§ 3. Государственное управление в системе форм деятельности Советского государства по Конституции СССР 1936 г.

С победой социализма изменились основные задачи, функции и формы нашего государства, в частности формы государственной деятельности.

Конституция СССР 1936 г. законодательно закрепила изменившиеся формы советской государственной деятельности, внеся соответствующие изменения в советскую государственную систему.

Победа социализма не повлекла упразднения прежних форм государственной деятельности или появления новых. Существенные изменения состояли в организации осуществления сложившихся форм деятельности, в соответствующей перестройке системы государственных органов и распределения государственной деятельности между ними.

В связи с введением прямых выборов отпала необходимость в созыве общегосударственных и местных съездов Советов. Вместо системы съездов Советов и Центральных исполнительных комитетов была образована система Верховных и местных Советов депутатов трудящихся. Новой Конституцией СССР и принятыми на ее основе конституциями союзных и автономных республик вопросы деятельности общегосударственных съездов Советов и ЦИКов в основном отнесены к деятельности Верховных Советов. Вопросы деятельности местных съездов Советов отнесены к деятельности местных Советов. Компетенция Президиумов ЦИКов в основном передана Президиумам Верховных Советов.

Важным шагом в деле дальнейшего совершенствования советской государственной системы явилось разграничение законодательства и управления. Вместо четырех звеньев общегосударственных органов власти, имевших право издавать законы, по Конституции СССР 1936 г. законодательную власть осуществляют только представительные верховные органы власти.

32

Вместе с тем Конституция четко отграничила управленческую (исполнительную и распорядительную, административную) деятельность от других форм советской государственной деятельности.

Однако все эти изменения произведены в рамках ранее сложившейся системы форм советской государственной деятельности.

Деятельность Советского государства по Конституции СССР 1936 г. имеет также пять основных форм:

1)   полновластная деятельность по осуществлению общегосударственного и местного руководства;

2)   президентская деятельность;

3)   управленческая  (исполнительная и распорядительная, административная) деятельность;

4)   судебная деятельность;

5)   прокурорская деятельность.1

Полновластная деятельность по осуществлению общегосударственного и местного'руководства по отношению к другим формам деятельности нашего государства полностью сохраняет свое ведущее, определяющее значение.

Ее конкретное назначение состоит в разрешении основных общегосударственных и местных вопросов, образовании системы постоянно действующих государственных органов и контроле за их работой. Эта деятельность выполняется Верховными и местными Советами депутатов трудящихся.

Являясь высшими органами власти соответственно СССР, союзных и автономных республик, Верховные Советы осуществляют все права, присвоенные Союзу ССР, союзным и автономным республикам, согласно их конституциям, поскольку эти права не входят, в силу конституций, в компетенцию подотчетных им органов: Президиумов Верховных Советов, Советов Министров и министерств.

Таким образом, Верховные Советы по сравнению со всеми иными органами государственной власти обладают наиболее широкими полномочиями. Им принадлежит верховенство во всей системе органов Советского государства. Они являются полновластными государственными органами в прямом и широком смысле слова.

Верховные Советы обладают исключительным правом издания законов. Они образуют систему постоянно действующих общегосударственных органов (Президиумов Верховных Советов, Советов Министров, Верховных Судов и др.), а также направляют и контролируют деятельность этих органов.

1 Применяемые в данной работе наименования некоторых форм деятельности нашего государства несколько отличаются от наименований, применяемых в юридической литературе. По нашему мнению, они являются более правильными, так как охватывают всю деятельность органов власти Советского государства, тогда как другие наименования часто не удовлетворяют этому требованию.

2 г. и. Петров                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                 33

Деятельность местных Советов депутатов трудящихся по своему конкретному назначению в основном аналогична деятельности Верховных Советов и отличается от последней территорией и кругом вопросов, на которые она распространяется. Местные Советы на основе актов общегосударственных органов осуществляют полновластное руководство на местах. Они разрешают основные вопросы хозяйственного и культурного строительства своей компетенции, образуют местные органы государственного управления и руководят их деятельностью.

Порядок образования и построение Верховных и местных Советов соответствует назначению их деятельности.

Основными моментами организации Верховных и местных Советов являются:

а)   избрание депутатов на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании, их подотчетность перед избирателями, право отзыва депутатов избирателями;

б)   широкий коллегиальный состав Советов, участие в их деятельности рабочих, крестьян, интеллигенции,    мужчин,   женщин, представителей многочисленных рас и национальностей;

в)   подчинение нижестоящих Советов   вышестоящим   и   вытекающий из этого юридический приоритет актов вышестоящих Советов по отношению к актам нижестоящих Советов.

Верховные и местные Советы не являются постоянно действующими органами. Их деятельность осуществляется путем периодически созываемых сессий, на которых в коллегиальном порядке разрешаются основные общегосударственные и местные вопросы.

Таким образом, по своему конкретному назначению, по порядку образования и построения осуществляющих ее органов, а также по способу осуществления деятельность Верховных Советов в основном аналогична деятельности местных Советов депутатов трудящихся. Она составляет главную, ведущую форму деятельности нашего государства, что вытекает из ее назначения и места осуществляющих ее органов в системе советского государственного механизма.

Президентская деятельность имеет свою специфику, составляя самостоятельную форму государственной деятельности.

Из сессионного порядка работы Верховных Советов вытекает необходимость в постоянно действующих органах власти, возглавляющих соответственно в масштабе СССР, союзных и автономных республик всю систему их государственных органов. Такими органами являются Президиумы Верховных Советов. Роль Президиумов Верховных Советов в основном сходна с ролью Президиумов ЦИКов.

