§ 3. Система советского административного права

Систематизация норм советского права внутри каждой его отрасли, так же как систематизация советского права в целом, имеет теоретическое и практическое значение.

Теоретическое значение систематизации отрасли советского права состоит в том, что она определяет собою систему изучения и научной разработки вопросов данной отрасли права, способствует постановке и разрешению новых вопросов правовой науки в целом и каждой ее отдельной отрасли.

S1                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                    131

Практическое значение этой систематизации состоит в том, что она облегчает применение правовых норм, способствует пропаганде юридических знаний среди населения, служит целям дальнейшего укрепления социалистической законности.

Вопрос о системе административного права иногда смешивается с вопросом о системе науки административного права. А между тем эти вопросы далеко не тождественны. То, что в основу системы науки той или иной отрасли советского права кладется система последней, вовсе не означает полного совпадения системы науки и системы отрасли права.

Систематизация норм той или иной отрасли права имеет своей задачей группировку этих норм по определенному признаку.

Система отраслевой науки советского права ставит своей целью группировку и определение последовательности изучения вопросов, составляющих содержание данной науки.

При этом систематизируются не только вопросы, специфические для данной отрасли правовой науки, но и ряд других вопросов, органически связанных с первыми.

Следовательно, систематизация отрасли права и систематизация отрасли науки права, при всей их взаимной связи, существенно различаются по своим задачам и объектам.

В нашей специальной литературе вопрос о систематизации советского административного права не получил должной разработки. В учебниках советского административного права, изданных в 1940 и 1946 гг., вопрос о системе административного права подменен вопросом о системе курса советского административного права.1 В учебнике, изданном в 1950 г., этот вопрос освещен очень кратко.

В учебнике сказано: «Действующие административно-правовые нормы разделяются на:

1)   нормы, определяющие общие  для всех исполнительных и распорядительных органов принципы организации и деятельности;

2)   нормы, определяющие   применение   общих   принципов   в конкретных отраслях   государственного   управления (промышленность, сельское хозяйство, просвещение и пр.).

Соответственно этому основному делению действующее административное право состоит из двух частей: Общей и Специальной    (Особенной) ».2

Затем перечислены разделы Общей и Специальной части курса административного права. Эта система вызывает следующие замечания. Кроме норм, определяющих принципы советского государственного управления, к Общей части советского административного права относятся нормы, регулирующие однородные

1   Советское  административное  право.    Госюриздат.    1940,    стр.  15—17; И. И. Евтихиев и В, А. Власов. Административное право СССР. Госюриздат,  1946, стр.  12.

2  С.   С.   Студеникин,   В.   А.   Власов,   И.   И.   Евтихиев.   Советское  административное право.  Госюриздат,   1950, стр.   19.

9.32

общественные отношения, возникающие во всех или в большинстве отраслей советского государственного управления, например нормы, регулирующие порядок издания актов управления, порядок привлечения служащих к дисциплинарной ответственности и т. д. Этого критикуемая система не учитывает.

Нормы советского административного права, отнесенные в учебнике к Специальной части, не только определяют применение общих принципов в отдельных отраслях государственного управления. Регулируя отраслевые управленческие общественные отношения в соответствии с принципами управления, эти нормы в то же время отражают специфику каждой его отдельной отрасли.

Переход в учебнике от вопроса о классификации норм советского административного права к вопросу о классификации разделов курса советского административного права без указания на их связь и различия ведет по существу к их смешению.

Следует отметить, что система науки административного права, принятая авторами этого учебника, имеет важное научное значение для изучения системы действующего советского административного права. С. С. Студеникин выдвинул в основном приемлемую систему советского административного права.3

Вместе с тем эта система нуждается в существенных дополнениях и изменениях. Она не отражает нормы, определяющие правовое положение граждан и их общественных организаций в сфере советского государственного управления.

Нормы, определяющие полномочия органов управления на издание актов управления, оказываются оторванными от норм, определяющих правовое положение органов, издающих эти акты. А между тем эти нормы должны быть отнесены к одной и той же группе норм, регулирующих организацию и деятельность органов управления, ибо правовое регулирование порядка издания актов управления есть неотъемлемая часть правового регулирования деятельности издающих их органов. То же относится и к нормам, определяющим меры, которые используются государственными органами в целях осуществления издаваемых ими актов государственного управления.

