§ 2. Реализация норм советского административного права

Вопросу о реализации корм советского административного права необходимо предпослать освещение важнейших вопросов реализации норм советского права в целом.

Составляя выражение государственной воли советского народа, нормы советского права направлены на достижение тех целей, которые преследуются Советским социалистическим госу-

28   См. СЗ                        СССР, 1927, № 62, ст. 625

29   См. СЗ                        СССР, 1925, № 37, ст. 277.

30   См. СЗ                      СССР, 1935, № 45, стр. 377.

И*                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                      163

...    i.jfj                                            :     ■■'■г-   -..                                                                                    .                                                                                                •                                                                                                       .                                                                                                                                                                                                                                                                                        ■■■■.'

дарством. При этом правовые нормы и практические общественные результаты, на которые они рассчитаны, связаны с сознательной деятельностью советских людей до реализации этих норм, по проведению их в жизшэ.,.                                                                                                                                                                                                                                                                                    -    '■  .,     г     -: ■.

В. И. Ленин указывал на необходимость различать издание законов и их практическое осуществление. «То, что мы уже декретировали,— писал .В. р.. Ленрн в марте — апреле 1918 г., — мы далеко, недостаточно еще^провели в жизнь, и главная задача момента состоит именно в сосредоточении всех усилий на деловом, практическом осуществлении основ тех преобразований, которые уже стали законом (но не стали еще реальностью)». '

Являясь одним из могучих инструментов проведения политики Коммунистической партии, советское право в результате своей реализации дает богатые материальные и духовные плоды, активно содействуя коммунистическому преобразованию нашего общества.                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                            ;'      ' .'■

Процесс реализации.'норм права имеет волевой характер. Реализовать норму права 'фа участия воли людей нельзя так же, как нельзя установить, изменить или отменить ее.

Процесс реализации'норм права имеет политическое содержание, что вытекает из классовой сущности права. «Закон, — писал В. И. Ленин,— есть мера политическая, есть политика»,2 Тот же политический характер имеют и иные государственно-правовые акты и ими установленные нормы права. Реализация норм.советского права составляет, одну дз..форм проведения политики Ком-мунистиче'ской партии и руководимого ею Советского государства.

Оснбвйым принципом, реализации норм советского права является принцип социалистической законности, требующий, неуклонного1 и точного исполнения норм советского права всеми,, к кому они'Ъбращёньг^в полком соответствии с выраженной в. них волей советского нарйда; политикой Коммунистической партии и Советского государства.                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                ...

Содержание и сила воздействия советского права на, общественное развитие зависит от ряда объективных и субъективных условий, обеспечивающих действенность советского права, ..его реальную роль в жизни нашего общества.

Действенность советского права обеспечивается прежде всего экономическими и Пиитическими условиями социализма.

Одной из важнейших особенностей, характеризующих социалистическую, подлинно демократическую природу советского права, является наличие фактических экономических гарантий осуществления норм права.

Дальнейший рост социалистической экономики и постоянная забота Коммунистической партии и Советского правительства о благе советского народа означает постоянное укрепление и рас-

1   В.   И.   Ленин.   Очередные   задачи   советской   власти.   Соч.,   т.   27, стр. 223.

2  В.  И.   Ленин!   О  карикатуре  на   марксизм   и  об  «империалистическом экономизме». Соч., т. 23, стр. 36.

ширение экономических гарантии советского права, возможностей фактической реализации советских правовых норм каждым субъектом права.

Наличие могучего Советского социалистического государства, опирающегося на народные массы и руководимого Коммунистической партией, составляет важнейшее политическое условие, обеспечивающее фактическую действенность советского права.

Коммунистическая партия и Советское государство обеспечивают укрепление и развитие советской правовой системы, строгое соблюдение принципа социалистической законности всеми государственными и общественными организациями, должностными лицами и гражданами. Это достигается, главным образом, путем воспитания масс, систематического повышения культурного уровня народа, его социалистического правосознания, борьбы с пережитками капитализма в сознании людей, а также путем государственного и общественного контроля за точным исполнением . норм советского права и применения к виновным в их нарушении мер общественного воздействия и государственного принуждения.

Процесс реализации норм права нельзя рассматривать лишь как совокупность действий людей по претворению их в жизнь. Он включает в себя также воздержание от действий, запрещенных нормами права. Воздержание от запрещенных государством действий не порождает конкретных правовых отношений. Поэтому следует признать неточным утверждение А. М. Васильева о том, что «правовые нормы рассчитаны и реализуются только в конкретных отношениях людей».3

Процесс реализации норм права весьма сложный. В нем участвуют все государственные и общественные организации и дееспособные физические лица.

Роль различных субъектов права и характер их участия в этом процессе различны. Ведущая, определяющая роль в реализации норм права принадлежит органам государственной власти, что объясняется сущностью советского права как выражения государственной воли советского народа. Органы государственной власти устанавливают нормы права, организуют их практическую реализацию всеми, к кому они обращены, и охраняют их от нарушения. Велика также роль общественных организаций и граждан в процессе реализации норм советского права. Социалистический демократизм советского общественного и государственного строя обеспечивает их постоянное участие в этом процессе. В нашей стране на деле осуществляется указание В. И. Ленина о том, что «каждый представитель массы, каждый гражданин должен быть поставлен в такие условия, чтобы он мог участвовать и в обсуждении законов государства, и в выборе своих представителей, и в проведении государственных законов в жизнь».4

ЗА. М. Васильев. О применении норм советского социалистического права. «Советское государство и право», 1954, № 7, стр. 97.