Специфика назначения президентской деятельности, осуществляемой в современной системе органов Советского государства Президиумами Верховных Советов, состоит в постоянном, непрерывном осуществлении верховного общегосударственного руководства.

,34

По отношению к местным Советам, центральным, а также местным исполнительным и распорядительным органам, судебным органам и органам прокуратуры Президиумы Верховных Советов являются органами постоянного верховного государственного руководства. Указы Президиумов Верховных Советов обязательны для всех этих органов.

Президиумы Верховных Советов осуществляют постоянное верховное общегосударственное руководство путем разрешения общегосударственных вопросов их компетенции, освобождения от должности и назначения министров и иных членов Правительства (по представлению председателей Советов Министров), а также путем контроля за деятельностью Советов Министров и местных Советов депутатов трудящихся. Президиум Верховного Совета СССР наделен правом отмены постановлений Совета Министров СССР и Советов Министров союзных республик, в случае их несоответствия закону. Президиумы Верховных Советов союзных и автономных республик наделены аналогичным правом в отношении актов Советов Министров союзных и автономных республик, а также соответствующих местных Советов депутатов трудящихся.

Всем этим характеризуется специфическое назначение деятельности Президиумов Верховных Советов. Ей соответствуют демократические принципы их образования и построения:

а)   избрание их Верховными Советами из числа депутатов;

б)   коллегиальный состав;

в)   подотчетность избравшим их Верховным Советам.

В отличие от деятельности Верховных и местных Советов, деятельность Президиумов Верховных Советов осуществляется постоянно, непрерывно.

Управленческая (исполнительная и распорядительная, адми-шстративная) деятельность Советского государства, так же как зсе другие формы его деятельности, имеет социалистическое содержание и в то же время обладает спецификой, отличающей ее эт иных форм советской государственной деятельности.

Советское государственное управление — новый, высший тип государственного управления, соответствующий целям и задачам диктатуры рабочего класса. Являясь по своей природе социалистическим, оно принципиально противоположно государственному /правлению в эксплуататорских обществах, в частности в современном буржуазном обществе.

Государственное управление в рабовладельческом, феодаль-том и капиталистическом обществах имеет известные различия в :воих конкретных задачах, организации и методах, но эти разли- не выходят за рамки эксплуататорской сущности этих обществ, определяющей коренную общность их государственного управления.

Для империалистической стадии развития капитализма харак-герно изменение методов господства   буржуазии,   совершающей

35

поворот от демократии к политической реакции. В современных условиях империалисты все чаще переходят к открытой диктатуре. Внутренняя и внешняя политика империалистических государств диктуется интересами монополистических кругов. Обоснованию и оправданию этой политики служат многочисленные буржуазные философские, экономические и правовые теории.

Как отмечает В. А. Туманов в своем труде, посвященном разоблачению реакционной сущности современных буржуазных теорий права, «господствующие современные буржуазные учения о сущности права отражают те открыто реакционные тенденции, которые империализм принес и в экономическую, и в идеологическую жизнь буржуазного общества».2

Целям укрепления политических позиций буржуазии, ослабления единства рядов рабочего класса и всех трудящихся, целям опорочивания идеи диктатуры пролетариата, противодействия революционному преобразованию капиталистического общества в коммунистическое служат попытки современных ревизионистов обосновать якобы надклассовый характер буржуазного государства и права, завуалировать их эксплуататорскую сущность идеалистическими положениями о государстве «социального благосостояния», «всеобщего благоденствия», лживыми фразами о превращении буржуазного государства в демократическое и т. д. При этом буржуазные экономисты и государствоведы охотно ссылаются на растущее вмешательство империалистического государства в экономику.

Однако это вмешательство, направленное на сохранение и усиление экономических и политических устоев капитализма, ни в коей мере не меняет эксплуататорской природы буржуазного общества и государства. Милитаризация экономики, составляющая центральное звено экономической политики современного империалистического государства, имеет своей основной целью обеспечение максимальных прибылей монополий, усиление эксплуатации трудящихся.

В условиях концентрации монополистического капитала и обострения классовой борьбы для буржуазного государственного управления в империалистических странах характерен рост могущества исполнительной власти, расширение ее полномочий, ослабление   ее зависимости от парламентов.

Наглядным примером этого служит президентская власть в США.

Действующая конституция США вручает всю исполнительную власть единоличному президенту, независимому от конгресса и наделенному обширными полномочиями. Президент США одновременно является главой государства, главой правительства и главнокомандующим вооруженными силами США. Он назначает всех

2 В.   А.   Туманов.   Критика   современной   буржуазной   теории   права. Госюриздат,  1957, стр. 4.

36

федеральных чиновников (важнейших — с утверждения сената) и смещает их (кроме судей), осуществляет руководство всем федеральным государственным аппаратом, издает так называемые исполнительные приказы, по существу мало чем отличающиеся от законов, издаваемых конгрессом, образует различного рода «временные» органы управления, имеет право «вето» в отношении законопроектов конгресса. Президент своими посланиями конгрессу фактически направляет его законодательную деятельность. Формируемый президентом Кабинет всецело подчинен ему и также независим от конгресса.

