличается и от уголовного права. Советское уголовное право представляет собой совокупность юридических норм, установленных советской властью для борьбы с преступлениями путем применения наказания к лицам, виновным в совершении преступлений.61

Нормы советского уголовного права, так же как нормы любой иной отрасли советского права, регулируют общественные отношения. Эти отношения порождаются преступлениями. Они имеют много общего с теми административно-правовыми отношениями, которые порождаются дисциплинарными и административными проступками.

Общность этих двух видов общественных отношений выражается в том, что, во-первых, они порождаются правонарушениями (преступлениями и проступками); во-вторых, их целью является защита норм права от нарушений.

Вместе с тем между общественными отношениями, порождаемыми преступлениями и общественными отношениями, порождаемыми проступками, имеются различия, вытекающие из особенностей преступлений и проступков. Исходя из этих различий, необходимо различать и нормы права, регулирующие указанные отношения.

Границы между административным и уголовным правом подвижны, так как с изменением общественных условий отдельные относящиеся к проступкам действия или бездействия могут быть отнесены к преступлениям и, наоборот, действия или бездействия, относящиеся к преступлениям, могут быть отнесены к проступкам.

Одной из отраслей советского права является советское судебное право, регулирующее общественные отношения, складывающиеся в сфере судебной деятельности Советского государства.

Советское судебное право имеет три относительно самостоятельных части: первую составляют нормы    права,    регулирую-

59  См. Теория государства и права. Госюриздат, 1955, стр. 441.

60  См.  С.  С.  Студеникин.  Социалистическая система  государственного управления и вопрос о предмете советского административного  права. «Вопросы   советского   административного   права».   Изд.   АН   СССР,   1949, стр. 43.

61   См. Теория государства и права, Госюриздат, 1955, стр. 442.

12G

щие порядок образования судов и общие основы судебной деятельности; вторую — уголовно-процессуальные нормы; третью — гражданско-процессуальные нормы.

Все эти нормы составляют отрасль советского права, особенности которой определяются спецификой судебной деятельности как  одной  из  форм  деятельности  Советского  государства.

Различия между правом административным и правом судебным вытекают из различий между управленческой и судебной деятельностью государства. Но так как и эти формы деятельности Советского1 государства связаны между собою, некоторые управленческие и судебные отношения переплетаются друг с другом. К ним относятся общественные отношения, складывающиеся в процессе участия Министерства юстиции союзных республик и организации деятельности судебных органов. Нормы права, регулирующие эту деятельность органов юстиции, входят в административное право, так как они регулируют деятельность исполнительных и распорядительных органов государственной власти.

Сложным является вопрос о нормах права, регулирующих деятельность судебных органов по делам административного характера (о недоимках и штрафах, о лесонарушениях, жалобы на действия нотариальных органов и др.).

Одни советские юристы относят эти нормы к гражданско-процессуальному праву,62 другие — к административному праву.63

По нашему мнению, указанные нормы права относятся к гражданскому процессуальному праву как части судебного права, ибо регулируемые ими общественные отношения складываются в сфере судебной деятельности. Это отношения между судом, с одной стороны, и органами управления или гражданами, с другой стороны. Отношения же между органами управления и гражданами (например, между органом упра;вления и недоимщиком или лесонарушителем) сохраняют свой административно-правовой характер. Связь между теми и другими заключается в том, что посредством судебно-процесеуальных отношений защищаются административно-правовые отношения.

Среди вопросов систематизации советского права важное теоретическое и практическое значение имеет вопрос о месте норм права, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в сфере деятельности органов советской прокуратуры.

Большинство этих норм права часто относят к судебном} праву на том основании, что органы прокуратуры содействуют осуществлению правосудия. Часть этих норм относят к праву административному в связи с тем, что прокуратура, осуществляя общий надзор, способствует укреплению   социалистической    за-

62   См. С. Н. Абрамов, Советский гражданский процесс.  Госюриздат, 1952; А. Ф. Клейн м а н. Советский гражданский процесс. Изд. МГУ,  1954.

63   См.   С.   С.   Студеникин.   Социалистическая  система   государственного  управления  и вопрос о  предмете  советского административного  права. «Вопросы советского  административного права», стр. 45.

127

конности в управлении. Значительная часть норм, регулирующих деятельность прокуратуры, вообще еще не нашла определенного места в системе советского права.