4 В. И. Ленин. Первоначальный набросок статьи «Очередные задачи советской власти». Соч., т. 27, стр.  185.

165

Нормы советского права реализуются юридическими и неюридическими средствами. Трудно согласиться с мнением о том, что право реализуется только юридическими средствами и способами.5 Это верно лишь для части советских правовых норм, например для многих норм уголовно-процессуального и гражданско-процессуального права. Но многие нормы советского права не могут быть реализованы только юридическими способами.

Приведем примеры. Нормы советского права обязывают каждого рабочего и служащего своевременно являться на работу. Реализация этих норм состоит в своевременной явке рабочих и служащих в предприятия и учреждения, в которых они работают. Способы их передвижения от места жительства до места работы, как известно, правом не устанавливаются. Следовательно, эти способы не имеют юридического характера.

Ст. 49 Кодекса законов о браке, семье и опеке РСФСР устанавливает: «Дети обязаны доставлять содержание своим нуждающимся нетрудоспособным родителям». Способы реализации этой  нормы советского права также государством не установлены.

Лишь в случаях нарушения приведенных здесь в качестве примеров норм трудового и семейного права применяются соответствующими органами государства юридические средства, обеспечивающие их реализацию, которые состоят в привлечении виновных' к ответственности.

Отрицание значения неюридических способов реализации норм права может повести к формализму в юридической практике. Норма права должна признаваться реализованной (осуществленной) в каждом случае, на который она рассчитана, лишь при условии фактического выполнения всех действий обязанных лиц по ее практическому претворению в жизнь, как юридических, так и неюридических.

Одни нормы права могут быть реализованы отдельным субъектом права, другие же реализуются совместными действиями нескольких или многих из них. Реализация большинства норм права без участия государственных органов   невозможна.

Примером реализации нормы отдельным субъектом права может служить воздержание гражданина от действия, запрещенного нормой права. Примером реализации нормы совместными действиями многих субъектов права может служить реализация норм, регулирующих порядок голосования на выборах в Советы, которая предполагает участие избирателей, избирательных комиссий и т. д. Аналогичным примером может служить реализация норм права, регулирующих порядок обжалования действий и актов государственных органов и их должностных лиц То же может служить примером реализации норм права с обязательным участием государственных органов. Примером реализации норм права без непосредственного участия органов госу-

5 См. А. М.  Васильев.  О  применении  норм советского социалистического права. «Советское государство и право», 1954, № 7, стр. 97.

166

дарства является реализация норм, регулирующих порядок выдачи денежных и натуральных авансов колхозникам. Таким образом, от конкретного содержания правовой нормы зависит как состав ее реализующих субъектов, так и конкретные формы ее реализации. Исходя из сказанного, процесс реализации норм советского права можно определить как процесс практического претворения в жизнь выраженной в нормах права воли советского народа государственными и общественными организациями, должностными лицами и гражданами в соответствии с требованиями принципа социалистической законности.

Многообразие конкретных форм проявления воли субъектов права в процессе его реализации можно свести к двум основным формам:  исполнению и применению норм права.

Исполнение норм советского права есть одна из форм его реализации, состоящая в подчинении поведения субъекта права обращенным к нему правовым требованиям. Исполнение норм советского права составляет одну из конституционных обязанностей всех без исключения государственных и общественных организаций, должностных лиц и граждан. Эта обязанность отражена в ст. 130 Конституции СССР, гласящей: «Каждый гражданин СССР обязан соблюдать Конституцию Союза Советских Социалистических Республик, исполнять законы, блюсти дисциплину труда, честно относиться к общественному долгу, уважать правила социалистического общежития».

В этой статье Конституции принцип социалистической законности юридически выражен в его универсальном виде: применительно к гражданам, а также ко всем государственным и общественным организациям.

Вместе с тем принцип социалистической законности выражен в ряде иных статей Конституции СССР применительно к тем или иным органам Советского государства, например в ст. ст. 66, 67, 73, 81, 85, 98, 112 и др. Принцип социалистической законности отражен также в конституциях союзных и автономных республик. Свое детальное выражение он получил в текущих законах, указах, актах управления и иных советских государственных актах, основанных на Конституции СССР, конституциях союзных и автономных республик.

Итак, исполнение норм советского права есть конституционная обязанность всех субъектов советского права. Обязанность по исполнению норм права осуществляется гражданами, государственными и общественными организациями, должностными лицами различными способами, что зависит от содержания исполняемых норм права.

Все возможные способы исполнения норм права по характеру проявления воли исполняющих можно разделить на две группы: активные и пассивные.