В критикуемой системе Особенной части административного права нормы, регулирующие созидательную деятельность органов советского государственного управления (хозяйственную, культурную и т. д.) не занимают ведущего места. Это противоречит тому, что основной функцией Советского государства внутри страны является хозяйственно-организаторская и культурно-воспитательная работа.

С. М. Берцинский, критикуя принятую в программах и учебниках систему науки советского административного права, выдвигает немало положений, из которых следуют существенные выводы и для построения системы действующего советского админи-

3 См.   С.    С.    Студеникин.    Советская    административно-правовая норма и ее применение. Автореферат докт. дисс, М., 1949.

133

стративного права.4 Но, к сожалению, вопрос о системе науки административного права С. М. Берцинским разрешается без связи с вопросом о системе административно-правовых норм. А между тем решение второго вопроса является необходимой предпосылкой решения первого.

Советское административное право является одной из наиболее важных отраслей советского социалистического прЪва, что определяется огромным значением регулируемых им общественных отношений в построении коммунистического общества. Это отношения по управлению социалистическим производством и распределением, социально-культурным строительством, обороной страны, охраной государственной безопасности и общественного порядка и т. д.

Административное право, регулирующее управленческие отношения во всех многочисленных областях развития советского социалистического общества, составляет одну из наиболее сложных отраслей советского права. Общественные отношения, складывающиеся в сфере управления промышленностью, сельским хозяйством, транспортом, народным образованием, здравоохранением, обороной, охраной государственной безопасности и другими многочисленными отраслями советского государственного управления, имеют общий для них управленческий характер и вместе с тем различия в своем конкретном содержании.

Административное право — одна из наиболее подвижных отраслей советского права. Это вытекает из высоких темпов экономического и культурного роста страны и связанных с ними изменений в жизни социалистического общества. Все отрасли советского права по мере развития нашего общества подвергаются изменениям: нормы права, переставшие соответствовать потребностям развития общестяа, упраздняются, изменяются и устанавливаются новые нормы права, порожденные новыми общественными потребностями. По сравнению с другими отраслями советского права, в административное право изменения вносятся чаще, что объясняется самим характером отношений управления.

К особенностям административного права следует отнести также весьма широкий круг государственных актов, являющихся его источниками. В него входят законы Верховных Советов, указы Президиумов Верховных Советов, постановления и распоряжения Советов Министров, приказы и инструкции министров и руководителей иных отраслевых центральных органов государственного управления, постановления и распоряжения советов народного хозяйства, решения местных Советов депутатов трудящихся, решения и распоряжения их исполнительных комитетов, приказы и инструкции руководителей отделов и управлений исполкомов местных Советов, а также отделов и управлений ведомств на местах.

4 См. С. М. Берцинский. О системе изучения советского административного права. Уч зап. (Московский юридический институт), вып. IV, 1948, стр.  108—122.

134

Задачи строгого соблюдения ленинского принципа социалистической законности, указанные в решениях XX съезда Коммунистической партии Советского Союза, диктуют неотложную необходимость кодификации этой весьма крупной и сложной отрасли советского права. Кодификация административного права будет способствовать правильному исполнению и применению его норм, улучшению подготовки юридических кадров и дальнейшему развитию науки советского административного права.

Необходимость кодификации этой отрасли советского права была признана давно. В 1923 г. была предпринята попытка разработки проекта административного кодекса РСФСР. На страницах журнала «Власть Советов» была проведена дискуссия о содержании и системе кодекса.5

Основой проекта кодекса было положение, что главным звеном административного права «являются прежде всего нормы, регулирующие охрану общественного порядка и безопасности, осуществляемую в первую очередь мерами внесудебными .. .»б

Проект кодекса делился на четыре части: 1) обеспечение революционной законности, 2) обязательные постановления и административные взыскания, 3) публичные права граждан, 4) охрана порядка и безопасности.

Но проект административного кодекса РСФСР утвержден не ■был.

Аналогичные в основном кодификационные работы были проведены в Украинской ССР. Административный кодекс УССР был утвержден постановлением Всеукраинского центрального исполнительного комитета 12 октября 1927 г. Утверждению кодекса предшествовала дискуссия, организованная Государственно-административной секцией Харьковского юридического общества.7

Кодекс охватывает относительно небольшую часть норм административного права и в то же время содержит некоторую часть норм государственного права.8

5  См.  статьи   В.  Игнатова,   Г.   Гурвича, А.  Елистратова,  К-  Архипова, А. Колесникова в журн. «Власть Советов»,  1923, № 1—2, 3.