Реакционные американские государствоведы ратуют за дальнейшее усиление роли президентской власти. Так, например, Рос-ситер пишет, что «судьбы американской нации зависят от возможностей власти президента».3

Видимо, не вполне полагаясь на эти возможности в современных условиях, Корвин и Кениг призывают Конгресс США к решительным и быстрым действиям, указывая при этом, что если законодательная власть не последует их совету, то дальнейшее усиление власти президента станет необходимостью.4

Общеизвестно резкое возрастание исполнительной власти за счет ослабления роли парламента в Англии. Это вынуждены признавать и английские юристы. Например, Китон пишет, что «Великобритания является ярким примером диктаторской власти Кабинета в ее крайней форме».5

Примером бесконтрольной исполнительной власти может быть также правительство Федеративной Республики Германии, играющее главную роль в ее государственном механизме. Министры ФРГ назначаются по представлению канцлера федеральным президентом без участия бундестага. Федеральный канцлер определяет внутреннюю и внешнюю политику правительства и руководит всей деятельностью министров. Подконтрольность правительства бундестагу является иллюзорной, ибо вотум его недоверия правительству должен обязательно сопровождаться немедленными выборами нового канцлера. Если кандидатура последнего не получает большинства голосов, федеральный президент имеет право распустить бундестаг.

Из государственного аппарата ФРГ изгоняются демократически настроенные служащие. Зато фашиствующие элементы охотно принимаются на службу.

Административная деятельность буржуазных государств, так же как и все иные формы их деятельности, своим основным содержанием имеет охрану существующих капиталистических порядков, борьбу с растущим движением трудящихся масс за их освобождение от угнетения и эксплуатации.

3  С.  Rossi ter. Constitutional  Dictatorship. N. Y.,  1948, p. 218.

4  См. Е   Cor win  and L. Koenig. The Presidency today   N. Y., 1956, p. VIII.

5  G. Keeton. The Passing of Parliament. L.,  1952, p. 56.

37

Буржуазные государствоведы всячески прикрывают эксплуататорскую природу буржуазного государства вообще, буржуазного государственного управления в частности.

Так, например, французский государствовед М. Прело пишет: «Председатель Совета министров непосредственно управляет страной путем:

1)   принятия мер общего полицейского характера;

2)   совершения определенных актов административного управления.

1.  Административная полиция, согласно классическому определению Лаферьера, имеет задачей   обеспечение   общественного порядка посредством предотвращения  соответствующими  регламентирующими актами возможных волнений и подавления их принудительным путем...

2.  Административное управление осуществляется в целях оказания услуг нации или определенной ее части».6

Автор умалчивает, что полиция и армия составляют главную опору правительства Франции в проведении его антинародной внутренней и внешней политики, что «обеспечение общественного порядка» принудительными полицейскими мерами есть не что иное как расправа с участниками забастовок и демократических демонстраций, со сторонниками мира, демократии и социализма.

Что касается «услуг нации», то вряд ли нужно доказывать, что такие «услуги» правительства Франции, как проводимая им политика гонки вооружений и разжигания «холодной войны» против стран социалистического лагеря, кровопролитная война против народа Алжира, дорого обходятся французскому народу и угодны лишь реакционным монополистическим кругам.

Противоположность советского государственного управления государственному управлению в рабовладельческом, феодальном и капиталистическом обществах состоит прежде всего в том, что советское государственное управление, являясь одной из форм деятельности государства диктатуры рабочего класса, осуществляет задачу построения коммунистического общества. Первая ступень такого общества, именуемая социализмом, в СССР построена полностью и окончательно. Советский народ, руководимый Коммунистической партией, осуществляет задачи развернутого строительства коммунистического общества.

Контрольные цифры развития народного хозяйства СССР на 1959—1965 гг., утвержденные XXI съездом Коммунистической пар тии Советского Союза, составляют величественную программу хозяйственного и культурного строительства, основанную на достигнутых успехах строительства и развития социализма в нашей стране. В решениях XXI съезда КПСС указано:

6 Марсель   Прело.  Конституционное   право   Франции    ИЛ,   1957,   стр. 586, 587.

38

«Главной задачей семилетнего плана развития народного хозяйства СССР на 1959—1965 гг. является дальнейший мощный подъем всех отраслей экономики на базе преимущественного роста тяжелой индустрии, значительное усиление экономического потенциала страны с тем, чтобы обеспечить непрерывное повышение жизненного уровня народа.

В результате выполнения этого плана будет сделан решающий шаг в создании материально-технической базы коммунизма и в осуществлении основной экономической задачи СССР — в исторически кратчайшие сроки догнать и перегнать наиболее развитые капиталистические страны по производству продукции на душу населения».7

Советское государственное управление, опираясь на объективные экономические законы, действующие при социализме, высту-лает как активная сила, организующая развитие сложившихся социалистических общественных отношений по пути к коммунизму. В отличие от государственного управления в буржуазном обществе, охраняющего эксплуататорские общественные отношения, советское государственное управление играет творческую роль в созидании   нового общества.

К. Маркс писал, что буржуазное государство «зиждется на противоречии между общественной и частной жизнью, на противоречии между общими интересами и интересами частными. Администрация вынуждена поэтому ограничиваться формальной и отрицательной деятельностью; ибо там, где начинается гражданская жизнь и гражданская работа, там кончается власть администрации».8

В социалистическом обществе нет антагонизма между интересами личными и общественными. Советское государство во всей своей деятельности исходит из их гармонического сочетания.

Советское государственное управление является могучим фактором укрепления мира во всем мире. Осуществляя практически внутреннюю и внешнюю политику нашего государства, оно выступает как активнейшая сила борьбы за мир и безопасность народов. Органы советского государственного управления, так же как все другие органы Советского государства, основаны на подлинном  демократизме.

Совет Министров СССР, Советы Министров союзных и автономных республик формируются Верховными Советами и им подчиняются во всей своей деятельности. Аналогично этому исполнительные комитеты избираются местными Советами депутатов трудящихся и им всецело подотчетны. Таким    образом,   важнейшие

7   «Контрольные цифры  развития  народного хозяйства СССР на  1959— 1965  годы».  Госполитиздат,   1959,  стр.  21.