Активные способы исполнения норм права при всем их многообразии объединяются тем, что все они предполагают те или иные действия по реализации норм права. Активные способы со-

167

ответствуют обязывающим и управомочивающим нормам права. Исполняя обязывающие нормы, граждане определенными действиями выполняют возложенные на них государством конкретные юридические обязанности: трудятся, служат в рядах Вооруженных Сил СССР, посылают детей в школу и т. д. Управо-мочивающие нормы права исполняются также соответствующими активными действиями. Участвуя в выборах в Советы, граждане СССР выполняют действия, предусмотренные Положениями о выборах; вступая в брак, они выполняют требования, предусмотренные Кодексом законов о браке, семье и опеке и другими актами, регулирующими порядок оформления брака и т. д.

Совершая указанные действия, гражданин неизбежно вступает в правовые отношения с иными субъектами права — государственными или общественными организациями, должностными лицами, иными гражданами. Таким образом, граждане исполняют обязывающие и управомочивающие нормы советского права правомерными действиями по осуществлению возложенных на них юридических обязанностей и предоставленных им прав.

Общественные органы и их работники исполняют нормы советского права в процессе своей деятельности, сообразуя ее с требованиями, выраженными в советских правовых нормах.

Исполняют нормы советского права также все государственные органы и служащие советского государственного аппарата. Они осуществляют обращенные к ним юридические требования в процессе своей деятельности по осуществлению государственных обязанностей и предоставленных им прав, в процессе издания ими юридических актов, организации и проверки их исполнения.

Примерами могут служить действия Верховных Советов по изданию законов, действия Президиумов Верховных Советов по созыву сессий Верховных Советов, .действия органов управления по руководству процессами хозяйственного и культурного строительства, действия судебных органов по рассмотрению уголовных и гражданских дел, действия прокуроров по опротестованию незаконных актов управления и т. д.

Итак, обязывающим и управомочивающим нормам права соответствуют активные способы их исполнения.

Пассивный способ исполнения норм права состоит в воздержании от запрещенных государством действий. Этим способом исполняются только запретительные нормы.

Воздержание от неправомерных действий является общим способом исполнения запретительных норм права всеми субъектами права — государственными и общественными организациями, должностными лицами и гражданами. Нормы обязывающие и управомочивающие этим способом реализованы быть не могут. ■ Они ими могут быть только нарушены. Воздержание от действий юридически обязанного совершить данные действия составляет правонарушение.

П. Н. Галанза разграничивает понятия исполнения и соблю-

168

дения норм права. «Исполнение норм права,— пишет он,— это приведение их в действие органами власти, учреждениями, должностными лицами и гражданами...

Соблюдение норм права означает такое поведение упомянутых выше субъектов права, когда они воздерживаются от нарушения установленных норм права».6

Приведенные положения вызывают возражения. Во-первых, воздержание от нарушения норм права — это лишь способ исполнения норм права, причем не всех, а только запрещающих определенные действия. Соблюдение норм права в указанном П. Н. Галанзой смысле охватывается понятием их исполнения. Действия по реализации обязывающих и управомочивающих норм и воздержание от нарушений запретительных норм имеет один общий результат — исполнение норм права. Различия между этими действиями и воздержанием от нарушений как формами проявления воли субъектов права не выходят за рамки самого понятия исполнения норм права.

Во-вторых, понятие действия норм права не следует отождествлять с их реализацией. Нормы права вступают в действие с определенного момента и никаких дополнительных усилий со стороны кого бы то ни было для своего действия не требуют.

Действие норм права — это лишь юридическая возможность их реализации, но не сама реализация права. Различия между приведением нормы права в действие и ее реализацией есть раэ--личия между возможностью и действительностью.

Постановление Верховного Совета об образовании Совета Министров нельзя рассматривать как акт приведения соответствующих конституционных корм права в действие уже по той простой причине, что они действуют с момента опубликования Конституции. Исполнение государственного бюджета, например бюджета СССР на 1959 г., основывается на нормах права, вступивших в действие задолго до 1959 г. Абсолютное большинство этих норм регулировало исполнение бюджета и в предыдущие годы. То же относится и к иным приведенным П. Н. Галанзой примерам исполнения норм права.

Что касается примеров соблюдения норм права, то,- как справедливо указал А. Е. Пашерстник, нельзя квалифицировать соблюдение норм охраны труда директорами предприятий и правил внутреннего распорядка и дисциплины труда рабочими и служащими лишь как воздержание от нарушения этих норм.7 Итак, понятие исполнения и понятие соблюдения норм права тождественны.

Второй формой реализации норм советского права является его применение. Советское государство, устанавливая или санкционируя нормы, права, требует их исполнения всеми, к кому ohi;

6  П.  Н.   Г а л а н з а.  О  применении  советских  правовых  норм.  «Советское государство и право», 1954, № 6, стр. 96.

7  См.  А.  Е.   Пашерстник.   По  поводу  обсуждения  вопроса  о  применении права. «Советское государство и право», 1954, № 8, стр. 76—77. . .

169

обращены. Вместе с тем государство уполномочивает соответствующих субъектов права на определенные действия, обеспечивающие реализацию норм другими субъектами права. Эти действия составляют процесс применения норм права.

Моментами, отличающими процесс применения норм права от процесса их исполнения, являются следующие:

1.  Применение норм права составляет обязанность и право лишь тех органов и лиц, на которых государством    возложены обязанности по применению норм права и которым для исполнения этих обязанностей   предоставлены соответствующие   права.

