§ 1. Понятие форм деятельности Советского государства

Классовое содержание каждого данного государства определяется целями и задачами породившей его революции, тем, какой именно класс держит в своих руках государственную власть.

Сущность Советского государства состоит в том, что оно является государством диктатуры рабочего класса. Советское государство основано на союзе рабочего класса с трудящимся крестьянством при руководящей роли рабочего класса в этом союзе. В. И. Ленин указывал на исключительную важность этого союза. «Высший принцип диктатуры, — говорил В. И. Ленин, — это поддержание союза пролетариата с крестьянством, чтобы он мог удержать руководящую роль и государственную власть».1

Наше государство базируется на расовом и национальном равноправии, на дружбе народов и их взаимной помощи в хозяйственном и культурном строительстве. Идейной основой братства социалистических наций является органическое сочетание социалистического патриотизма с интернационализмом.

Советское государство является подлинно демократическим, народным государством. Социалистическое содержание и демократические принципы организации и деятельности Советского государства обеспечиваются Коммунистической партией Советского Союза — руководящей силой в системе диктатуры рабочего класса. Объединяя в своих рядах передовых людей рабочего класса, трудового крестьянства и трудовой интеллигенции, Коммунистическая партия руководит деятельностью всех общественных и государственных организаций нашей страны, направляя ее к достижению единой цели.

Советское государство — орудие построения коммунизма в нашей стране. Оно является оплотом мира, демократии и социализма во всем мире. Во всей своей деятельности оно опирается на объективные законы развития общества.

1 В. И. Ленин. Доклад о тактике РКП. Соч., т. 32, стр. 466.

В современных условиях, когда социализм в нашей стране победил полностью и окончательно, когда СССР вступил в новый исторический период своего развития — период развернутого строительства коммунистического общества — роль Советского государства неизмеримо возрастает.

XXI съезд Коммунистической партии Советского Союза в своих решениях указал на задачу дальнейшего укрепления Советского государства как орудия коммунистического строительства, обороны СССР от угрозы нападения со стороны империалистических государств и защиты мира во всем мире.

Современные ревизионисты пропагандируют теорию немедленного отмирания социалистического государства. Эта предательская теория, выгодная и угодная лишь реакционным силам империализма, означает ослабление и упразднение могучего орудия коммунистического строительства и обороны стран социализма от нападения со стороны империалистов. Она в корне противоречит интересам народов социалистических стран и всего прогрессивного человечества.

Отмирание социалистического государства произойдет при полной победе коммунизма, когда для этого созреют необходимые условия. Путь к этому лежит не через ослабление, а через всемерное укрепление социалистического государства.

Сказанное о сущности Советского государства характеризует его как новый, высший, социалистический тип государства, принципиально отличный от любого эксплуататорского государства — рабовладельческого, феодального и буржуазного.

Понятие формы государства охватывает три элемента: форму правления, политический режим и государственное устройство, которые тесно связаны между собой. В совокупности они составляют форму данного государства в широком смысле.

Вопрос о формах деятельности Советского государства составляет часть общего вопроса о государственной форме диктатуры рабочего класса в СССР и тесно связан с вопросами о форме правления, политическом режиме и федеративном устройстве Советского государства.

Решение этого вопроса ничего общего не имеет с буржуазной теорией «разделения властей». Выдвинутая в эпоху борьбы буржуазии с феодализмом за политическую власть теория «разделения властей» в тот период служила целям установления и укрепления политического господства буржуазии. Теперь она используется в целях затушевывания эксплуататорской сущности буржуазного государства, защиты реакционной идеи о его якобы надклассовом характере.

Но в действительности «разделение властей» на законодательную, исполнительную и судебную никогда не осуществлялось и осуществлено быть не может, так как господствующий класс не заинтересован в фактическом делении своей власти на независимые друг от друга  части.

Отражение теории «разделения властей» в конституциях некоторых буржуазных стран, в частности в конституции США, имеет формальный характер, особенно в современных условиях общего кризиса капитализма.

Деятельность Советского государства направлена к достижению единых целей, разрешению единых задач и проводится под единым руководством Коммунистической партии Советского Союза. Но единая деятельность Советского государства проводится в различных формах.

Многообразие форм государственной деятельности вытекает из ее огромного объема и сложного характера. Деятельность государства не может проводиться в какой-либо одной форме: она неизбежно предполагает то или иное ее разделение между составными частями государственного аппарата.

