§ 2. Государственное управление в системе форм деятельности Советского государства до принятия Конституции СССР 1936 г.

В результате победы Великой Октябрьской социалистической революции в период от октября 1917 г. до половины 1918 г. трудящимися России, руководимыми Коммунистической партией, в основном был сломан буржуазный государственный аппарат и создан новый, советский государственный аппарат. В ходе этого процесса складывались и формы деятельности Советского государства. Они были выработаны на базе марксистско-ленинской теории и революционной практики.

14

Исторический опыт Парижской Коммуны, Советов 1905 г. и Советов 1917 г., теоретически обобщенный в трудах В. И. Ленина, был использован при организации деятельности советского государственного аппарата.

Формы советской государственной деятельности определялись основными задачами и функциями нашего государства, условиями классовой борьбы внутри страны и внешней обстановкой в тот период.

Первые декреты Советской власти и первая Советская Конституция юридически закрепили основы новой, советской государственной деятельности.

Ведущую роль в советском государственном строительстве играл русский народ. Опыт Российской федерации был положен в основу государственного строительства в других советских республиках. Накопленный и обогащенный опыт советских республик был использован затем для построения системы органов государ-. ственной власти Советского Союза.

Являясь аппаратом государства диктатуры рабочего класса, советский государственный аппарат создавался и развивался на социалистических, подлинно демократических принципах, разработанных В. И. Лениным на основе марксизма и опыта советского государственного строительства.

Ведущим принципом организации и деятельности советского государственного аппарата явилось руководство Коммунистической партии, обеспечившее осуществление всех других социалистических принципов: непременное и решающее участие трудящихся масс в управлении государством, демократический централизм, равноправие граждан, социалистическую законность, планирование и учет. Эти принципы, обусловленные социалистической природой Советского государства и составляющие источники его революционно-преобразующей силы, были положены в основу всех форм советской государственной деятельности.1

В первые годы развития Советского государства сложилась следующая система форм его единой деятельности:

1)   полновластная деятельность по осуществлению общегосударственного и местного руководства;

2)  президентская деятельность;

3)  управленческая (исполнительная и распорядительная, адми нистративная) деятельность;

4)  судебная деятельность;

5)  прокурорская деятельность.

Эта система отвечала задачам построения социализма в нашей стране.

1 Сущность названных принципов широко освещена в советской юридической литературе (см., например: В. А. Власов. Советский государственный аппарат. Госюриздат, 1951, стр. 83—181; Ц. А. Ямпольская. Органы советского государственного управления в современный период. Изд. АН СССР, 1954, стр. 68—164 и др.).

IS

Полновластная деятельность по осуществлению общегосударственного и местного руководства была формой прямого выражения государственной воли трудящихся масс. Она имела своим конкретным назначением разрешение основных общегосударственных и местных вопросов, образование постоянно действующих государственных органов и осуществление контроля за их деятельностью. По отношению ко всем другим формам деятельности Советского государства она была руководящей и объединяющей их в единое целое.

Эта форма государственной деятельности в общегосударственном масштабе осуществлялась республиканскими и позднее Всесоюзными съездами Советов, Центральными исполнительными комитетами советских республик и СССР. На местах она осуществлялась местными (областными, губернскими, уездными, волостными) съездами Советов и Советами депутатов городов, сел и поселков.

Общегосударственные и местные съезды Советов формировали и выражали государственную волю рабочего класса и всех трудящихся по основным вопросам деятельности Советского государства.

Первая Советская Конституция установила, что Всероссийский съезд Советов является высшей властью в РСФСР. Особое положение этого органа в системе Советского государства заключалось в его верховенстве. Он был высшим по отношению ко всем иным органам государства.

Будучи составлен непосредственно из представителей городских Советов и губернских, областных (или уездных) съездов Советов, съезд выражал интересы рабочего класса и трудящегося крестьянства всей республики, разрешал основные вопросы государственной жизни, укрепления и развития советского строя.2 Съезд не только издавал законы по решающим вопросам государственной жизни, но избирал ВЦИК и осуществлял контроль по отношению к нему и к Совету Народных Комиссаров.

2 II Всероссийский съезд Советов законодательно провозгласил и закрепил власть Советов, принял два закона огромной важности — Закон о мире и Закон о земле, избрал ВЦИК и образовал первое Советское правительство— Совет Народных Комиссаров. III Всероссийский съезд Советов утвердил «Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа», принял постановление «О федеральных учреждениях Российской республики»— акты, имевшие конституционное значение, принял закон «О социализации 'земли» и др. IV Всероссийский съезд Советов ратифицировал Брест-Литовский мирный договор, имевший для Советского государства особо важное значение. V Всероссийский съезд Советов утвердил первую Конституцию РСФСР, принял постановления по продовольственному вопросу и об организации Красной Армии. Тот же решающий для советского строя, для укрепления и развития диктатуры пролетариата характер имеют вопросы, разрешенные последующими Всероссийскими съездами Советов, например постановление IX Всероссийского съезда Советов «По вопросам новой экономической политики и промышленности», постановление X Всероссийского съезда Советов «По докладу об образовании Союза Советских Социалистических Республик» и т. д.

16

А   $19 9 f/

Съезд не был единственным законодательным органом власти. Законы издавались и некоторыми другими общегосударственными органами. Но законы, принятые съездом, обладали высшей юридической силой по отношению к актам всех иных органов государства, так как съезд занимал в системе органов Советского государства  верховное положение.