6  А.  Турубинер.   Основные  элементы  советского административного права.  «Административный  вестник»,   1925, № 8,  стр.   17.

7  См.    «Вестник   советской   юстиции»    (Журн.   НКЮ   и   Юридического общества УССР),  1927, № 9—10.

8  Этот  кодекс   содержит   15  разделов:   I.   Общие   положения.   II.   Административные   акты.   III.   Меры   административного   воздействия.   IV.   Иные административные   меры   принудительного   характера.   V.   Трудовая   повинность по предупреждению стихийных бедствий и по борьбе с ними. VI. Обязанности   населения   по   охране   общественного   порядка.   VII.   Гражданство УССР,  порядок  его  приобретения  и утраты.  VIII.  Регистрация и  учет движения населения.  IX. Общества, союзы, клубы, съезды и собрания. X. Правила   о  культах.  XI.  Публичные  зрелища,  увеселения  и  игры.  XII. Пользование   государственным   флагом   УССР   и   печатями.   XIII.   Надзор   административных  органов  в  области  промышленности.  XIV.  Надзор   административных   органов   в   области   торговли.   XV.   Порядок   обжалования   действий административных органов.

135

Административный кодекс УССР 1927 г., несмотря на то, что он охватывает небольшую часть административного права, сыграл серьезную роль в обеспечении социалистической законности в советском государственном управлении на Украине. В 1956 г. он был переиздан ( в извлечениях, с некоторыми изменениями и дополнениями).9

В других союзных республиках административное право кодификации не подвергалось.

Кодификационные работы в области административного права во всесоюзном масштабе были начаты в 1939 г.10 В начале войны они были прерваны.

Современные задачи дальнейшего укрепления социалистической законности в советском государственном управлении, особенно в связи с расширением прав союзных республик, перестройкой управления промышленностью и строительством, государственного руководства колхозами, передачей ряда функций государственных органов общественным организациям выдвигают настоятельную необходимость кодификации административного права.

Задачи кодификации состоят в том, чтобы привести действующее административное право в полное соответствие с Конституцией СССР 1936 г. и принятыми на ее основе конституциями союзных и автономных республик; устранить дублирующие, а также противоречивые нормы административного права; обеспечить единство правового регулирования основных управленческих отношений во всех союзных республиках и вместе с тем полнее учесть их особенности; установить новые нормы административного права, соответствующие возникшим новым потребностям советского государственного управления, особенно в связи с расширением суверенитета союзных республик и- образованием советов народного хозяйства; свести нормы административного права в систему, отвечающую задачам их практического осуществления и теоретической разработки проблем науки административного права.

Рамки кодификации административного права, отграничивающие ее от кодификации других отраслей советского права, определяются кругом советских управленческих отношений, складывающихся в сфере исполнительной и распорядительной деятельности Советского государства и составляющих предмет административно-правового регулирования.

Советское административное право, регулирующее отношения управления, в той или иной мере связано со всеми другими отраслями советского права; со многими из них оно тесно переплетает-

9 См. Адмшстративний кодекс УкраТнсько! РСР у витягах, з додат-ком систематизованих законодавчих та шструктивних матер1ал1в. Держпо-лггвидав УРСР. Ки1в, 1956.

1° См. статью И. Н. Ананова. О кодификации советского административного права. «Советская юстиция»,  1939, № 15—16.

136

ся. Вытекающие из этого значительные трудности разграничения потребуют совместных усилий ученых всех отраслей права и работников советского государственного аппарата.

К основным вопросам кодификации административного права, требующим разрешения в первую очередь, следует отнести четыре крупных вопроса: о масштабе административного кодекса, об объеме кодификационных работ, о соотношении кодификации материальных и процессуальных норм административного права и о системе кодификации административного права.

Вопрос о масштабе административного кодекса вытекает из федеративного государственного устройства Союза ССР. Каким должен быть административный кодекс — общесоюзным или республиканским? Ключом разрешения этого вопроса является ленинский принцип демократического централизма в его развитии в современных  условиях  коммунистического  строительства.

В. И. Ленин указывал: «С демократическим и социалистическим централизмом ми шаблонизирование, ни установление единообразия сверху не имеет ничего общего. Единство в основном, в коренном, в существенном не нарушается, а обеспечивается многообразием в подробностях, в местных особенностях, в приемах подхода к делу, в способах осуществления контроля, в путях истребления и обезврежения паразитов...»11

В своей национальной политике Коммунистическая партия и Советское государство исходят из ленинского положения о том, что социализм обеспечивает всестороннее развитие экономики и культуры всех наций и народностей, не устраняя при этом национальных различий и особенностей.