Только государство, как организация, устанавливающая или санкционирующая нормы права, может наделять полномочиями по их применению. Такими полномочиями наделены Верховные и местные Советы, Президиумы Верховных Советов, исполнительные и распорядительные, судебные и прокурорские органы, администрация предприятий и учреждений. Полномочиями по' применению норм права наделены также органы профсоюзов, кооперации, добровольные народные дружины по охране общественного порядка  и  многие другие общественные организации.

Таким образом, в отличие от процесса исполнения норм права как осуществления всеобщей обязанности субъектов права, процесс применения норм права составляет обязанность и право специально на то уполномоченных органов государства и общественных организаций.

2.  Применение норм права представляет собой во всех случаях процесс    активной деятельности людей.    Если    исполнение норм права возможно как в активной, так и в пассивной форме, то их применение вне активной деятельности невозможно.    Посредством воздержания от запрещенных государством    действий можно исполнить норму права, но нельзя ее применить.

3.  Применение норм  права  осуществляется  посредством  индивидуально-конкретных    актов, относящихся    к определенным гражданам, государственным или общественным организациям, должностным лицам.    Применение норм права всегда    означает применение общего правила к отдельному индивидуальному жизненному случаю.

К. Маркс писал: «Закон всеобщ. Случай, который должен быть определен на основании закона,— единичен».8

Если исполнение норм права возможно посредством принятия нормативных и индивидуальных актов, то применение норм права возможно лишь посредством индивидуальных актов.

4.  Применение норм права всегда связано с задачей их реализации другими по отношению к органам применения субъектами права.    «Норму права нельзя применять    по   отношению к собственному поведению, она всегда применяется по отношению

8 К. Маркс. Дебаты о свободе печати и об опубликовании протоколов сословного собрания. — К Маркс и Ф. Энгельс. Соч.. т. 1. стр. 66—67.

170

к другому лицу органом, имеющим на то властные полномочия». В отличие от исполнения норм права, не выходящего за рамки поведения данного субъекта права, применение    нормы    права имеет своей целью обеспечение ее реализации другими субъектами (или другим субъектом)  права.

5. Применение нормы права предполагает наличие у органа, ее применяющего, властных полномочий. Решение правоприме-няющего органа обладает защищаемой государством обязательностью. Однако это не означает, что отношения между органом, применяющим норму права, и субъектом, с которым применение нормы права в данном случае связано, являются всегда отношениями власти и подчинения. Они могут быть таковыми (например, отношения между судом и подсудимым), но могут таковыми и не быть (например, отношения между администрацией вуза и лицом, поступающим в вуз).

Если исполнение норм права не обязательно * предполагает властные полномочия у исполняющего, то для применения норм права властные полномочия по разрешению данного конкретного дела во всех случаях необходимы.

Итак, применение норм советского права есть одна из форм их реализации, состоящая в разрешении на основе норм права индивидуально-конкретных дел уполномоченными на то органами Советского государства и общественных организаций, а также должностными лицами-.

Примерами применения норм права государственными организациями могут быть: награждение Президиумом Верховного Совета СССР гражданина орденом, назначение исполкомом районного (городского) Совета пособия многодетной матери, осуждение судом преступника, назначение прокурором союзной республики районного прокурора, предоставление директором завода отпуска рабочему или служащему, зачисление директором института гражданина в институт и т. д.

Примерами применения норм права общественными организациями могут быть: наложение техническим инспектором центрального комитета профсоюза штрафа на представителя администрации завода за нарушение законодательства об охране труда, прием общим собранием членов сельскохозяйственной артели гражданина в артель, выдача колхознику денежного или натурального аванса, прием органами Всесоюзного общества по распространению политических и научных знаний гражданина в число членов Общества и т. д.

Понятие применения норм права в советской юридической литературе получило широкое освещение, особенно в ходе дискуссии по этому вопросу на страницах журнала «Советское государство и право».

Одним из результатов дискуссии явилось Преодоление отождествления понятия исполнения    с понятием    применения   норм

9 К итогам дискуссии о применении норм советского права. «Советское государство и право»,  1955, № 3, стр. 51.

171

права, а также сведения применения норм права к государственному принуждению ио-отношению к нарушителям правовых ■ г>рм. ■ Предложенное нами определение применения норм права в' своей основе не расходится с положениями, высказанными большинством участников дискуссии. Некоторые же из положений. высказанных участниками дискуссии, вызывают возражения.

Следует решительно возразить против мнения многих юристов, что нормы права применяются только государственными органами,10 ибо это мнение не соответствует действительности. Как было показано выше, нормы права применяются и общественными органами.

Нельзя также согласиться с П. Н. Галанзой, определяющим применение норм советского права как «тот вид деятельности управомоченных на это органов Советского государства, учреждений и должностных лиц, который устанавливает порядок л способы приведения в действие норм советского социалистического права».11

Во-первых, нормы права применяются не только органами государства; во-вторых, акты, устанавливающие порядок и способы реализации норм права, сами являются нормативными ак-,тами, нуждающимися в применении. Критику этой точки зрения [г ходе дискуссии нужно признать основательной и убедительной.