Под формой государственной деятельности следует понимать часть деятельности государства по осуществлению его функций. При этом критерием классификации форм государственной деятельности является их конкретное назначение, роль каждой из них в общей деятельности государства.

Различия в конкретном назначении форм единой государственной деятельности в свою очередь определяют различия в организации органов государственной власти. Каждая конкретная форма деятельности Советского государства как одна из частей его общей деятельности, имеющая специфическое назначение, находит свое воплощение в работе соответствующих органов государства. Порядок их образования и подчинения, организационное строение производны от назначения осуществляемой ими формы государственной деятельности. Каждая группа органов государства в сфере своей деятельности применяет соответствующие приемы и способы деятельности.

Итак, формы деятельности Советского государства — это части единой деятельности по осуществлению его функций, различающиеся по своему конкретному назначению и влекущие за собой различия в организации соответствующих государственных органов, а также в способах их деятельности.

Каждая форма деятельности Советского государства направлена на осуществление всех его функций. Соотношение между функциями и формами деятельности Советского государства есть соотношение между сторонами единого содержания и разнообразными формами их осуществления. Осуществление каждой функции государства требует участия государственного аппарата в целом, взаимодействия его органов, что определяется единством государственной власти и процесса ее осуществления.

Формы деятельности Советского государства обусловлены з конечном счете социалистическим базисом. Советское государство на каждом данном этапе своего развития совершенствовало, приспосабливало формы своей деятельности к требованиям социалистического базиса.

Решающее значение социалистического базиса в развитии форм советской государственной деятельности, разумеется, не исключает значения других важных факторов. На формы советской государственной деятельности оказывают прямое влияние обусловленные внутренней и внешней обстановкой основные задачи и функции нашего государства.

О формах деятельности Советского государства в нашей юридической литературе высказаны различные мнения.

С. А. Голунский и М. С. Строгович в 1940 г. писали: «Обычно различают три формы осуществления функций государства: а) законодательство, б) государственное управление (административная деятельность) и в) правосудие...

Три формы осуществления функций государства существуют и в социалистическом государстве, но соответственно отличию функций социалистического государства от функций буржуазного государства отличны и формы их осуществления — законодательство, управление и правосудие».2 Это мнение поддержано И. И. Евтихиевым, В. А. Власовым и С. С. Студеникиным.

Указанная трехчленная система не вполне соответствует реально существующей и законодательно закрепленной системе форм деятельности Советского государства. Она охватывает лишь часть его деятельности, а именно: законодательную, исполнительную и распорядительную и судебную деятельность. Незаконодательная деятельность Верховных Советов, вся деятельность Президиумов Верховных Советов, местных Советов и советской прокуратуры выходит за рамки этой системы.

Неудовлетворительной следует признать и четырехчленную систему, выдвинутую ранее автором данной работы. Система форм деятельности Советского государства ограничивалась нами законодательной, исполнительной и распорядительной, судебной и надзорной деятельностью.3

Хотя эта система полнее, чем трехчленная, отражает деятельность Советского государства, но и она не охватывает ее полностью. Деятельность Президиумов Верховных Советов и местных Советов не может быть отнесена ни к законодательной, ни к исполнительно-распорядительной, ни к судебной, ни к надзорной деятельности. Кроме того, в эту систему не включена незаконодательная деятельность Верховных Советов и ненадзорная деятельность прокуратуры.

В статье, посвященной характеристике исполнительной и распорядительной деятельности, И. Н. Ананов пишет: «Таким образом, в социалистической системе государственного аппарата совершенно ясно выступает четкое разграничение форм осуществления функций государства. Эти формы—законодательная (Вер-

2  С.   А.  Голунский   и  М. С.  Строгович.  Теория   государства  и права.  Госюриздат,  1940,  стр. 54, 57.

3  См.   Г.   И.   Петров.   Предмет  советского  административного  права. «Советское государство и право»,   1940, № 7, стр. 34.

8

ховные Советы),исполнительная и распорядительная (органы государственного управления), правосудие (суды) и прокурорский надзор (прокуратура)».4 Это мнение разделяется также Д. А. Ке-римовым.5

Приведенная классификация также не охватывает всю деятельность органов Советского государства. За ее пределами остается незаконодательная деятельность Верховных Советов, деятельность Президиумов Верховных Советов, местных Советов и ненадзорная деятельность прокуратуры.