В нашей стране проведен ряд крупных мероприятий, в результате которых права союзных республик в хозяйственном и культурном строительстве значительно расширены. К их ведению отнесено законодательство об устройстве судов союзных республик, принятие гражданского, уголовного и процессуальных кодексов, разрешение вопросов областного, краевого административно-территориального устройства.

Расширение прав союзных республик и повышение их роли в хозяйственном строительстве особенно ярко выражено в законе «-0 дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством», установившем, что управление этими важнейшими отраслями народного хозяйства должно осуществляться по территориальному принципу на основе экономических административных районов, образуемых Верховными Советами союзных республик.12

Советы народного хозяйства экономических административных районов,  являющиеся  основной организационной    формой

11  В. И. Ленин. Как организовать соревнование? Соч., т. 26, стр. 374.

12  См. Закон о дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством. «Ведомости Верховного Совета СССР», 1957. №  11, ст. 275.

!37

государственного управления промышленностью и строительством, образуются Советами Министров союзных республик и непосредственно им подчиняются во всей своей деятельности.13

Сказанное позволяет сделать вывод о том, что административный кодекс должен быть республиканским. Однако это ни в коей мере не исключает, а предполагает единство основных начал советского государственного управления в масштабе Союза ССР з целом. Это единство в главном, в коренном, по нашему мнению, должно быть выражено и закреплено в специальном общесоюзном акте «Основные начала административного законодательства Союза ССР». Этот акт явился бы после Конституции СССР специальной юридической базой административных кодексов союзных республик.

Второй вопрос — об объеме кодификационных работ — возникает в связи с большим числом норм советского административного права. Административный кодекс не может и не должен охватить  все нормы  административного  права.

Невозможно и не нужно объединять в одном документе нормы административного права, установленные множеством различных общегосударственных и местных органов Советского государства, имеющие весьма разнообразное конкретное назначение и совершенно различный масштаб своего действия (от территории сельского Совета до территории Союза ССР).

Можно и должно кодифицировать лишь основную массу административно-правовых норм. Для этого следует подвергнуть кодификации действующие нормы административного права, установленные органами государственной власти Союза ССР и союзных республик, а именно: Верховными Советами, Президиумами Верховных Советов, Советами Министров и соответствующими им по своему правовому положению, осуществлявшими свою деятельность до Конституции СССР 1936 г., съездами Советов, ЦИКами, Президиумами ЦИКов и Советами Народных Комиссаров.

Нормы, установленные отраслевыми центральными органами государственного управления (государственными комитетами, министерствами, главными управлениями и т. д.) кодифицировать, как правило, не следует, ибо они не имеют определяющего значения для управления. Исключения могут составить лишь отдельные установленные ими наиболее важные нормы.

Кроме того, не нужно кодифицировать также нормы административного права, установленные органами государственной власти автономных республик, краев, областей, автономных областей, округов, районов, городов, сел и поселков.

После утверждения «Основных начал административного за-

13 См.   Положение  о  совете  народного  хозяйства  экономического  административного  района. СПП СССР,  1957, №  12, ст.  121.

138

конодательства Союза ССР» и административных кодексов союзных республик все эти нормы административного права должны быть пересмотрены и приведены в соответствие с «Основными началами» и административными кодексами соответствующих союзных республик.

Деятельность органов управления, предприятий, учреждений регулируется Положениями или Уставами о них. Кодификация административного права не может устранить необходимости в Положениях или Уставах, определяющих задачи, обязанности, права, структуру определенных конкретных органов управления, предприятий или учреждений. Что касается типовых Положений или Уставов, определяющих правовое положение множества однородных органов управления, предприятий, учреждений, то они могут быть включены в административные кодексы союзных республик. Эта возможность вытекает из их общего характера, из того, что ими определяется правовое положение множества субъектов административного права. Примером этого может служить «Положение о совете народного хозяйства экономического административного района».

Большую сложность представляет вопрос об охвате кодификацией норм административного права, содержащихся в межотраслевых кодексах, — Кодекс торгового мореплавания, Воздушном кодексе СССР и др. Нельзя недооценивать практическое значение этих кодексов и было бы неправильно расчленять их по отраслям советского права.