8  К.   Маркс.   Критические   заметки   к   статье   «Пруссака»,   «Король прусский и социальная реформа». К. Маркс    и    Ф. Энгельс. Соч.,    т. 1, стр. 440.

39

органы государственного управления общей компетенции в центре и на местах непосредственно и полностью подчинены представительным органам государственной власти, избираемым народом, волю которого они выражают. Это служит целям полноро соответствия внутренней и внешней политики советского правительства и деятельности всей системы органов советского государственного управления, интересам и воле советского народа.

Основным методом советского государственного управления является убеждение. Это вытекает из социалистической природы Советского государства. Но это не исключает, а предполагает необходимость применения мер государственного принуждения по отношению к нарушителям норм советского права. Принуждение в Советском государстве применяется к меньшинству, в интересах и на базе убеждения подавляющего большинства. При этом в современных условиях сфера принуждения все более сужается.

Социалистической сущностью Советского государства определяются выдвинутые и обоснованные В. И. Лениным подлинно демократические принципы, руководящие основы советского государственного управления, выражающие политические идеи диктатуры рабочего класса.

Ведущим, главным принципом советского государственного управления является руководство Коммунистической партии Советского Союза. Это вытекает из марксистско-ленинского учения о руководящей роли Коммунистической партии в системе «механизма» диктатуры рабочего класса. Содержание этого принципа состоит в том, что во всей своей деятельности все общественные и государственные организации диктатуры рабочего класса, в частности органы советского государственного управления и их должностные лица, руководствуются политикой, выработанной партией, ее руководящими указаниями. Работники органов советского государственного управления систематически изучают политику партии, ее указания и применяют их в каждом большом и малом вопросе своей деятельности.

Все другие принципы советского государственного управления осуществляются под постоянным и единым руководством Коммунистической партии.

Цели и основные принципы советского социалистического государственного управления отличают его от эксплуататорского, в частности от современного буржуазного государственного управления, и характеризуют его как новый, высший тип государственного управления.

Социалистические принципы положены также в основу государственного управления в странах народной демократии. Народно-демократическое государственное управление, осуществляющее цели и задачи диктатуры рабочего класса, также принципиально отлично от эксплуататорского, антинародного буржуазного государственного управления.

Составляя одну из форм советской  государственной  деятель-

40

ности, советское государственное управление выполняет специфическую роль в осуществлении функций Советского государства. Специфика этой роли выражена в указании В. И. Ленина о том, что «для успешного управления необходимо, кроме уменья убедить, кроме уменья победить в гражданской войне, уменье практически организовать».9

Специфическая роль советского государственного управления, т. е. исполнительной и распорядительной, административной деятельности Советского государства, состоит в практической непосредственной организации осуществления советских государственных функций. Юридически это выражено в Конституции СССР, определяющей компетенцию Совета Министров СССР, в конституциях союзных и автономных республик, определяющих компетенцию Советов Министров республик, а также в Положениях об органах государственного управления.

Именно эта форма деятельности нашего государства обеспечивает реализацию советских законов, практическую непосредственную организацию социалистического производства, распределения, развития культуры, охраны государственной безопасности, общественного порядка, защиты страны от нападения извне. Так, например, воля советского народа, направленная на осуществление хозяйственных и культурных задач коммунистического строительства, выражена в советских законах, в частности в законах о планах развития СССР и законах о государственных бюджетах.

Советское государственное управление обеспечивает практическую реализацию этой воли. Именно в этом заключена особенность этой формы советской государственной деятельности.

Совет Министров СССР — высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти СССР, объединяя и направляя работу министерств и других подведомственных ему учреждений, в том числе хозяйственных и социально-культурных, осуществляя руководство советами народного хозяйства экономических административных районов через Советы Министров союзных республик, принимая меры по осуществлению народнохозяйственного плана, государственного бюджета и укреплению кредитно-денежной системы, непосредственно руководит осуществлением хозяйственно-организаторской и культурно-воспитательной функции государства в масштабе всей страны, всем процессом выполнения планов хозяйственного и культурного строительства и исполнения государственного бюджета СССР.

Совет Министров, в рамках своей компетенции, разрешает вопросы хозяйственного, культурного и оборонного строительства и практически организует процесс исполнения законов, указов, своих постановлений и распоряжений, а также контролирует их исполнение.

9 В.   И.   Ленин.   Очередные   задачи   Советской   власти.   Соч.,   т.   27, стр. 214.

41

Аналогичную по своему характеру роль выполняют Советы Министров союзных и автономных республик.

В связи с осуществленным в последние годы расширением прав союзных республик в хозяйственном и культурном строительстве, особенно с переходом от отраслевой системы управления промышленностью и строительством к территориальной системе, с образованием советов народного хозяйства экономических административных районов роль Советов Министров союзных республик как организаторов хозяйственного строительства возросла.

Государственные комитеты, министерства СССР, главные управления при Совете Министров СССР, министерства союзных и автономных республик, комитеты и управления при Советах Министров союзных и автономных республик, советы народного хозяйства экономических административных районов выступают как непосредственные организаторы промышленности, сельского хозяйства, транспорта, торговли, коммунального хозяйства, народного образования, науки, искусства и всех других отраслей хозяйственного и социально-культурного строительства.

Специфика управленческой деятельности выражена, в частности, в ст. 4 Положения о совете народного хозяйства экономического административного района, гласящей, что «совет народного хозяйства осуществляет непосредственное руководство всеми подведомственными ему предприятиями, организациями и учрежде ниями. . .»10 Этому соответствуют предусмотренные Положением обязанности и права советов народного хозяйства, выступающих в качестве непосредственных организаторов промышленного производства и строительства.