Иная классификация форм советской государственной деятельности предложена И. Д. Левиным в реферате на тему: «Предмет и система советского государственного права»6 и позднее — в учебнике «Основы советского государства и права».

В качестве важнейшей формы деятельности Советского государства И. Д. Левин выдвигает осуществление высшей власти, относя к ней деятельность Верховных Советов и Президиумов Верховных Советов. «Другие формы деятельности государства,— пишет он, — имеют подчиненный в отношении высшей власти характер. Это — формы осуществления подчиненной власти. Формами  осуществления подчиненной власти являются:

1)   исполнительно-распорядительная деятельность государства (управление);

2)  осуществление местной власти;

3)  судебная деятельность государства (правосудие)».7 В этой классификации  также многое  вызывает    возражения.  Деятельность Верховных Советов и деятельность Президиумов Верховных Советов отличаются друг от друга по всем критериям, выдвинутым И. Д. Левиным. Верховные Советы и Президиумы Верховных Советов — тесно связанные между собою, но различные органы нашего государства: различен порядок осуществления их деятельности (Верховные Советы действуют в сессионном порядке, Президиумы Верховных    Советов   действуют   постоянно); характер актов, издаваемых Верховными Советами (законы)  и Президиумами Верховных Советов   (указы), также различен.

Следовательно, и по критериям, выдвинутым И. Д. Левиным, деятельность Верховных Советов и деятельность Президиумов Верховных Советов не может быть объединена в одну общую форму деятельности  нашего государства.

Вызывает возражения исключение деятельности Президиумов Верховных Советов из деятельности подчиненной высшей власти.

4  И.   Н.   А н а н о в.   Исполнительная   и   распорядительная деятельность органов  советского  государственного  управления.  Сб.  «Вопросы  советского административного  и   финансового  права».  Изд.   АН  СССР,   1952,  стр.  22.

5  См.   Д.   А.   Керимов.   Законодательная   деятельность   Советского государства. Госюриздат, 1955, стр. 43.

6  См.  Рефераты  научно-исследовательских  работ за   1945  г.  Отделение экономики и права. Изд. АН СССР, 1946, стр. 41—43.

7  «Основы Советского государства  и права».  Госюриздат,   1947, стр. 34.

Президиумы Верховных Советов подотчетны избравшим их Верховным Советам. Из этого вытекает, что деятельность Президиумов Верховных Советов имеет также подчиненный характер. Вместе с тем эта система форм деятельности нашего государства не охватывает деятельность советской прокуратуры.

В. Ф. Коток, исходя из разграничения компетенции государственных органов, порядка их деятельности и характера издаваемых ими актов, различает пять форм деятельности нашего государства, а именно:

«1) осуществление высшей государственной власти;

2)   осуществление государственного управления;

3)   осуществление местной государственной власти;

4)  осуществление правосудия;

5)  осуществление прокурорского надзора».8

Эта система полнее, чем предыдущие, отражает деятельность нашего государства. Вместе с тем она не свободна от недостатков.

Во-первых, главный из выдвинутых В. Ф. Котоком критериев, а именно: «разграничение компетенции отдельных государственных органов», по нашему мнению, не может быть основанием разграничения форм государственной деятельности. Компетенция •органа зависит не только от формы деятельности, которую он осуществляет, но и от иных условий, в частности от масштаба его деятельности. Компетенция государственных органов, осуществляющих одну и ту же форму государственной деятельности, например компетенция Верховного Совета СССР и Верховного Совета союзной республики, компетенция Совета Министров СССР и исполкома районного Совета депутатов трудящихся или компетенция Верховного Суда СССР и районного (городского) народного суда также весьма различны.

Во-вторых, по мотивам, изложенным выше, не следует относить деятельность Верховных Советов и Президиумов Верховных Советов к одной форме деятельности нашего государства.

В-третьих, эта система также не полностью охватывает деятельность Советского государства. «Осуществление прокурорского надзора», являясь главным в деятельности советской прокуратуры, однако, ее не исчерпывает. Прокуратура осуществляет и иную (ненадзорную) деятельность (например, расследование преступлений).

Б. В. Кравцов по вопросу о формах деятельности нашего государства предложил следующее решение: «Деятельность Советского социалистического государства протекает на современном этапе в следующих основных формах:

1)   осуществление верховной государственной власти в    масштабах СССР, союзной или автономной республики;

2)   осуществление государственного управления в масштабах СССР, союзной или автономной республики;

8 «Советское   государственное   право».   Госюрнздат,  М.,   1948,  стр.  298. 10

3)   осуществление государственной власти и государственного управления в местных масштабах: края, области, автономной области, национального округа, района, города, поселка, села;

4)   осуществление высшего надзора за    точным    исполнением законов».9

Б. В. Кравцов не указывает на критерий классификации форм деятельности государства. Но сказанное им дает основание сделать вывод, что его критерий не является единым.