Нормы административного права таких кодексов, ввиду их особого специального назначения и специфики сферы их действия, не следует кодифицировать. Уставы и Положения, содержащие только или главным образом административно-правовые нормы, должны быть кодифицированы.

Третий вопрос — о соотношении кодификации материальных и процессуальных норм административного права — возникает в связи с различиями характера этих двух категорий правовых корм.

Соотношение между материальными и процессуальными административно-правовыми нормами в своей основе адекватно соотношению между материальными и процессуальными нормами других отраслей советского права (гражданского, уголовного и др.).

Социалистическому содержанию советского административного права соответствуют социалистические формы советского административного процесса. Последний является подлинно демократическим, обеспечивающим эффективную реализацию материальных норм административного права в соответствии с интересами коммунистического строительства.

Советский административный процесс можно определить как процесс осуществления исполнительной и распорядительной деятельности Советского государства, а советское административно-процессуальное право — как совокупность норм, регулирующих

139

общественные процессуальные отношения, складывающиеся в сфере этой деятельности.14

Из существующих различий между материальными и процессуальными нормами административного права следует вывод о целесообразности их раздельной кодификации, т. е. о создании кодексов материального административного права и кодексов процессуального административного права.

Четвертый вопрос — о системе кодификации административного права.

Из сказанного выше вытекает, что речь должна идти о системе трех видов актов: 1) основных начал административного законодательства Союза ССР, 2) административных кодексов союзных республик и 3) административных процессуальных кодексов союзных республик.

Система «Основных начал административного законодательства Союза ССР» должна в основном базироваться на системе советского административного законодательства и ей соответствующей системе науки советского административного права.

Исходя из этого, можно предложить следующую систему «Основных начал».

а) Общая часть

Раздел 1. Общие положения.

Раздел 2. Принципы советского государственного управления.

Раздел  3. Административная  правосубъектность.

Раздел 4. Граждане СССР (основы правового положения в сфере управления).

Раздел 5. Органы советского государственного управления (основы правового положения).

Раздел 6. Общественные организации (основы правового положения).

Раздел 7. Государственные и общественные служащие (основы правового положения).

Раздел 8. Акты советского государственного управления.

Раздел 9. Меры убеждения и поощрения в советском государственном управлении.

Раздел 10. Меры административного принуждения.

Раздел 11. Меры обеспечения социалистической законности в советском государственном управлении.

б) Особенная часть

Раздел 12. Правовые основы управления народным хозяйством.

Раздел 13. Правовые основы управления социально-культурным строительством.

14 См. С. С. Студеникин. Социалистическая система государственного управления и вопрос о предмете советского административного права. «Вопросы   советского   административного права»,  Изд. АН СССР, 1949, стр. 44

140

Раздел 14. Правовые основы управления в области административно-политической.

В каждом разделе Особенной части «Основных начал» целесообразно выделить нормы, относящиеся ко всему разделу, и нормы, относящиеся к отдельным отраслям управления.

В общих чертах эта система может быть принята и для административных кодексов союзных республик, которые должны, в отличие от «Основных начал», во-первых, отразить особенности государственного управления каждой союзной республики и, во-вторых, детально регулировать управленческие общественные отношения.

Система административно-процессуальных кодексов союзных республик должна быть иной. В качестве возможного варианта может быть предложена следующая система:

1.  Принципы советского  административного процесса.

2.  Общие положения.

3.  Возбуждение дела.

4.  Подготовка к решению.

5.  Принятие решения.

6.  Обжалование решения.

7.  Пересмотр решения.

8.  Исполнение решения.

Таковы возможные и, по нашему мнению, наиболее целесообразные решения поставленных выше общих вопросов кодификации административного права. Эти и другие вопросы кодификации требуют обсуждения и разрешения. Их актуальность и государственное значение измеряются их непосредственной связью с задачами дальнейшего укрепления социалистической законности в советском государственном управлении.

Из сказанного в данной главе следует, что советское административное право как совокупность норм советского социалистического права, регулирующих общественные отношения в сфере исполнительной и распорядительной деятельности Советского государства, составляет одну из наиболее крупных и важных частей единой системы советского права. Важность этой отрасли советского права определяется важностью управленческих общественных отношений, которые она регулирует.

Характеристика сущности советского права в целом и каждой ого отрасли в отдельности, в данном случае — советского административного права, обязывает обратиться к вопросу о его роли в развитии и укреплении социалистического общества.