Ту же роль в рамках административно-территориальных единиц и населенных пунктов выполняют исполнительные комитеты местных Советов депутатов трудящихся. Ст. 83 Конституции РСФСР гласит: «Исполнительные комитеты Советов депутатов трудящихся (края, области, округа, района, города, поселка, села) осуществляют руководство культурно-политическим и хозяйственным строительством на своей территории на основе решений соответствующих Советов депутатов трудящихся и вышестоящих государственных органов».

Исполкомы являются постоянными организаторами исполнения актов вышестоящих органов власти и собственных решений, руководителями подчиненных им местных органов управления, организаторами широких слоев трудящихся на выполнение задач хозяйственного и культурного строительства. Такую же роль выполняют на местах отделы и управления исполнительных комитетов в отношении порученных им отраслей хозяйства и культуры.

Сказанное о деятельности органов советского государственного управления дает основание сделать вывод, что конкретная роль управленческой, исполнительной и распорядительной, адми-

ю СПП СССР, 1957, № 12, ст.  121. 42

нистративнои деятельности в осуществлении хозяйственно-организаторской и культурно-воспитательной функции Советского государства заключается в практической непосредственной организации развития хозяйства и культуры в СССР.

Аналогична по своему характеру конкретная роль исполнительной и распорядительной деятельности в реализации функции обороны страны от нападения извне.

Выполнение функции обороны СССР, так же как других функций Советского государства, свойственно всем формам его деятельности.

В Конституции СССР выражена воля советского народа, направленная на охрану свободы и независимости нашей Родины. Эта воля получила свое более подробное выражение в Законе «О всеобщей воинской обязанности» от 1 сентября 1939 г. и в иных советских законах.

Практическая организация Вооруженных Сил СССР осуществляется системой исполнительных и распорядительных органов государственной власти, которые укомплектовывают личный состав Вооруженных Сил, снабжают его необходимыми техническими военными средствами, питанием, одеждой, обувью, организуют обучение военному искусству, политическое и общекультурное воспитание и т. д. Аналогичную по характеру роль играет управленческая деятельность в осуществлении всех других функций Советского государства.

Итак, исполнительная и распорядительная деятельность заключается в практической непосредственной организации осуществления функций нашего государства.

Эта трактовка специфики советского государственного управления встречает со стороны отдельных авторов возражения.

Например, С. Г. Березовская пишет: «Неправильным, однако, является содержащееся в отдельных работах советских юристов утверждение, что в практическом осуществлении функций государства состоит особенность деятельности органов государственного управления. Функции социалистического государства выполняют все его органы без исключения, но конкретная роль каждого органа (имея в виду систему данных органов) в выполнении этих функций различна. Роль органов государственного управления определена Конституцией СССР именно как исполнительная и распорядительная».11

Приведенная аргументация неубедительна. Несомненно, что функции социалистического государства выполняются всеми его органами без исключения и что конкретная роль органов государства в выполнении его функций различна. Но это нисколько не противоречит характеристике особенностей исполнительной и распорядительной   деятельности  как   практической   непосредствен-

11 С.  Г.  Березовская.  Прокурорский  надзор  в  советском  государственном управлении. Госюриздат,  1954, стр. 6.

ной организации осуществления государственных функций. Да и сама С. Г. Березовская, характеризуя специфическое назначение органов государственного управления, ^признает, что оно «состоит в непосредственной организации претворения в жизнь законов Советского государства», в том, что органы управления «практически организуют процесс производства и распределения материальных благ в стране, непосредственно управляют единым фондом государственной собственности (общенародное достояние) и осуществляют государственное руководство фондом колхозно-кооперативной собственности».12 По существу это мнение ничем не отличается от критикуемой С. Г. Березовской трактовки вопроса.

Управленческая, исполнительная и распорядительная деятельность Советского государства в соответствии с Конституцией СССР, конституциями союзных и автономных республик осуществляется специальной системой органов государственного управления. В нее входят: Советы Министров, государственные комитеты, министерства, главные управления при Советах Министров, советы народного хозяйства, исполнительные комитеты местных Советов депутатов трудящихся, их отделы и управления, а также отделы и управления министерств и иных центральных органов управления на местах.

Исходя из понятия органа государственной власти и особенностей назначения исполнительной и распорядительной деятельности, можно определить органы советского государственного управления как государственные органы диктатуры рабочего класса, осуществляющие функции Советского государства посредством исполнительной и распорядительной деятельности и наделенные соответствующими ей властными полномочиями.

Составляя часть государственного механизма диктатуры рабочего класса, органы советского государственного управления приншшиально отличаются от органов государственного управления эксплуататорского государства, в частности современного буржуазного государства.

Являясь органами государственной власти, органы государственного управления отличаются от общественных организаций.

Выполняя исполнительную и распорядительную деятельность государства, органы государственного управления отличаются от органов, осуществляющих другие формы деятельности Советского государства.

Все органы советского государственного управления являются постоянно действующими, что соответствует их роли в общей деятельности государства. Практическая организация осуществления государственных функций требует непрерывности.

В деятельности органов советского государственного управления весьма важное значение имеет организация. Государственное управление обеспечивает объединение людей и-координацию их

12 Там  же,  стр. 5. 44

деятельности, направленную на достижение определенных практических результатов. Управление реализуется различными конкретными путями и средствами — управление дивизией отличается от управления заводом, управление больницей отличается от управления высшим учебным заведением и т. д., но оно во всех случаях сохраняет свой непосредственный практический организующий характер.