Конституция СССР определяет исполнительные комитеты как исполнительные и распорядительные органы местных Советов. Из этого следует вывод, что деятельность местных Советов и деятельность их исполнительных комитетов относятся к двум различным формам государственной деятельности. Вместе с тем Конституция СССР, относя к исполнительным и распорядительным органам Советского государства Советы Министров, государственные комитеты, министерства, советы народного хозяйства, исполкомы местных Советов, их отделы и управления, дает основание для отнесения их деятельности к одной и той же форме советской государственной деятельности.

П. Т. Василенков в статье, посвященной вопросу классификации советских государственных органов, пишет следующее: «Различные формы единой советской государственной власти проявляются в виде осуществления государственной власти Советами, в виде осуществления государственного управления, в виде осуществления правосудия и в виде осуществления прокурорской деятельности. Эти различные формы государственной власти осуществляются специальными системами органов социалистического государства. Каждая из специальных систем государственных органов составляет лишь часть единой системы органов Советского социалистического государства».10

А. А. Аскеров также придерживался этого деления форм государственной деятельности и осуществляющих их органов Советского государства.11

Следует признать обоснованным объединение деятельности Верховных и местных Советов депутатов трудящихся в одну общую форму советской государственной деятельности. Верховные и местные Советы составляют единую систему полновластных органов, различающихся главным образом по территориальному масштабу деятельности и по своей .компетенции. Конкретное назначение их деятельности, ее организация и способы осуществления в основном одинаковы, что дает основание   для    признания

9 «Советское   государственное   право».   Госюриздат,  М.,   1950,  стр.   205.

1° П. Т. Василенков. К вопросу о классификации советских государственных органов. Вестник Московского университета, 1951, № 7, стр 51. См. также П. Т. Василенков. О понятии и сущности органа Советского   социалистического   государства.   Вестник  Московского   университета

1952,  № 4, стр.  162.

ч См.  А.  А. Аскеров.  Очерки советского строительства   Изд   МГУ,

1953,   стр. 124.

11

преимущества точки зрения П. Т. Василенкова и А. А. Аскерова перед точками зрения других советских юристов по этому вопросу.

Недостаток системы, предложенной П. Т. Василенковым и А. А. Аскеровым, состоит в том, что она не охватывает деятельность  Президиумов  Верховных Советов.

Ц. А. Ямпольская в связи с вопросом об организующем характере деятельности всех органов Советского государства называет пять видов   (форм)   его деятельности.

Она указывает: «Организующей является не только деятельность в области советского государственного управления. Такова же и законодательная деятельность Советского социалистического государства и другие виды государственной деятельности в СССР — судебная, прокурорская, деятельность местных органов государственной власти».12

При такой классификации полностью выпадает деятельность Президиумов Верховных Советов, а также незаконодательная деятельность Верховных Советов.

И. С. Самощенко категорически отвергает приведенные выше классификации форм деятельности нашего государства и предпринимает попытку разрешить эту проблему с других позиций. Он указывает, что предлагаемое им решение основано «на понимании формы государственной деятельности как деятельности всех, многих или нескольких органов Советского' государства, однородной по своим внешним признакам».13

Вся деятельность нашего государства делится им на «деятельность правовую и чисто фактическую».

Руководствуясь разнородностью государственной деятельности по внешним признакам в качестве критерия классификации ее форм, он усматривает в «чисто фактической» деятельности следующие формы: «организационно-массовая, культурно- и политико-воспитательная работа государственных органов, учетно-статистическая работа государственных органов, технически-исполнительная работа государственных органов, вооруженная защита нашей страны^эт агрессивных действий со стороны ее врагов и т. п.» (стр. 85).

К формам «правовой» государственной деятельности автор относит: «а) правотворческую деятельность, б) оперативно-исполнительную деятельность, в) правоохранительную деятельность» (стр. 86).

Эта классификация неприемлема по следующим мотивам:

1) Деление деятельности государства на правовую и чисто фактическую не имеет должных оснований, ибо право является

12  Ц.   А.   Ямпольская.   Органы советского  государственного  управления в современный  период. Изд. АН СССР,  1954, стр. 43.