Всероссийский съезд Советов был широко коллегиальным органом власти.3 Его личный состав менялся от съезда к съезду. К разрешению важнейших общегосударственных вопросов привлекались новые и новые представители трудящихся масс-. С октября 1917 г. по 1937 г. было созвано 16 Всероссийских съездов Советов.

Опыт Всероссийского съезда Советов был положен в основу организации и деятельности съездов Советов других советских республик.

Например, первая Конституция Белорусской Советской Социалистической Республики установила, что «Съезд Советов Белоруссии является высшей властью Республики» (статья 17). Та же роль отводилась республиканским съездам Советов первыми конституциями Украинской ССР, Азербайджанской ССР, Армянской ССР, Грузинской ССР, конституцией ЗСФСР, а позднее конституциями других союзных и автономных республик.

Опыт съездов Советов республик был использован при организации Всесоюзного съезда Советов. По Конституции СССР 1924 г. съезд Советов СССР был верховным органом власти СССР. Его деятельность отличалась от деятельности съездов Советов республик своим масштабом и компетенцией, но не отличалась от нее по своему назначению в общей деятельности государства, по образованию и структуре органа, осуществлявшего эту деятельность, и по порядку ее осуществления.

Верховная роль съезда в осуществлении государственного руководства Советским Союзом характеризуется особой государственной важностью разрешенных им вопросов.4

3  Об этом свидетельствуют следующие данные о количестве делегатов на   съездах   (с  правом   решающего   и  совещательного  голоса):   на  II   Всероссийском   съезде   Советов   было   670  делегатдв,   на   III —1046,   на   IV — 1204,  на  V —1132,  на VI —1296,  на VII —1366,  на VIII —2490,  на  IX — 1991, на X —2214, на XI — 1637, на XII—1658, на XIII —1603, на XIV — 1765, на XV—1572,  на XVI —1748, на XVII—1338 делегатов  (см. «Съезды   Советов   РСФСР   в  постановлениях  и   резолюциях».   Изд.   «Ведомостей Верховного Совета РСФСР»,  1939).

4  I съезд Советов СССР принял акты об образовании СССР;  II съезд Советов  окончательно  утвердил  первую  Конституцию СССР и  принял  ряд постановлений  по  вопросам  общегосударственного значения;   III  съезд  Советов  принял   постановления  о вхождении в состав Союза ССР Туркменской  и Узбекской   социалистических  советских   республик,   по   докладу    о    Красной Армии,   по   вопросам   советского   строительства,   о   положении   промышленности Союза ССР, о мероприятиях по поднятию и укреплению крестьянского хозяйства и т. д.;  IV съезд Советов принял постановления о состоянии и  перспективах развития  промышленности  Союза ССР, об основных зада-

2 Г.   И.    Петров                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                   17

Соответственно своей ведущей роли во всей государственной деятельности съезд был широко коллегиальным органом представительства трудящихся всего Советского Союза.5 С 1922 по 1936 г. было созвано 8 съездов Советов Союза ССР.

Итак, республиканские и Всесоюзные съезды Советов были органами, осуществлявшими полновластное общегосударственное руководство советской государственной деятельностью. Этому назначению соответствовал их широкий коллегиальный состав, порядок их образования и работы.

То же назначение имела деятельность Центральных Исполнительных Комитетов республик и Союза ССР.

Съезды Советов не могли созываться часто. Но строительство социалистического государства требовало коллегиального разрешения сложных общегосударственных вопросов. Этим определи лась необходимость образования ЦИКов, которые были высшими законодательными, распорядительными и контролирующими органами между съездами Советов.

Высшим органом власти РСФСР в период между Всероссийскими съездами Советов был Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет Советов.

ВЦИК давал общее направление деятельности органов государственной власти в РСФСР, объединял и согласовывал законодательство и управление, наблюдал за проведением в жизнь Конституции, постановлений Всероссийских съездов Советов и других центральных органов Советской власти.

Роль ВЦИК была уточнена постановлением VIII Всероссийского съезда Советов, в котором указывалось, что все декреты, касающиеся установления общих норм политической и экономической жизни, а также все декреты, коренным образом изменяющие существующую практику государственных    органов, обяза-

чах сельского хозяйства в связи с развитием народного хозяйства и индустриализацией страны, об обороне страны и состоянии Рабоче-Крестьянской Красной Армии; V съезд Советов принял постановление о пятилетнем плане развития народного хозяйства, о путях подъема сельского хозяйства и кооперативном строительстве в деревне; VI съезд Советов — о совхозном строительстве, о колхозном строительстве; VII съезд Советов — о мероприятиях по укреплению и развитию животноводства; Чрезвычайный VIII съезд Советов утвердил новую Конституцию СССР. III, IV, VI и VII съезды Советов приняли постановления о внесении изменений и дополнений в Конституцию СССР. II, III, IV, V и VI съезды Советов СССР обсуждали отчеты Правительства СССР и приняли по ним постановления. III съезд Советов принял также постановление по докладу Народного комиссариата финансов СССР. VII съезд Советов принял постановление по отчетному докладу Народного комиссариата тяжелой промышленности. Съезды Советов образовывали  ЦИК СССР.

5 Количество делегатов на съездах Советов Союза ССР с правом решающего голоса колебалось от 1540 чел. (II съезд Советов) до 2022 чел. (VII съезд Советов); количество делегатов с правом совещательного голоса— от 541 (на I съезде Советов) до 884 чел. (на V съезде Советов). На последующие съезды избирались делегаты только с правом решающего голоса.