К. Маркс писал, что «администрация есть организующая деятельность государства».13 Однако это положение Маркса нельзя трактовать в том смысле, что организация присуща лишь исполнительной и распорядительной деятельности. Организационная работа имеет большое значение для всех форм деятельности нашего государства, а также для деятельности всех общественных организаций. Организация —■ необходимое условие деятельности любого государственного или общественного органа. Всякое объединение людей предполагает координацию их действий для достижения общих целей.

Деятельность каждого государственного и общественного органа предполагает подбор личного состава, установление обязанностей и прав каждого работника в коллективе, определенный порядок разрешения вопросов, исполнения принятых решений и проверки исполнения. Все эти элементы организации имеются в деятельности всех органов государственной власти — Верховных и местных Советов, Президиумов Верховных Советов, органов советского государственного управления, судебных органов и органов прокуратуры. Они присущи также всем партийным, профсоюзным, кооперативным, комсомольским и иным общественным органам.

В связи с этим возникает вопрос о специфике организующей деятельности органов советского государственного управления.

Характерной чертой организующей деятельности этих органов является, во-первых, ее государственно-правовой характер. Она осуществляется от имени государства. Этим она отличается от организующей деятельности партийных, профсоюзных, комсомольских и других общественных организаций, которая осуществляется от их имени.

Во-вторых, организующая деятельность органов советского государственного управления имеет непосредственный практический характер. Органы советского государственного управления — непосредственные организаторы хозяйственного, культурного и оборонного строительства. Выражением этого является прямое подчинение органам советского государственного управления всех объектов хозяйственного, культурного и оборонного строительства, базирующихся на государственной собственности. Руководители всех    государственных    организаций — хозяйственных,

!з К. Маркс. Критические заметки к статье «Пруссака», «Король прусский и социальная реформа». К. Маркс и Ф. Энгельс. Соч., т. 1, стр.440.

45

1

культурных и оборонных — назначаются исполнительными и распорядительными органами государственной власти и работают под их непосредственным руководством.

Выражением непосредственного организующего характера деятельности органов управления является также осуществление ими государственного руководства колхозами и иными кооперативными организациями, базирующимися на кооперативно-колхозной собственности. Руководящие органы колхозов и иных кооперативных организаций избираются на собраниях членов этих организаций, но их деятельность проводится под государственным руководством, осуществляемым исполнительными и распорядительными органами государственной власти на основе Уставов кооперативных организаций.

Таким образом, организующая деятельность органов советского государственного управления отличается от организующей деятельности иных органов советской государственной власти тем, что она имеет практический непосредственный характер, опосредствует процесс постоянного оперативного руководства хозяйственным, культурным и оборонным строительством.

Из сказанного об управленческой деятельности Советского государства следует вывод о том, что специфика этой формы советской государственной деятельности заключается в непосредственной практической организации осуществления функций Советского государства. Этому соответствует организация ее осуществляющих государственных органов, характеризующаяся сочетанием коллегиальности с единоначалием, выборности с назначением, и способ ее осуществления, состоящий в повседневном руководстве хозяйственным, культурным и оборонным строительством.

Определение понятия советского государственного управления следует конструировать, исходя из его социалистической сущности и особенностей, отличающих его от иных форм деятельности Советского государства.

Советское государственное управление есть одна из форм деятельности Советского государства, состоящая в практической непосредственной организации осуществления его функций на основе и во исполнение законов, в целях построения коммунистического общества.

Данное определение указанием на то, что советское государственное управление является одной из форм деятельности Советского государства, направленной на построение коммунистического общества, отражает его социалистическую сущность и, следовательно, его противоположность эксплуататорской сущности буржуазного государственного управления.

Указанием на то, что советское государственное управление состоит в практической непосредственной организации осуществления функций Советского государства, определение отражает его специфику в системе иных форм деятельности нашего государства.

46

Имеющиеся в советской юридической литературе другие определения советского государственного управления вызывают возражения.

С. С. Студеникин в диссертационной работе определял советское государственное управление следующим образом: «Государственное управление или исполнительно-распорядительная деятельность Советского государства есть творческая, организующая деятельность по практическому осуществлению функций государства всеми государственными органами под руководством ВКП(б) на основе и во исполнение законов и в пределах предоставленных им прав».14

Аналогичные по существу определения даны в учебниках советского административного права.15 Эти определения исходят из того, что исполнительная и распорядительная деятельность осуществляется не только исполнительными и распорядительными, но и всеми другими органами Советского государства. При этом исполнительная и распорядительная деятельность отождествляется с организационной деятельностью всех других государ ственных органов.16

Но исполнительная и распорядительная деятельность Советского государства не тождественна организационной работе, ибо первая составляет одну из форм деятельности Советского государства, а вторая есть необходимое условие успеха деятельности каждой государственной и общественной организации, равно как и вообще всякой совместной деятельности большого или малого коллектива людей по достижению общих целей. Пр,1 этом сама организационная работа, ее конкретные формы зависят от тех конкретных целей, ради достижения которых она проводится.

Организационная деятельность каждого из органов государственной власти определяется местом и ролью его в системе Советского государства, конкретным назначением его деятельности./

Поэтому у органов власти одного и того же вида (например, у Верховных и местных Советов) организационная деятельность в своей основе одинакова. У органов власти различных видов (например, у Верховного Суда СССР и Совета Министров СССР)  организационная деятельность различна.