13  И.  С.  Самощенко.  О  правовых  формах  осуществления  функций Советского   государства.    «Советское   государство    и    право»,    1956,    №   3, стр. 85.

12

одним из фактических рычагов, используемых государством в целях осуществления всех его задач и функций.

Правовая деятельность, так же как всякая иная деятельность, имеет фактический характер. С другой стороны, то, что И. С. Са-мощенко называет фактической деятельностью государства, основано на нормах действующего права и нередко влечет за собою определенные правовые последствия, что придает и этой деятельности правовое значение. К тому же такое деление государственной деятельности ведет к ослаблению принципа законности в той части деятельности, которая объявляется чисто фактической, неправовой, но которая (и по признанию И. С. Самощенко) должна протекать на основе социалистической законности.

Внешние признаки различия видов деятельности государства не могут служить надежным критерием их классификации, потому что, во-первых, одни лишь внешние признаки далеко не всегда способны отражать сущность классифицируемых общественных явлений, и, во-вторых, этот критерий, не имея вполне определенного характера, ведет к такой же неопределенности и в самой классификации.

В этом убеждает сопоставление названных И. С. Самощенко форм чисто фактической и правовой деятельности. Они располагаются в совершенно различных плоскостях. Организационно-массовая, политико-воспитательная работа необходима при осуществлении любой деятельности государства, в том числе учетно-ста-тистической, технически-исполнительной и оборонной. Технически-исполнительная деятельность присуща организационно-массовой, политико-воспитательной, учетно-статистической и оборонной деятельности. Организационно-массовая и политико-воспитательная работа даже и по внешним признакам несопоставима с технически-исполнительной и оборонной деятельностью.

Предложенное И. С. Самощенко деление правовой деятельности государства представляет собой существенно измененный вариант известной триады: законодательство, управление, правосудие. Существенные изменения здесь состоят, во-первых, в том, что все эти формы правовой деятельности оторваны от форм деятельности — «чисто фактической» и, во-вторых, в том, что каждая из них трактуется более широко, чем формы названной триады.

Это деление правовой деятельности имеет весьма относительный характер, так как правотворчество, оперативно-исполнительная и правоохранительная деятельность органически переплетаются между собой. Устанавливая нормы права, государство одновременно устанавливает правила поведения людей (диспозиции), условия их применения (гипотезы) и меры принуждения за их нзсушения (санкции).

И. С. Самощенко пишет: «Правоохранительная деятельность Советского государства — это государственное принуждение к исполнению требований  советского права»   (стр. 89).

Это положение неверно в своей основе, ибо правоохранитель-

13

ная деятельность Советского государства не сводится к применению мер принуждения. Основным методом, обеспечивающим исполнение норм советского права всеми, к кому они обращены, является убеждение, организационно-массовая, политико-воспитательная работа, рассматриваемая автором критикуемой классификации в качестве одной из форм чисто фактической деятельности нашего государства. Вместе с тем правоохранительная деятельность не ограничивается изданием правоохранительных актов индивидуального значения. Как было отмечено выше, она неотделима от установления правовых норм, выделяемого И. С. Само-щенко в качестве самостоятельной формы правовой деятельности государства. Так же тесно переплетаются между собой правотворческая и оперативно-исполнительная деятельность.

Действующая Конституция СССР, конституции союзных и автономных республик, отражая принцип законности в управлении, указывают, что акты управления (в том числе нормативные) издаются на основе и во исполнение законов. Правотворческая деятельность органов управления неотделима от их оперативно-исполнительной деятельности.

Правотворчество несопоставимо с оперативно-исполнительной деятельностью по реализации предписаний норм советского права, так как она не сводится к изданию актов индивидуального значения, но и предполагает необходимость издания нормативных актов. Примерами оперативно-исполнительных нормативных актов могут служить нормативные акты управления.

Неразделимы также оперативно-исполнительная и правоохранительная деятельность. Политико-воспитательная деятельность органов управления и деятельность по применению ими административных и дисциплинарных мер принуждения к нарушителям норм советского права сочетают в себе черты деятельности оперативно-исполнительной и правоохранительной и вместе с тем правовой и «чисто фактической».

Итак, правотворческую, оперативно-исполнительную и правоохранительную деятельность государства ни по внешним, ни по каким-либо другим признакам разграничить невозможно ни в теории, ни тем более в практике государственной деятельности.