J8

тельно вносятся на рассмотрение Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета. Это постановление повышало роль ВЦИК и уточняло взаимоотношения между ВЦИК и СНК, а также иными центральными органами власти в области издания общеобязательных государственных актов.

Полномочия ВЦИК были обширными. Однако они не совпадали полностью с полномочиями съезда Советов. Установление, дополнение и изменение основных начал Советской Конституции и ратификация мирных договоров Конституцией РСФСР 1918 г. относились к исключительному ведению съезда Советов, а право разрешения таких вопросов, как установление и изменение границ, отчуждение частей территории РСФСР или принадлежащих ей прав, вопросов сношений с иностранными государствами, объявления войны и заключения мира, предоставлялось ВЦИК лишь при невозможности созыва Всероссийского Съезда Советов.

Состав ВЦИК был коллегиальным, но в количественном отношении он значительно уступал составу съезда Советов. ВЦИК со-  . зывался на свои сессии периодически, причем гораздо чаще, чем съезд.

С переходом страны к мирному социалистическому строительству В. И. Ленин выдвинул задачу повышения роли ВЦИК как высшего коллегиального органа власти. В докладе на XI съезде партии В. И. Ленин говорил: «. . . надо добиться, чтобы ВЦИК работал более энергично и правильно собирался на сессиях, которые должны быть более длительными. . .

Если сессии ВЦИК будут более длительны, они разделятся на секции и подкомиссии и сумеют проверить работу более строго, до биваясь того, что, по-моему, составляет весь гвоздь, всю сущность теперешнего политического момента:  центр тяжести    перенести на подбор людей, на проверку фактического исполнения».6

В соответствии с решениями XI съезда партии, IX Всероссий ский съезд Советов установил, что сессии ВЦИК созываются не менее трех раз в год и на более продолжительные чем ранее сроки.

Превалирующим в деятельности ВЦИК было издание законов. ВЦИК образовывал Совет Народных Комиссаров, наркоматы (позднее и Президиум ВЦИК) и осуществлял контроль за их деятельностью, а также за деятельностью органов власти автономных республик, автономных областей и губерний (позднее — краев и областей).

Опыт организации и деятельности ВЦИК был использован в государственном строительстве других советских республик.

К той же форме деятельности Советского государства относится деятельность ЦИК СССР.

Конституция СССР 1924 г. характеризует ЦИК СССР, как верховный орган власти СССР в период между съездами   Сове-

6 В. И. Ленин. Политический отчет Центрального Комитета РКП (б). Соч., т. 33, стр. 276.

2*                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                  19

тов, рассматривающий все декреты, кодексы и постановления, поступающие от Президиума ЦИК, Совнаркома, наркоматов СССР, ЦИКов союзных республик, а также возникающие по инициативе Союзного Совета и Совета Национальностей, орган, издающий кодексы, декреты, постановления и распоряжения, объединяющий работу по законодательству и управлению, определяющий круг деятельности Президиума ЦИК и Совнаркома СССР.

ЦИК СССР разрешал важные вопросы государственной жизни, издавал законы, образовывал постоянно действующие общегосударственные органы — Президиум ЦИК, Совнарком и наркоматы СССР, а также осуществлял контроль за их деятельностью. Ему было предоставлено право приостанавливать и отменять акты всех нижестоящих государственных органов на»территории СССР.

ЦИК СССР был двухпалатным и коллегиальным органом,7 отражавшим общие интересы всех трудящихся, а также интересы национальные, специфические. Он не был постоянно действующим органом власти, но гораздо чаще, чем съезд, созывался для разрешения общегосударственных вопросов.

Деятельность Центральных исполнительных комитетов по своему характеру относится к той же форме советской государственной деятельности, которую осуществляли общегосударственные съезды Советов.

Деятельность местных съездов Советов (областей, губерний, уездов, волостей) состояла в разрешении основных местных вопросов, образовании местных органов управления и контроле за их деятельностью.

Местные съезды отличались от общегосударственных съездов главным образом масштабом деятельности и компетенцией.

Ст. 56 Конституции РСФСР 1918 г. устанавливала: «.. .В границах своего ведения съезд Советов (областной, губернский, уездный, волостной) есть высшая в пределах данной территории власть». То же положение Конституция установила в отношении Советов депутатов городов и селений, а также общих собраний избирателей в отдельных сельских местностях.

Местные съезды Советов составлялись соответственно из представителей городских и сельских Советов и нижестоящих съездов Советов. Они были коллегиальными массовыми органами представительства трудящихся.

В городах и селениях представительными органами власти являлись Советы депутатов. Их роль была сходной с ролью местных съездов Советов. Они также разрешали основные вопросы местного значения, образовывали местные органы государственного управления и осуществляли контроль за их деятельностью.

7 Количество членов Союзного Совета с правом решающего голоса с 414 человек, избранных на II съезде Советов, возросло до 607 чел., избранных на VII съезде Советов, Количество членов Совета Национальностей (с правом  решающего голоса)   возросло соответственно с  100 до   150 человек.

20

VIII съезд РКП (б) указал, что «на общих собраниях Советов следует ставить и разрешать по возможности все основные вопросы местной и общей жизни. Необходимо бороться против тенденции передавать решение всех дел исключительно исполкомам. Советы должны работать не только как аппарат агитации и осведомления, но и как урегулированный деловой механизм».8

Эти указания Коммунистической партии были законодательно выражены в постановлении VII Всероссийского съезда Советов «О советском строительстве».

В других советских республиках местные представительные органы власти строились в основном так же, как в РСФСР.