Возражения вызывает также мнение о том, что нормы права применяются всеми субъектами права, в том' числе гражданами.12

Граждане не наделяются государством полномочиями принимать решения по индивидуально-конкретным делам, обязательные для ищ>1х субъектов права и защищаемые принудительной силой государства. Бесспорно, что граждане СССР играют важ-ьую роль в содействии применению норм права государственными и общественными организациями, что вытекает из самой социалистической природы Советского государства, подлинного и широкого демократизма советского строя. Но наделение граждан полномочиями по применению норм права привело бы к отожде-

1° См. И. Е. Ф а р б е р. О применении норм советского социалистического права. «Советское государство и право», 1954, № 4; Д. А. К е р и-м о в. О применении советских правовых норм. «Советское государство и право», 1954, № 5; П. Н. Г а л а н з а. О применении советских правовых норм. «Советское государство и право», 1954, № 6; А. М. Васильев. О применении норм советского социалистического права. «Советское государство и право», 1954, № 7; Л. С. Г а л е с н и к. К вопросу о применении норм советского права. «Советское государство и право», 1954, № 7; Ю. А. Соколов. О специфических признаках актов применения правовых норм. «Советское государство и право», 1955, № 8; М. П. X а н г а л о в. О применении советских правовых норм. «Советское государство и право», 1955, № 1.

11  П.  Н.  Г а л а н з а.  О применении советских правовых норм.  «Советское государство и право», 1954, № 6, стр. 97.

12  См.   Г.   И.   Федькин.   Применяют   ли  граждане   и   общественные организации   нормы   права?   «Советское  государство   и   право»,   1955,  № 2, стр.   106—109;   П.  Е.  Недбайло. О  понятии  применения  норм советского права.  «Советское государство и  право», 1955, № 2   тр.  110—113.

172

ствлению- их роли в реализации норм права с: .ролью, государственных и общественных организаций, создала бы :положен.ие, при котором воля одного гражданина была поставлена в юридическую зависимость от воли другою гражданина.     -.                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                            >

Г. И. Федькин в качестве примера применения норм права гражданами приводит подачу избирателями голосов на выборах., Однако голосование на выборах — не применение норм права, а исполнение определенных управомочиеающнх норм избирательного права. Г. И. Федькин отождествляет избрание депутатов, народных судей, народных заседателей с назначением на государственные должности, осуществляемым органами государства. Между этими актами имеется существенное различие. Во втором случае речь идет о применении норм; права государственными органами (единоначальнымии.-коллегиальными). При этом важно учитывать, что для государственных органов назначение на должности составляет одну из их юридических обязанностей.

При назначении на должность- единоцачальным органом (например, министром или директором завода) норма права применяется одним должностным лицом,, обязанным решить вопрос о назначении и имеющим право назначения. -   .   -

Процесс назначения или избрания на должность коллегиальным органом (например, -назначение Генерального Прокурора СССР Верховным Советом СССР, избрание председателя исполкома местным Советом) гораздо сложнее. Он не может рассматриваться, как процесс применения норм права: отдельными депутатами, так как отдельно взятым волеизъявлением каждого из них этот вопрос разрешен быть не может. Последнее достигается волей всех ,или большинства депутатов, что и представляет собой применение нормы права-данным коллегиальным органом, обязанным и имеющим право разрешить данное конкретное дело..   .....   . -   ■■• ■ ■      . .....

,:.-.То же относится и -к выборам в Советы и народные суды. Никому из избирателей, отдельно-взятому, не дано полномочий решать -вопрос об избрании депутата. Избранным считается кандидат в депутаты, получивший больше половины всех голосов, поданных по округу и признанных действительными. Следовательно, здесь норма избирательного права применяется {.не,гражданами как отдельными лицами, а коллегиальной волейкизбира-телей в данном избирательном-округе. При этом'участив, в выборах не является юридической обязанностью избирателя:'>; "»

Что касается других, приведенных Г. И. Федькиным, примеров применения норм права гражданами — подписка на государственный заем, заключение гражданско-правового договора :— то они также являются лишь примерами исполнения гражданами управомочивающих норм советского права.                                                                                                                                                                                        ■                                                                                                                                                                                  .   ва

Итак, реализация норм советского права достигается путем их исполнения всеми субъектами права и путем их применения уполномоченными государственными и общественными организациями, а также должностными лицами.

173

Исходя из сказанного о реализации норм советского права вообще, обратимся к запросам реализации норм советского административного права.

Процесс реализации норм административного права в основном характеризуется чертами, присущими процессу реализации WpM всех других отраслей советского права. Он также имеет волевой характер, политическое содержание, представляя собой проявление воли советских людей, направленной на осуществление политики Коммунистической партии и Советского государства.

Основным принципом реализации норм административного права является общий для всех отраслей советского права принцип социалистической законности.

Нормы административного права реализуются юридическими и неюридическими способами. Обязывающие и управомочиваю-щие нормы административного права реализуются посредством деятельности людей. Запретительные нормы административного права реализуются посредством воздержания от запрещенных государством действий.

Процесс реализации норм административного права также заключается в практическом претворении в жизнь выраженной в них воли советского народа государственными и общественными организациями, должностными лицами и гражданами в соответствии с требованиями принципа социалистической законности.