Организационная деятельность Верховных Советов является не исполнительной и распорядительной деятельностью, а средством осуществления той роли, которая возложена на Верховные

14-С.   С.  Студеникин.   Советская   административно-правовая   норма и ее применение. Автореферат докт. дисс,  1949, стр. 7.

15  См. С. С. Студеникин, В. А. Власов, И. И. Евтихиев. Советское  административное право.  Госюриздат,  1950, стр. 3;  С. С. Студеникин.  Советское административное право, изд.  2-е,   1950, стр. 6.

16  См.  С. С.  Студеникин. Социалистическая система государственного   управления  и  вопрос  о   предмете  советского административного  права.  «Вопросы  советского  административного  права», Изд. АН  СССР,   1949, стр. 29.

47

Советы, средством издания законов, образования постоянно действующих общегосударственных органов власти и контроля за их деятельностью.

Организационная деятельность советского государственного управления есть средство непосредственного практического осуществления  функций  нашего  государства.    '

Конституция Союза ССР четко устанавливает, что исполнительная и распорядительная деятельность Советского государства выполняется не всеми, а специальными органами, которые определяются Конституцией как органы государственного управления, в отличие от иных органов Советского государства.

Авторы- критикуемых определений считают, что исполнительная и распорядительная деятельность свойственна всем органам государственной власти и, таким образом, затушевывают ее специфику.

И. Н. Ананов определяет понятие советского государственного управления как исполнительной и распорядительной, властной, организующей, руководящей и регулирующей деятельности, осуществляемой органами государственного управления и должностными лицами, подчиненными этим органам.17

Это определение, ограничивая исполнительную и распорядительную деятельность рамками исполнительных и распорядительных органов, выгодно отличается от предыдущих определений.

Вместе с тем некоторые моменты этого определения не специфичны для советского государственного управления. Властный и организующий характер имеет деятельность всех органов власти нашего государства, а руководящий и регулирующий — большинства их них.

•И. И. Евтихиев упрекает И. Н. Ананова в отождествлении понятия советского государственного управления и исполнительной и распорядительной деятельности. Он пишет: «.. .нельзя эту деятельность именовать „исполнительной и распорядительной", а следует ее считать административной деятельностью исполнительных и распорядительных органов, т. е. частью их деятельности по управлению».18 По нашему мнению, этот упрек неосновательный.

И. И. Евтихиев, видимо, в понятие советского государственного управления включает всю деятельность органов управления, в том числе и совершение ими гражданско-правовых сделок. Но в этих случаях органы советского государственного управления выступают не как исполнительные и распорядительные органы государственной власти, а как субъекты гражданского права. По-

17  См.  И.  Н.  Ананов.  Исполнительная  и  распорядительная деятельность органов советского государственного управления. «Вопросы советского административного и финансового права», Изд. АН СССР, 1952, стр. 53.

18  И. И. Евтихиев. Рецензия на сборник «Вопросы советского административного   и   финансового   права».   «Советское   государство   и   право», 1953, № 5, стр. 159.

48

этому такая их деятельность не может охватываться    понятием управления.

Понятия советского государственного управления, исполнительной и распорядительной деятельности, административной деятельности идентичны.

Ц. А. Ямпольская, считая необходимым отметить в определении советского государственного управления наиболее характерные признаки, отражающие социалистическое содержание исполнительной и распорядительной деятельности и особенности (•рганизационных и юридических форм ее осуществления, предлагает следующее определение: «Советское государственное управление, или исполнительная и распорядительная деятельность государства,— это такая форма подзаконной, организующей деятельности Советского социалистического государства, осуществляемой под руководством Коммунистической партии и направленной на построение коммунизма в СССР, которая состоит в непосредственном руководстве проведением законов в жизнь, проверке исполнения законов и других государственных актов, планировании, учете и контроле и находит юридическое выражение в* актах государственного управления (нормативных актах управления и индивидуальных актах)».19 Это определение в основном правильно указывает на отличие государственного управления от иных форм деятельности Советского государства. Недостатком его является описательный характер. При этом в перечислении элементов руководства опущены такие важные, предшествующие проверке исполнения элементы руководства, как принятие решений и организация их исполнения. Эти элементы вместе с проверкой исполнения составляют общее понятие руководства. Поэтому, если целесообразно включать в определение элементы руководящей деятельности, то следует включать их все, а не только проверку исполнения. По нашему мнению, перечислять элементы руководства в определении вообще не следует, так как это ведет к громоздкости определения, не улучшая его содержания.

В советской юридической литературе высказано мнение о том, что исполнительная и распорядительная деятельность нашего государства делится на два вида: исполнительную деятельность и распорядительную деятельность.

А. Е. Лунев, С. С. Студеникин и Ц. А. Ямпольская пишут: «Исполнительная деятельность означает исполнение прямых велений закона, осуществление точно и определенно указанного в законе. Распорядительная деятельность выражает исполнение закона, осуществление задач государства, но путем самостоятельного установления норм поведения на основе закона и в пределах предоставленных прав.

Практически исполнительная деятельность переплетается с деятельностью распорядительной, особенно в первичных и сре-

19 Ц.  А.  Ямпольская.  Органы  советского  государственного управления в современный период. Изд. АН СССР, 1954, стр. 48.

4 Г. И. Петров                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                  4ft

динных звеньях государственного аппарата. Чем выше звено государственного аппарата, тем больший удельный вес принадлежит распорядительной деятельности, поскольку высшие звенья обладают большими правами самостоятельно устанавливать общие правила поведения».20

По нашему мнению, деление управленческой деятельности на исполнительную и распорядительную как два вида деятельности не имеет оснований.

Ст. 66 Конституции СССР установлено, что «Совет Министров СССР издает постановления и распоряжения на основе и во исполнение действующих законов и проверяет исполнение».