Сказанное об организации и деятельности общегосударственных и местных съездов Советов, Центральных исполнительных комитетов и Советов городов и поселков позволяет сделать вывод, что общий характер их деятельности отличен от характера деятельности иных органов Советского государства.

Специфическим для рассматриваемой формы деятельности Советского государства, в отличие от иных ее форм, является ее ведущее значение в общей деятельности государства (разрешение основных общегосударственных и местных вопросов, образование постоянно действующих органов государства и контроль за их деятельностью). Этим назначением определялось образование органов, осуществлявших эту форму государственной деятельности исключительно путем выборов (многостепенных и прямых), их широкий личный состав, коллегиальное обсуждение и разрешение вопросов на их периодически созываемых заседаниях.

Президентская деятельность как одна из форм деятельности Советского государства сложилась и организационно обособилась несколько позднее, чем полновластная деятельность по осуществлению общегосударственного и местного руководства.

Процесс осуществления государственной власти предполагает его непрерывность, постоянство. Из этого вытекает необходимость в форме государственной деятельности, обеспечивающей постоянное верховное общегосударственное руководство. Эта деятельность, условно называемая здесь президентской, выполнялась Президиумами ЦИКов советских республик и СССР.

Съезды Советов и Центральные исполнительные комитеты СССР, союзных и автономных республик осуществляли верховную власть, действуя периодически. Президиумы ЦИК СССР, союзных и автономных республик осуществляли верховную власть постоянно, непрерывно.9 В этом состоит важнейшая особенность данной формы государственной деятельности в отличие от деятельности съездов Советов и ЦИКов. Однако непрерывность деятельности Президиумов ЦИК является специфичной только в не-

8  КПСС  в  резолюциях  и  решениях  съездов,  конференций  и  пленумов ЦК.   Госполитиздат,  изд. 7-е,   1954,  ч.   1,  стр.  445.

9  См.  И.  В.  Сталин.  Проект платформы по национальному вопросу к IV    овещанию, одобренный Политбюро ЦК. Соч., т. 5, стр. 296.

21

разрывной связи с верховным характером осуществлявшейся ими власти, ибо сама по себе непрерывность присуща деятельности большинства государственных органов.

Итак, конкретное назначение Президиумов ЦИК состояло в постоянном осуществлении верховной власти. Этому были подчинены как организация, так и порядок их деятельности.

Президиум ВЦИК в первой Советской конституции лишь упоминается. Его права и обязанности еще не были законодательно определены. На практике его деятельность переплеталась с деятельностью Совнаркома.

VIII съезд партии в своих решениях указал на необходимость на ближайшем съезде Советов «на основе всего практического опыта, срочно формулировать права и обязанности Президиума ВЦИК и разграничить круг его функций с кругом функций Совнаркома».10

Эта задача была выполнена VII Всероссийским съездом Советов.

Первая группа вопросов, отнесенных к ведению Президиума, была связана непосредственно с организацией деятельности ВЦИК. На Президиум возлагалось руководство заседаниями ВЦИК, подготовка материалов к ним, внесение проектов декретов на рассмотрение ВЦИК и наблюдение за исполнением его постановлений. Эта группа вопросов характеризует деятельность Президиума как вспомогательную по отношению к деятельности ВЦИК.

На Президиум вместе с тем возлагалось ведение сношений от имени ВЦИК, руководство по инструктированию всей работы как в центре, так и на местах, рассмотрение ходатайств о помиловании, утверждение награждений орденом Красного Знамени и разрешение других вопросов. Президиуму было предоставлено право между заседаниями ВЦИК утверждать, а также приостанавливать акты Совнаркома с внесением их во ВЦИК и по представлению Совнаркома назначать отдельных наркомов. Эта группа вопросов характеризовала Президиум как высший орган власти между сессиями ВЦИК.

VIII Всероссийский съезд Советов расширил полномочия Президиума, предоставив ему право отменять постановления СНК и издавать необходимые постановления от имени ВЦИК, разрешать вопросы, касающиеся взаимоотношений между наркоматами, главками и центрами, с одной стороны, и местными исполнительными комитетами, с другой стороны, разрешать вопросы административно-хозяйственного деления РСФСР.

Вместе с тем съезд Советов обязал Президиум представлять доклады о своей работе в очередные сессии ВЦИК, чем подчеркивалась подчиненность и подконтрольность Президиума ВЦИКу.

1° КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК-  Госполитиздат, изд. 7-е,  1954, ч,  I, стр. 445.

22

В других советских республиках Президиумы ЦИКов также прошли относительно длительный путь своего становления. В первой Конституции Украинской ССР, утвержденной III съездом Советов УССР в марте 1919 г., Президиум ЦИК УССР не предусматривался. Он возник позднее.

По первой Конституции Белорусской ССР (февраль 1919 г.) было образовано два Президиума ЦИК: малый и большой. На большой Президиум ЦИК возлагалось общее управление делами и руководство отдельными отраслями управления Белорусской ССР, т. е. обязанности, аналогичные обязанностям Совнаркома РСФСР. Малый же Президиум соответствовал Президиуму ВЦИК с той особенностью, что он был, как определялось ст. 28 Конституции, «единым и общим» для ЦИК и большого Президиума.

Дополнением к конституции, принятым II съездом Советов БССР в декабре 1920 г., система высших органов • власти БССР была реорганизована, и Президиум ЦИК был образован по образцу Президиума ВЦИК.