Действенность административного права обеспечивается экономическими и политическими условиями социалистического общества, ростом культурного уровня советского народа, социалистического правосознания, надзором за точным исполнением административно-правовых норм и применением к их нарушителям мер общественного воздействия и государственного принуждения.

Условием, обеспечивающим успешную реализацию норм административного права, является также соответствие административно-правовых норм требованиям объективных законов развития нашего общества, политике Коммунистической партии и Советского государства, неуклонное соблюдение ленинских принципов организации и деятельности советского государственного аппарата и постоянное совершенствование административно-правового регулирования.

Нормы административного права, так же как нормы иных отраслей советского права, реализуются посредством двух форм: исполнения и применения.

Под исполнением нормы административного права следует понимать подчинение поведения субъекта права обращенным к нему административно-правовым требованиям. Это либо действия субъектов права по осуществлению обращенных к ним обязывающих или управомочивакодих административно-правовых корм, либо воздержание от действий, запрещенных нормами административного права.

Действия,   направленные на исполнение норм административ-

174

ного права, по своему конкретному содержанию весьма различны, что объясняется различиями конкретного содержания норм административного права. При этом одни из этих действий имеют юридический характер, другие этого качества лишены.

Исполнение обязывающих и управомочивающих норм связано с необходимостью совершения юридических действий. Так, например, исполнение нормы, обязывающей посылать детей, достигших школьного возраста, в школу, предполагает совершение юридических действий (подача заявления, представление документов и т. д.). Без осуществления юридических действий невозможно также исполнение нормы, обязывающей граждан, проживающих в местностях, в которых введена паспортизация, при достижении ими 16-летнего возраста иметь паспорта и пред ставлять их на прописку.

Совершения юридических действий для своего исполнения требуют нормы административного права, управомочивающие граждан на обжалование незаконных действий и актов органов управления и их должностных лиц. Обращение заявителя в орган управления (в письменной или устной форме) во всех случаях составляет юридическое действие, ибо оно предусмотрено нормой права и порождает конкретное правовое отношение между заявителем и данным органом управления.

Юридические действия, направленные на исполнение норм административного права, во всех случаях должны иметь правомерный характер. Разумеется, исполнение этих приведенных выше в качестве примеров, а также иных обязывающих и управомочивающих административно-правовых норм предполагает совершение и неюридических действий.

Исполнение же запретительных норм административного права не требует совершения каких-либо действий вообще, как юридических, так и неюридических. Например, п. 7 «Правил пользования Ленинградским метрополитеном» гласит: «Пассажирам запрещается:

а)   бежать по   платформе  и   эскалаторам,  курить   и   нарушать тишину (петь, играть и пр.);

б)   садиться на ступени эскалатора  и   класть  вещи   на   по ручни;

в)   опускаться с платформы на пути и выходить за линию, обозначенную у края платформы  (пассажир, уронивший какой-либо предмет на  путь, должен немедленно сообщить об этом дежурному по станции);

г)   входить в вагон до окончания высадки пассажиров;

д)   ставить    детей  и  класть  багаж  на  диваны    вагонов»15 и т. д.

Исполнение этих, так же как и других, запретительных норм административного    права возможно лишь путем воздер-

13 Бюллетень    исполнительного    комитета    Ленинградского   городского Совета депутатов трудящихся, 1957, № 22, стр. 7.

175

жания от совершения указанных ими Действий. Способ "исполнения запретительных норм административного права не отличается от способа исполнения запретительных норм других отраслей советского права.

Итак, обязывающие и управомочивающие нормы административного права исполняются посредством юридических и неюридических правомерных действий субъектов права, а запретительные нормы административного права — посредством воздержания от запрещаемых ими действий.

Исполнение многих обязывающих и управомочивающих норм административного права служит условием исполнения норм других отраслей права и, наоборот, исполнение многих норм административного права невозможно без исполнения норм иных отраслей права. В этом, в частности, проявляется тесное взаимодействие отраслей советского права в регулировании общественных отношений.

Приведем примеры. Без исполнения административно-правовых норм, регулирующих порядок проведения заседаний исполкомов местных Советов (в частности нормы, устанавливающей необходимый кворум), невозможно исполнить нормы государственного права, регулирующие порядок образования исполкомами избирательных округов, участков и избирательных комиссий.

Без исполнения нормы административного права, предусматривающей установление планов государственных заготовок продуктов сельского хозяйства для республик, краев, областей, районов, колхозов и совхозов на 5—7 лет, с распределением заданий по годам невозможно исполнить нормы колхозного права, регулирующие порядок определения колхозами размеров посевных площадей по культурам, а также продуктивность животноводства и количество скота по видам. Таким образом, исполнение ряда норм других отраслей права необходимо предполагает исполнение соответствующих норм административного права.

Вместе с тем исполнение норм административного права обусловливается исполнением многих норм других отраслей советского права, в особенности норм государственного права.