Однако роль советской прокуратуры не сводится к содействию правосудию и управлению. Прокуратура призвана осуществлять важные самостоятельные задачи, возложенные на нее Кок ституцией СССР, конституциями союзных и автономных республик и Положением о прокурорском надзоре в СССР.

Прокурорская деятельность как одна из форм деятельности Советского государства, осуществляемая специальной системой органов государственной власти, специфическими формами и методами, служит достаточно веским основанием для выделения норм права, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в сфере деятельности прокуратуры, в самостоятельную отрасль советского права, опирающуюся на государственное право и взаимодействующую с другими отраслями советского права.64

Это внесло бы улучшение в научную систематизацию советского права, дало бы возможность изучать и теоретически разрабатывать вопросы прокурорской деятельности в их единстве и облегчило бы практическое применение норм права, регулирующих деятельность прокуратуры.

При освещении вопросов системы советского права иногда не уделяется внимание правовым нормам, регулирующим общественные отношения, складывающимся в сфере деятельности органов советского арбитража.

Если вопрос о природе органов арбитража в нашей литературе подвергнут рассмотрению, хотя и недостаточному, то вопрос о характере общественных отношений, складывающихся в сфере их деятельности, регулирующих эти отношения норм и их месте в системе советского права, не привлек должного внимания.

Мнение о том, что арбитраж — это не суд, является общепризнанным. Оно опирается на действующее советское законодательство и практику деятельности органов арбитража. Многие советские юристы рассматривают органы арбитража в качестве одного из видов органов советского государственного управления, а их деятельность в качестве разновидности исполнительной и распорядительной деятельности. Таково, например, мнение С. С. Сту-деникина,65 В. А. Власова 66 и А. Ф. Клейнмана.67

К этому мнению присоединяется и автор данной работы, основываясь на следующем:

1, Органы    арбитража образуются    при  исполнительных  и

64  См. Теория государства и права,  1955, стр. 443.

65  См. С. С. Сту Деникин. Советское административное  право.  Гос-юриздат,  1950, стр. 203, 207.

66   См.   С.   С.   Студеникин,   В.   А.  Власов,   И.   И.   Евтихиев. Советское административное право. Госюриздат,  1950, стр. 219—221.

67   См. А. Ф. К л е й н м а н. Советский гражданский процесс   Изд  МГУ, 1954, стр. 355—357.

128

распорядительных органах государственной власти, ими назначаются и им подчиняются.

2.  Выполняя свои обязанности, органы арбитража осуществляют часть непосредственно организующей исполнительной и распорядительной деятельности в области народного   хозяйства    и способствуют укреплению социалистической законности, договорной и плановой дисциплины и хозяйственного расчета.

3.  Акты органов арбитража     (решения, определения, постановления и инструкции) по своей специфической природе являются  актами советского государственного управления.

Один из весьма важных моментов, характеризующих деятельность органов арбитража как исполнительную и распорядительную (а их акты как акты управления), состоит в том, что решение органа арбитража может быть в порядке надзора отменено, изменено или передано на новое рассмотрение тем органом управления, при котором орган арбитража находится, которым он назначен и которому он подчиняется.

4.  Органы государственного арбитража наделены правом налагать на руководителей хозяйственных органов и главных бухгалтеров  административные денежные взыскания  за  запущенность бухгалтерского учета и неправильную организацию отчетности.

Вместе с тем органы арбитража не являются обычными органами управления. Они обладают некоторыми признаками судебных органов, что объясняется характером возложенных на них обязанностей по разрешению споров, возникающих между участниками складывающихся или уже сложившихся правовых отношений.

Эти признаки не относятся ни к положению их в системе государственных органов, ни к порядку образования, ни к порядку подчинения, ни к основам организации их деятельности, имеющим управленческий характер. Они относятся к задачам и некоторым процессуальным моментам деятельности органов арбитража.

Указывая на сочетание управленческих и судебных признаков органов арбитража, многие советские юристы не находят оснований для отнесения их к судебным или административным органам. Таково, например, мнение И. Т. Полякова,68 В. Н. Можейко,69 С. Н. Абрамова.70

Против отнесения органов арбитража к органам управления В. Н. Можейко приводит следующие доводы:

1. «Арбитраж не осуществляет и не может осуществлять ру-

68  См.   Труды   первой   научной   сессии   Всесоюзного   института   юридических наук. Госюриздат, 1940, стр. 23.