Первые конституции Азербайджанской ССР (май 1921 г.), Армянской ССР, Грузинской ССР (февраль 1922 г.) определяли обязанности и права Президиумов ЦИК в основном также на базе опыта Российской федерации.

Наиболее полное свое отражение деятельность Президиумов ЦИК получила в первой Конституции СССР и переработанных на ее основе конституциях союзных и автономных республик.

По Конституции СССР 1924 г. Президиум ЦИК Союза ССР в период между сессиями ЦИК был высшим законодательным, исполнительным и распорядительным органом власти Союза ССР.

К ведению Президиума ЦИК СССР Конституцией было отнесено наблюдение за проведением в жизнь Конституции СССР и исполнением постановлений съезда Советов и ЦИК СССР всеми органами власти, созыв сессий ЦИК СССР, издание декретов, постановлений и распоряжений, рассмотрение и утверждение проектов декретов и постановлений, вносимых другими органами власти, разрешение вопросов о взаимоотношениях между СНК и наркоматами СССР, с одной стороны, и ЦИКами союзных республик и их Президиумами, с другой стороны.

Президиуму ЦИК было предоставлено право приостанавливать и отменять постановления СНК и наркоматов СССР, а также ЦИКов и СНК союзных республик, приостанавливать постановления съездов Советов союзных республик, с последующим внесением их на рассмотрение и утверждение ЦИК СССР. Во всей своей деятельности Президиум ЦИК был ответствен перед ЦИК СССР.

То же назначение имела деятельность Президиумов ЦИК союзных и автономных республик, о чем свидетельствуют их обязанности и права, законодательно закрепленные в конституциях союзных и автономных республик.

23

Президиумы ЦИК образовывались ЦИКами и в сравнении со съездами Советов и ЦИКами были узко коллегиальными органами, что соответствовало непрерывности их деятельности.11

Итак, специфической чертой этой формы государственной деятельности является постоянное, непрерывное осуществление верховного общегосударственного руководства. Этому соответствовало избрание осуществлявших ее органов общегосударственными полновластными органами из числа их делегатов и коллегиальный порядок разрешения вопросов их компетенции.

Управленческая (исполнительная и распорядительная, административная) деятельность составляла также одну из особых форм деятельности Советского государства.12

Ее назначение состояло и состоит в непосредственной практической организации выполнения задач и функций Советского государства.

Управленческая деятельность осуществлялась и осуществляется системой специальных органов. До принятия Конституции СССР 1936 г. к ним относились Совнаркомы, наркоматы и иные центральные ведомственные органы управления, местные исполнительные комитеты, их президиумы, отделы и управления исполкомов, местные органы центральных ведомственных органов.

В тот период управленческая государственная деятельность не была в полной мере отграничена от законодательной деятельности. Правом издавать законы (декреты) обладали Всесоюзный и республиканские съезды Советов, ЦИКи, Президиумы ЦИКов и Совнаркомы. Вместе с тем осуществлявшаяся в основном органами государственного управления исполнительная и распорядительная деятельность в известной своей части выполнялась также Президиумами ЦИКов.

Все органы советского государственного управления были постоянно действующими, что вытекало из их назначения, конкретной роли в общей деятельности государства.

Первый высший орган советского государственного управления — Совнарком был образован II Всероссийским съездом Советов.

В декрете съезда «Об учреждении Совета Народных Комиссаров» указывалось, что он образуется «для управления страной», что ему принадлежит «правительственная власть».13

11   Президиум   ЦИК   СССР   первоначально  состоял   из  21   чел.  В   него входили в полном составе Президиумы Союзного  Совета и  Совета Национальностей. III съезд Советов увеличил количество членов Президиума ЦИК до 27 чел.

12  Понятие   советского   государственного   управления   употребляется   в двух  смыслах — широком, означающем  всю  деятельность  Советского  государства  в целом,  и  узком,  означающем  лишь  одну из  форм его деятельности.  В  данной   работе  советское  государственное  управление  рассматривается  во втором,  узком смысле.

is СУ, 1917, № 1, ст. 1.

24

Конституция РСФСР 1918 г. юридически закрепила обязанности и права Совнаркома как органа, которому принадлежало «общее управление» делами РСФСР. «В осуществление этой задачи — говорилось в ст. 38 Конституции — Совет Народных Комиссаров издает декреты, распоряжения, инструкции и вообще принимает меры, необходимые для правильного и быстрого течения государственной жизни».

С переходом к новой экономической политике роль Совнаркома возросла. XI съезд РКП (б) в резолюции по докладу ЦК партии указал на необходимость «... поднять и усилить деятельность СНК, как органа систематического руководства и согласования работ всех органов государственного управления».14

Аналогичной роли Совнаркома РСФСР была роль Совнаркомов в иных советских республиках. Конституции Белорусской, Украинской, Азербайджанской, Армянской, Грузинской (а затем и Закавказской) республик определяли обязанности и права Совнаркомов на базе опыта РСФСР.

Созданный в результате образования СССР Совет Народных Комиссаров СССР по общему характеру своей деятельности не отличался от Совнаркомов союзных и автономных республик. Совнарком СССР образовывался ЦИКом СССР и был его исполнительным и распорядительным органом.

Ему было предоставлено право издавать декреты и постановления, обязательные к исполнению на всей территории СССР. Вместе с тем Конституция ограничивала это право Совнаркома пределами, которые устанавливались ЦИКом СССР. Круг деятельности Совнаркома определялся также ЦИКом СССР. На его утверждение представлялись все важнейшие акты Совнаркома. Последние могли быть приостановлены и отменены ЦИКом или Президиумом ЦИК СССР.