Всей деятельности органов управления, образуемых Верховными и местными Советами, по исполнению обращенных к ним норм административного права предшествует исполнение норм государственного права, регулирующих порядок созыва и проведения сессий Верховных и местных Советов, и норм, регулирующих порядок образования ими Советов Министров, министерств, исполкомов местных Советов, их отделов и управлений. Таким образом, процесс исполнений норм административного права органически связан с процессом исполнения норм других отраслей советского права.         .. г-ч-л. ■■

Второй формой реализации норм административного права является их применение. Под применением норм советского ад-

176

министративного права следует понимать разрешение на их основе индивидуально-конкретных дел уполномоченными на то органами Советского государства, общественных организаций, а также должностными лицами.

В отличие от исполнения норм административного права, составляющего обязанность всех, к кому они обращены, применение норм административного права является обязанностью и правом лишь специально на то уполномоченных органов и должностных лиц. Их подавляющее большинство составляют исполнительные и распорядительные органы государственной власти (Советы Министров, государственные комитеты, министерства, Советы при Советах Министров, советы народного хозяйства, исполкомы местных Советов, их отделы и управления и др.), администрация государственных и общественных предприятий и учреждений, органы добровольных обществ и должностные лица.

Нормы административного права применяются в коллегиальном и единоначальном порядке. В коллегиальных органах нормы административного права применяются на основе мнения большинства их членов. Многие нормы административного права применяются в единоначальном порядке руководителями коллегиальных органов. В единоначальных органах обязанностями и правами по применению административно-правовых норм обладают руководители этих органов и их заместители, а также руководители и заместители руководителей их структурных подразделений (например, управлений министерств, советов народного хозяйства) в рамках их компетенции.

Важно отметить, что исполнительные и распорядительные органы государственной власти и администрация государственных и общественных предприятий и учреждений в соответствии со своей компетенцией обладают обязанностями и правами по применению не только норм административного права, но и норм многих других отраслей советского права.

Они применяют нормы государственного права (например, исполкомы соответствующих местных Советов при составлении списков избирателей и рассмотрении заявлений о неправильностях в этих списках), нормы финансового права (например, при исчислении размера сельскохозяйственного налога), нормы земельного права (например, при отводе земельных участков), нормы гражданского права (например, при разрешении органами арбитража имущественных споров между учреждениями, предприятиями и организациями), нормы трудового права (например, при назначении пенсий по старости), нормы колхозного права (например, при рассмотрении исполкомом районного Совета реше ния общего собрания членов колхоза об исключении колхозника из колхоза), нормы семейного права (например, при назначении опекуна). Таким образом, исполнительные и распорядительные органы государственной власти применяют нормы большинства отраслей права. Они не могут применять лишь нормы уголовного

12  Г. И.  Петров                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                         177

и судебного права. Применяя нормы права, органы управления одновременно исполняют нормы административного права, регулирующие порядок принятия актов управления, посредством которых разрешаются индивидуально-конкретные дела их компетенции.

Верховные и местные Советы, а также Президиумы Верховных Советов играют руководящую роль в применении норм административного права подчиненными им исполнительными и распорядительными органами. Осуществляя руководство всей деятельностью органов управления, Верховные и местные Советы, Президиумы Верховных Советов оказывают в конечном счете решающее воздействие на применение норм административного права исполнительными и распорядительными органами. Президиумы Верховных Советов имеют право толковать законы, отменять постановления и распоряжения Советов Министров в случаях их несоответствия закону. Местные Советы депутатов трудящихся имеют право отменять решения и распоряжения исполнительных комитетов. Эти права обеспечивают возможность исправления ошибок в применении норм административного права исполнительными и распорядительными органами государственной власти.

Некоторые нормы административного права применяются судебными органами. Однако круг административно-правовых норм, применяемых судами, ограничен.

Теоретический и практический интерес вызывает вопрос об отношении к процессу применения норм административного права протестов, приносимых прокурорами в связи с нарушениями норм административного права отдельными органами управления и должностными лицами.

Протесты прокуроров актами применения норм административного права не являются. Ни Конституция СССР, ни текущие законы, ни указы, в частности «Положение о прокурорском надзоре в СССР», не уполномочивают органы прокуратуры на разрешение каких-либо административно-правовых дел, что соответствует специфике роли прокуратуры в Советском государстве.

Протест прокурора вызывает у получившего его органа управления или должностного лица обязанность рассмотреть его не позднее чем в десятидневный срок и известить прокурора о принятом по протесту решении.

Принесение прокурором протеста на постановление по привлечению того или иного лица к административной ответственности приостанавливает исполнение административного взыскания до рассмотрения протеста соответствующим органом. Однако протест не может заменить опротестованный акт управления. Решение по протесту принимается органом управления самостоятельно. Он вправе подтвердить опротестованное решение, а также отменить его полностью или частично, руководствуясь соответствующей нормой советского права.

Таким образом, протесты прокуроров содействуют правиль-

178

ному   применению   норм   административного   права,   не  являясь актами их применения.

Применение норм административного права уполномоченными на то государственными и общественными организациями, я также должностными лицами осуществляется в условиях единого руководства всей их деятельностью со стороны центральных и местных органов Коммунистической партии.