Ст. ст. 81, 85 Конституции СССР, ст. ст. 43, 50, 55-а, 67 Конституции РСФСР и соответствующие статьи конституций других союзных, а также автономных республик устанавливают, что акты, издаваемые Советами Министров, министерствами союзных и автономных республик, советами народного хозяйства также издаются на основе и во исполнение советских законов и актов вышестоящих органов государственного управления.

Таким образом, издание органами советского государственного управления актов, которыми они могут устанавливать новые правовые нормы, осуществляется не только на основе, но и во исполнение законов.

Исполнение большинства советских законов органами советского государственного управления предполагает необходимость издания ими актов государственного управления, «самостоятельного установления корм поведения», регулирующих конкретный порядок исполнения законов. И, наоборот, установление новых норм права органами государственного управления всегда направлено на исполнение тех или иных законов.

Из сказанного следует, что исполнительная и распорядительная деятельность — не два вида деятельности, а одна и та же деятельность органов государственного управления.

Термины «исполнительные и распорядительные», применяемые к органам советского государственного управления Конституцией СССР, конституциями союзных и автономных республик, определяют единое назначение их деятельности. Термин «исполнительные» указывает на обязанности органов советского государственного управления по исполнению законов. Термин «распорядительные» означает, что в процессе своей деятельности по исполнению законов органы советского государственного управления руководят нижестоящими подчиненными им органами советского государственного управления, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами, что они наделены широкими правами в разрешении вопросов их компетенции и проявляют в своей работе инициативу в постановке новых вопросов их компетенции и проявляют в своей работе инициативу

20 «Социалистическая законность а советском государственном управлении:».  Госюриздат,   1948, стр.  10.

50

в постановке новых вопросов управления, в применении разнообразных форм и методов осуществления возложенных на них обязанностей.

Утверждение, что деятельность органов советского государственного управления по установлению новых норм права является распорядительной, но не исполнительной, ведет к ослаблению связи нормативных актов советского государственного управления с советскими законами, во исполнение которых они издаются, т. е. к ослаблению принципа законности в советском государственном управлении.21

Судебная деятельность нашего государства также представляет собой особую форму его деятельности. Конкретное ее назначение состоит в охране от всяких посягательств общественного и государственного строя Союза ССР, социалистической системы хозяйства и социалистической собственности, поав и интересов граждан СССР, государственных учреждений, предприятий, колхозов, кооперативных и иных общественных организаций и в обеспечений точного и неуклонного исполнения законов всеми учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами СССР.

Судебная деятельность осуществляется системой органов правосудия.

Основными моментами их организации являются: образование их путем демократических выборов, коллегиальный состав, независимость судей и подчинение  их только закону.

Судебная деятельность осуществляется путем рассмотрения и разрешения в судебных заседаниях гражданских дел по спорам, рассмотрения уголовных дел и применения установленных законом мер наказаний к лицам, виновным в совершении преступления, либо оправдания невиновных.

Судебная деятельность является частью всей деятельности Советского государства по осуществлению его функций, но ее конкретное назначение, а также организация осуществления отличны от конкретного назначения и организации осуществления иных форм советской государственной деятельности.

Прокурорская деятельность имеет своим основным назначением осуществление надзора за точным исполнением законов.

Ст. 113 Конституции СССР гласит: «Высший надзор за точным исполнением законов всеми министерствами и подведомственными им учреждениями равно как отдельными должностными лицами, а также гражданами СССР возлагается на Генерального [Прокурора СССР». Надзор прокуратуры выполняет задачу укрепления в СССР социалистической законности и охраны со-ветскогчэ общества, прав и интересов граждан СССР, государственных и общественных организаций от всяких посяга тельств.

21 См. ст. И.  Н. Ананова в сб. «Вопросы советского административного и финансового права». Изд. АН СССР, 1952, стр. 63—64.

4*                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                         i                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                     51

Эта форма советской государственной деятельности осуществляется системой органов прокуратуры. Основные моменты их организации — укомплектование путем назначения, единоначалие, строжайшая централизация, независимость от каких-либо местных органов.

Способами осуществления прокурорской деятельности являются: проверка законности актов и действий поднадзорных организаций и лиц, опротестование противоречащих закону актов и привлечение виновных к уголовной, административной или дисциплинарной ответственности.

Задачи и порядок надзорной деятельности прокуратуры подробно определены в «Положении о прокурорском надзоре в СССР», утвержденном Президиумом Верховного Совета СССР 24 мая 1955 г.22

Специфика деятельности прокуратуры, а также особенности ее организации дают основания к выделению ее в качестве са мостоятельной формы деятельности нашего государства.

Итак, единая деятельность Советского государства по коммунистическому преобразованию общества имеет различные формы. Одной из них является управленческая (исполнительная и распорядительная, административная) деятельность, состоящая в непосредственной практической организации осуществления функций Советского государства.

В процессе этой деятельности возникают и развиваются многочисленные и разнообразные общественные отношения. Советское государство, руководимое Коммунистической партией, направляет развитие этих отношений по пути к высшей фазе коммунизма. Одним из важнейших средств его направляющего воздействия на эти отношения является советское административное право, регулирующее управленческие отношения, т. е. отношения, складывающиеся в сфере исполнительной и распорядительной деятельности Советского государства.

На основе данной в первой главе характеристики социалистической природы и особенностей этой формы деятельности Советского государства обратимся к анализу социалистической природы и особенностей советского административного права как отрасли советского социалистического права.

22 «Ведомости Верховного Совета СССР»,  1955, № 9, ст. 222.