Советы Народных Комиссаров республик и Союза ССР были коллегиальными органами, что обеспечивало наиболее правильное разрешение сложных общегосударственных вопросов их общей компетенции и объединение, а также руководство подчиненными им отраслевыми единоначальными органами управления — наркоматами и иными ведомственными органами.

Деятельность наркоматов и иных центральных отраслевых органов управления относилась к той же форме советской государственной деятельности, которую выполняли совнаркомы. Декретом II Всероссийского съезда Советов «Об учреждении Совета Народных Комиссаров» были образованы первые 13 наркоматов, на которые возложено «заведование отдельными отраслями государственной жизни».15

Конституция РСФСР 1918 г. определяла роль наркоматов как органов руководства отдельными отраслями управления. Так же

14  КПСС  в  резолюциях  и решениях  съездов,  конференций и  пленумов ЦК- Госполитиздат, изд. 7-е,  1954, ч.  1, стр. 601.

15  СУ, 1917, № 1, ст. 1.

25

определялась роль наркоматов первыми конституциями других советских республик.16

Аналогично определялась роль наркоматов СССР Конституцией СССР 1924 г. Она указывала, что наркоматы образуются «для непосредственного руководства отдельными отраслями государственного управления» (ст. 49).

Деятельность наркоматов СССР и республик по своему назначению была однотипной с деятельностью Совнаркомов, отличаясь от последней своим отраслевым и единоначальным характером. То же относится к деятельности иных отраслевых органов управления СССР, союзных и автономных республик.

Управленческая деятельность Советского государства на местах осуществлялась исполкомами, их президиумами, отделами и управлениями.

В инструкции НКВД «О правах и обязанностях Советов», изданной в декабре 1917 г., было указано: «Советы избирают из своей среды исполнительный орган (исполнительный комитет, президиум), на который они возлагают проведение в жизнь своих постановлений и всю текущую работу по управлению».17 Эта роль исполкома более детально была отражена и закреплена последующим советским законодательством.

Конституция РСФСР 1918 г. установила, что областные, губернские, уездные, волостные съезды Советов избирают свои исполнительные органы — исполнительные комитеты, являющиеся высшими органами власти в пределах данной территории в период между съездами. Советы депутатов в городах и селениях также из своей среды «для текущей работы» избирали исполнительные комитеты. 18

Исполкомы были подчинены избравшим их съездам Советов или соответственно Советам депутатов и вышестоящим органам власти.

При городских и сельских Советах, а также при областных, губернских, уездных и волостных исполкомах образовывались соответствующие отделы, которые были местными отраслевыми органами управления. 19

Вопросы организации и деятельности местных исполкомов и их отделов были детально разработаны VIII Всероссийской конференцией РКП (б)   в декабре  1919 г. Резолюция    конференции

16  См.   например,   ст.   14   Конституции   Украинской   ССР   1919  г., ст.  26 Конституции   Азербайджанской   ССР   1921   г.,   ст.   30   Конституции   Грузинской ССР 1922 г., ст. 20 Конституции ЗСФСР  1922 г.

17  СУ, 1917, № 12, ст. 180.

18  Количество  членов  областных  и  губернских  исполкомов  не  должно было  превышать   25   человек,   уездных — 20,   волостных—10   человек.   Исполкомы  городских Советов избирались в количестве не менее 3, не более 15 членов   (в  Петербурге и Москве — не более 40 членов4);  исполкомы се-лечий избирались в количестве не более 5 членов.

19  С  декабря   1918 г. при  сельских Советах в связи с относительно небольшим объемом  их работы отделы не образовывались.

26

о советском строительстве была положена в основу постановления VII Всероссийского съезда Советов «О созетском строительстве», которое явилось актом подробного правового регулирования организации и порядка деятельности местных исполкомов И их отделов. Этим постановлением предусматривалось избрание губернскими и уездными исполкомами президиумов «для руководства всей текущей работой по управлению соответствующей территорией и проведению в жизнь постановлений и декретов центральной власти».20

Правовое регулирование деятельности местных исполкомов и их отделов получило дальнейшее развитие в решениях VIII и IX Всероссийских съездов Советов и специальных Положениях о местных органах власти.

В других советских республиках сложилась в основном такая же система органов государственного управления. В дополнениях к Конституции ССР Белоруссии, принятых II съездом Советов БССР в декабре 1920 г., было указано: «В отношении уездных съездов, их исполкомов и отделов, а также по всем остальным вопросам советского строительства в ССРБ Съезд постановляет руководствоваться Конституцией и постановлениями VII Всероссийского съезда Советов».21

Конституция РСФСР 1925 г. на базе накопленного практического опыта и предыдущего законодательства более подробно, чем Конституция РСФСР 1918 г., регулировала организацию и деятельность местных органов государственного управления, не изменяя, однако, управленческого характера их деятельности.

По Конституции РСФСР 1925 г. исполкомы избирались соответствующими съездами Советов или Советами депутатов и являлись их исполнительными органами. Исполкомы, кроме городских и сельских, избирали президиумы, которые в период между заседаниями исполкомов пользовались их правами.

«Для выполнения всей работы, подлежащей ведению местной власти, и для проведения в жизнь постановлений вышестоящих исполнительных комитетов и центральной власти» при краевых, областных, губернских, окружных, уездных исполкомах создавались отделы — местные отраслевые органы управления. Количественный состав исполкомов и их президиумов определялся ВЦИКом.