69  См.   В.   Н.   Можейко.   О   правовой   природе  советского    государственного   арбитража.   «Советское   государство  и   право»,   1947,  №  6,   стр. 16—23.

70  См. С. Н. Абрамов. Советский гражданский процесс. Госюриздат, 1952, стр. 402—413.                                                                                                                                                                                                                                                   ..:.

9 Г. И.  Петров                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                 |29

ководетва деятельностью предприятий, не может давать им какие-либо указания, не связанные с разрешаемыми спорами, указания, выходящие за пределы точно очерченной компетенции арбитража» (стр. 20). Верно, что арбитраж, как и всякий орган государства, функционирует в рамках своей компетенции. Но верно также и то, что арбитраж, выполняя возложенные на него обязанности, активно помогает руководить деятельностью предприятий, может давать им указания в пределах его компетенции и налагать на руководителей хозорганов и главных бухгалтеров денежные взыскания за нарушения ими правил учета и отчетности.

Вместе с тем следует заметить, что в системе органов государственного управления имеются и другие органы, которые не обладают полным комплексом полномочий по руководству предприятиями и учреждениями (например, органы государственного планирования при Советах Министров, министерствах и исполкомах, органы статистического управления и многие другие), но своей деятельностью способствующие руководству ими.

2.  «Выполняя    определенные функции    хозяйственного руководства, арбитраж в то же время и по своим задачам, и по методам своей работы имеет много общего с судом». Приводя ст. 2 действующего Закона о судоустройстве СССР, союзных и автономных республик, В. Н. Можейко пишет, что «многие из указанных задач стоят и перед арбитражем» (стр. 20—21).

С неменьшим основанием можно сказать, что многие из этих задач стоят и перед другими органами управления. Забота об обеспечении социалистической законности лежит не только на органах суда, но и на органах управления, в том числе и на органах арбитража.

3.  «Общее у суда и арбитража имеется и в методах осуществления задач.

Задачи суда осуществляются путем разбирательства и разрешения уголовных и гражданских дел. Арбитраж осуществляет стоящие перед ним задачи путем разрешения гражданских дел — имущественных споров между хозорганами. Принимаемые арбитражем по этим спорам решения, так же как и решения суда, безусловно обязательны для сторон и обладают принудительной силой» (стр. 21).

Разрешение указанных в законе споров между хозорганами арбитражем, а не судом служит более веским доказательством в пользу противоположного взгляда, ибо юридическое признание целесообразности внесудебного порядка разрешения этих дел доказывает нецелесообразность судебного порядка их разрешения. Это последнее объясняется тем, что правовые отношения. которые призван защищать арбитраж, возникают в самой тесной связи и переплетаются с административно-правовыми отношениями. В этом и нужно искать причину, обусловившую административный метод их защиты.

В процессе разбирательства и разрешения дел судом и арбит-

130

ражем значительно меньше общности, чем в процессе рассмотрения и разрешения вопросов арбитражем и обычными органами управления. При этом главным, ведущим признаком административного порядка разрешения споров арбитражем является то. что они решаются в конечном счете арбитром (с участием представителей сторон), назначенным органом управления и подчиненным ему. Все имеющие место признаки общности процесса в арбитраже и суде не могут устранить ведущее значение указанного административного момента.

Таким образом, можно сделать следующие выводы:

а)   органы арбитража    составляют   разновидность   исполнительных и распорядительных   органов государственной    власти;

б)   их деятельность есть часть исполнительной и распорядительной деятельности государства;

в)   общественные отношения, складывающиеся в процессе их деятельности, т. е. отношения между соответствующими органами управления и органами арбитража, между органами арбитража, между органами арбитража   и спорящими сторонами, имеют управленческий характер;

г)   нормы права, регулирующие эти отношения, входят в административное право.

Сказанное по вопросу об отличии советского административного права от иных отраслей советского права дает основания сделать следующие выводы:

1.  Советское административное право, так же как и все другие отрасли советского права, основывается на советском государственном праве как ведущей отрасли советского права.

2.  Советское административное право связано со всеми другими отраслями советского права.

3.  Место советского административного права в системе советского права определяется местом регулируемых    им общественных    отношений    в    системе   советских    общественных    отношений. Советское административное право регулирует общественные    отношения,    складывающиеся в сфере исполнительной    и распорядительной    деятельности    Советского    социалистического государства. Этим определяется специфика  административного права и его отличие от других отраслей советского социалистического права.