На основании Конституции РСФСР 1925 г. были разработаны Положения о местных органах власти, подробно регулировавшие организацию и деятельность местных органов государственного управления.22

20  СУ,  1919, № 64, ст. 578.

21   Первая   Конституция   СССР.    Сб.    документов.    Госюриздат,     1948, стр. 216.

22  СУ,   1925, № 91,  ст.  662;   1928, № 70, ст. 503;   1931, №   11, ст.  142; 1933, № 29, ст. 103.

27

Деятельность местных исполкомов, их президиумов и отделов имела общий для них управленческий, административный характер. Она отличалась от деятельности Совнаркомов и наркоматов по масштабу и компетенции, но не отличалась от нее по своему конкретному назначению.

Центральные и местные органы государственного управления образовывались соответствующими органами власти, были коллегиальными (Совнаркомы, исполкомы и их президиумы) или еди-ноначальными органами с наличием коллегий совещательного характера (наркоматы, отделы и управления исполкомов).

Все органы управления на основе .демократического централизма были связаны отношениями подчинения и представляли собой единую систему, возглавляемую Советом Народных Комиссаров.

Итак, специфический признак управленческой (исполнительной и распорядительной, административной) деятельности Советского государства состоял в непосредственной практической организации осуществления государственных задач и функций, в реализации советских законов, в постоянном непосредственном государственном руководстве хозяйственным, культурным и оборонным строительством. Этому соответствовало как построение системы исполнительных и распорядительных органов на основе сочетания коллегиальности с единоначалием, так и порядок их деятельности.

Судебная деятельность имела своим назначением защиту советского общественного и государственного строя от свергнутых эксплуататорских классов и вместе с тем воспитание новой сознательной дисциплины трудящихся.

Декретом Совнаркома «О суде» от 5 декабря 1918 г. устанавливалось, что старые, буржуазные судебные органы упраздняются и заменяются судами, образуемыми на основании демократических выборов. Судебные органы Советского государства были и являются коллегиальными, основанными на участии трудящихся в их деятельности.

В первые годы Советской власти сложились две ветви советской судебной системы — местные народные суды и революционные трибуналы. В период гражданской войны и иностранной военной интервенции был осуществлен принцип единства народного суда. Изданным 30 ноября 1918 г. «Положением о едином народном суде» общая советская судебная система была упрощена и усовершенствована. Специальным Положением о революционных трибуналах — от 12 апреля 1919 г. и затем новым Положением от 18 марта 1920 г. был установлен единый порядок судопроизводства во всех трибуналах РСФСР, а также внесены изменения в систему прав трибуналов в соответствии с чрезвычайной обстановкой того периода.

Переход к мирному периоду развития Советского государства вызвал реформу советской    судебной    системы, проведенную    в

1922 г. «Положением о судоустройстве РСФСР», введенным в действие с 1 января 1923 г., было установлено, что «в целях ограждения завоеваний пролетарской революции, обеспечения интересов государства, прав трудящихся и их объединений, действует на территории РСФСР следующая единая система судебных учреждений: 1) Народный Суд в составе постоянного народного судьи, 2) Народный Суд в составе того же постоянного народного судьи и двух народных заседателей, 3) Губернский Суд, 4) Верховный Суд РСФСР и его коллегии».23

Единая судебная система была установлена и в других советских республиках.

С образованием Советского Союза в целях укрепления революционной законности при ЦИК СССР был учрежден Верховный Суд СССР. В октябре 1924 г. ЦИК СССР утвердил единые «Основы судоустройства Союза ССР и союзных республик».

Процесс создания и совершенствования советской судебной системы, ее перестройки применительно к изменявшимся условиям развития нашей страны не менял основного назначения судебных органов в общей деятельности Советского государства как органов защиты советского строя от правонарушений.

Это конкретное назначение судебной деятельности определило особый процессуальный порядок ее осуществления.

Таким образом, специфическая черта судебной деятельности состояла в ее конкретном назначении (защита советского строя и прав граждан). Этому соответствовал порядок образования и устройства осуществлявших ее органов (выборность, коллегиальность и т. д.) и особый способ ее осуществления (уголовно-процессуальный, гражданско-процессуальный порядок судебной деятельности).

Прокурорская деятельность как одна из форм деятельности Советского государства сложилась позднее, чем другие ее формы. В первые годы развития Советского государства надзор за соблюдением советских законов осуществляли общегосударственные органы (Всероссийский съезд Советов, ВЦИК, Президиум ВЦИК, Совнарком, Наркомат юстиции, Наркомат государственного контроля и позднее — Наркомат рабоче-крестьянской инспекции) , а также местные съезды Советов и Советы депутатов. Таким образом, надзор за исполнением законов осуществлялся многими государственными органами в центре и на местах.

Образование в 1922 г. советской прокуратуры — специальной системы органов надзора за исполнением советских законов было вызвано задачами дальнейшего укрепления социалистической законности в условиях проведения новой экономической   политики.

Основные обязанности и права прокуратуры были определены В. И. Лениным в работе «О „двойном" подчинении и законности»: «Прокурор имеет право и обязан делать только одно:  следить за

23 СУ, 1922, № 69, ст. 902.

29

установлением действительно единообразного понимания законности во всей республике, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным влияниям».24 В полном соответствии с этими ленинскими указаниями была охарактеризована роль советской прокуратуры в первых законодательных актах, регулировавших ее деятельность.

В «Положении о прокурорском надзоре», утвержденном 3-й сессией ВЦИК IX созыва 28 мая 1922 г., указывалось, что прокуратура учреждается «в целях осуществления надзора за соблюдением законов и в интересах правильной постановки борьбы с преступностью».25 Так же были определены цели учреждения прокуратуры в «Положении о прокурорском надзоре» Белорусской ССР от 26 июня 1922 г., в «Положении о прокурорском надзоре» Украинской ССР от 28 июня 1922 г., в декрете «О государственной прокуратуре» Азербайджанской ССР от 11 июля 1922 г.26

Первоначально прокуратура была образована в составе наркоматов юстиции республик. Руководство прокуратурой и наркоматами юстиции объединялось в одном лице (прокурор республики, он же народный комиссар юстиции). Отдел прокуратуры НКЮ был в непосредственном ведении прокурора республики.

Губернские и областные прокуроры (в том числе прокуроры автономных областей) назначались прокурором республики и ему непосредственно подчинялись. Прокуроры автономных республик назначались ЦИКами АССР и по вопросам общефедерального (РСФСР) законодательства подчинялись прокурору РСФСР. Таким образом, первоначально прокуратура не была обособлена от органов государственного управления.

Так как прокуратура являлась специальным органом надзора за соблюдением советских законов, ее органы были построены на обоснованных В. И. Лениным принципах независимости от местных органов власти, строгой централизации, подчинения только по вертикали, единоначалия и комплектования путем назначения.

С образованием Советского Союза была учреждена прокуратура Верховного Суда СССР. На Прокурора Верховного Суда были возложены «дача заключений по всем вопросам, подлежащим разрешению Верховного Суда Союза Советских Социалистических Республик, поддержание обвинений в заседании его и, в случае несогласия с решениями пленарного заседания Верховного Суда Союза Советских Социалистических Республик, опротестование их в Президиум Центрального Исполнительного Комитета Союза Советских Социалистических Республик» (см. ст. 46 Конституции СССР 1924 г.).

24  В.  И.  Лен и н.  О «двойном»  подчинении  и законности.  Соч., т   33, стр. 327.

25  СУ,   1922, № 36,  ст. 424.

26   См. «История советской прокуратуры в важнейших документах», Гос-юриздат, 1947, стр. 221—230,

30

Деятельность Прокурора Верховного Суда СССР первоначально ограничивалась сферой деятельности Верховного Суда. Положением о Верховном Суде СССР и прокуратуре Верховного Суда СССР от 24 июля 1929 г. рамки деятельности Прокурора Верховного Суда были значительно расширены. Деятельность Прокурора Верховного Суда по этому Положению имела своим назначением осуществление общего и судебного надзора за законностью. Объектами общего надзора были народные комиссариаты и иные центральные учреждения Союза ССР (кроме ЦИК СССР, его Президиума, СНК и СТО), ЦИКи союзных республик, их Президиумы и ОГПУ. Объектами судебного надзора были судебные учреждения Союза ССР и союзных республик.

В 1933 г. постановлением ЦИК и СНК «в целях укрепления социалистической законности и должной охраны общественной собственности по Союзу ССР от покушений со стороны противообщественных элементов»27 была учреждена Прокуратура СССР, на которую возлагался надзор за законностью актов ведомств СССР, союзных республик и местных органов власти, наблюдение за применением законов судебными учреждениями союзных республик, возбуждение уголовного преследования и поддержание обвинения во всех судебных инстанциях, надзор за законностью и правильностью действий ОГПУ, милиции, уголовного розыска и исправительно-трудовых учреждений и общее руководство деятельностью прокуратуры союзных республик.

Процесс централизации органов прокуратуры был окончательно завершен постановлением ЦИК и СНК СССР от 20 июля 1936 г.: «Об образовании Народного Комиссариата юстиции Союза ССР», которым органы прокуратуры и следствия были выделены из системы наркоматов юстиции союзных и автономных республик и подчинены непосредственно Прокурору Союза ССР.

Итак, особенность прокурорской деятельности состояла в том, что она имела своим основным назначением надзор за соблюдением советских законов и осуществлялась назначенными, едино-начальными, независимыми от местных влияний органами специфическими способами (проверка соблюдения законов и подзаконных государственных актов, опротестование нарушений законов, возбуждение уголовного преследования и т. д.).

Таковы формы деятельности Советского государства до принятия Конституции СССР 1936 г.

Советское государство во всех формах своей деятельности последовательно осуществляло политику Коммунистической партии, выражающую коренные интересы рабочего класса и всех трудящихся, основанную на познанных объективных законах общественного развития. В результате осуществления новой экономической политики, а также политики индустриализации страны и коллек-

27 СЗ СССР,  1933, № 40, ст. 239.

31

тивизации сельского хозяйства, политики, отвечающей насущным потребностям экономического развития, руководимое Коммунистической партией, опирающееся на прочный союз рабочего класса с трудящимся крестьянством, Советское государство построило социалистическое общество.

Чрезвычайный VIII Всесоюзный съезд Советов отметил победу социалистической системы во всех сферах народного хозяйства: s промышленности, сельском хозяйстве и торговле.

Соответственно изменилась и классовая структура советского общества: эксплуататорские классы были ликвидированы, рабочий класс, класс крестьян и интеллигенция претерпели коренные изменения. Упрочился союз рабочего класса с крестьянством, сотрудничество этих классов с советской интеллигенцией. Окрепла дружба народов СССР. Большие успехи были достигнуты в повышении материального благосостояния и культурного уровня трудящихся.