Активное содействие правоприменяющим органам оказывает ся состороны всех общественных организаций (профсоюзных, кооперативных, комсомольских и др.), а также со стороны граждан Советского Союза, являющихся активными участниками общественной и государственной жизни. Формы содействия граждан правильному применению норм административного права разнообразны так же, как разнообразны формы их участия во всем процессе советской государственной деятельности, в частности в советском государственном управлении. Участие граждан в работе профсоюзных, кооперативных, комсомольских организаций и различных добровольных обществ, в работе постоянных комиссий местных Советов, общественных комиссий содействия работе домоуправлений, уличных (квартальных) комитетов, родительских комитетов в школах, участие на сельских сходах, в различных производственных и иных совещаниях, созываемых органами управления и администрацией предприятий и учреждений, обеспечивает гражданам широкие возможности активного содействия правильному применению норм советского административного права соответствующими органами и должностными лицами.

Предоставление каждому гражданину права обжалования незаконных действий и актов органов управления и должностных лиц также служит одним из средств борьбы со случаями неправильного применения норм административного права.

Итак, нормы советского административного права применяются исполнительными и распорядительными органами государственной власти, судебными органами, администрацией государственных и общественных предприятий и учреждений, определенными органами профсоюзов, кооперации и ряда других общественных организаций в строгом соответствии с полномочиями, предоставленными им государством.

Нормы советского административного права применяются на основании принципов социалистического демократизма, на котором базируется вся деятельность государственных и общественных организаций в нашей стране. При этом ведущее значение имеет принцип социалистической законности.

Этот демократический принцип в процессе применения советского административного права выражается в ряде конкретных требований, обращенных к правоприменяющим органам и должностным лицам.

1. Применение нормы административного права в каждом отдельном  случае должно строго соответствовать подлинному  ее

12*

179

содержанию, тем целям, для достижения которых она установлена.

2.  Норма административного права должна применяться тем органом или должностным лицом, на которого государством возложена   обязанность ее применения и который   обладает   необходимыми правами.

3.  Норма   административного  права  должна  применяться   в установленном государством порядке, с соблюдением всех процессуальных требований, обеспечивающих правильность ее применения.

4.  Акт применения  нормы административного права должен быть определенным образом    оформлен, в частности    подписан надлежащими должностными лицами.

5.  Акт применения нормы административного права должен быть в установленный срок объявлен заинтересованным органам и лицам, что составляет одно из необходимых условий его фактической реализации.

6.  Применяющий норму административного права орган обязан  сам  или  через соответствующие подчиненные ему органы обеспечить  фактическое  проведение в жизнь  акта  применения права посредством организации и проверки его исполнения. Применение норм административного права не завершается принятием акта применения. Оно включает в себя также все те действия, которые необходимы для фактической реализации этого акта.

Необходимым условием правильного применения норм административного права является постоянная связь работников пра-воприменяющих органов с общественными организациями, с подчиненными им предприятиями и учреждениями, с широкими народными массами. Правильному применению норм административного права во многом способствует правильная организация процесса их применения. Процесс применения нормы административного права состоит из трех последовательных и обусловливающих друг друга стадий.

Первую из них составляют действия, предшествующие принятию акта применения. К ним относится прежде всего установление правомочий данного органа или должностного лица, решение вопроса о том, входит ли данный вопрос или дело в его компетенцию.

Орган, проявивший инициативу в постановке конкретного вопроса или принимающий его к рассмотрению по инициативе других органов или лиц, обязан установить наличие у него правомочий на разрешение данного вопроса или дела.

К действиям, предшествующим принятию акта применения административного права, относится также всестороннее изучение и анализ данного конкретного вопроса или дела, его породивших причин и условий, его содержания и общественного значения, а также его юридическая оценка.

К предварительным  действиям относится    также отыскание

180

нормы административного права, которую следует применить в данном случае, проверка ее юридической силы, подлинности текста, выяснение ее действия во времени, в пространстве и по отношению к лицам.

Все эти предварительные действия имеют своей целью обеспечение правильности применения нормы права.

Вторую стадию применения нормы административного права составляют действия по принятию акта применения управомочен-ным органом или должностным лицом. Это — либо обсуждение и решение данного вопроса коллегиальным органом, либо решение его единоначальным органом, составление акта применения и его оформление.

Актами применения административного права являются те акты государственных и общественных органов, а также должностных лиц, в которых содержится решение конкретных вопросов и дел на основе норм советского административного права. Ими могут быть постановления, решения, распоряжения, приказы, издаваемые исполнительными и распорядительными органами власти, а также приказы, издаваемые руководителями государственных учреждений и предприятий. Ими могут быть акты судебных органов.

Актами применения административного права могут быть акты органов профсоюзов, кооперации и добровольных обществ, а также акты руководителей общественных учреждений и предприятий. Во всех случаях признаками акта применения административного права являются: а) его индивидуальный характер и б) обоснованность его нормой (или нормами) административного права.

Актами применения административного права не являются нормативные акты, а также те индивидуальные акты, в которых основанием для разрешения вопросов и дел служат нормы не административного права, а других отраслей советского права.

Многие из установленных государством мер принуждения, охраняющих нормы административного права от нарушений, применяются не только органами государства, но и рядом управомо-ченных на это органов общественных организаций, в частности администрацией общественных предприятий и учреждений. Так, например, действующие «Типовые правила внутреннего трудового распорядка для рабочих и служащих государственных, кооперативных и общественных предприятий и учреждений» предоставляют одинаковые права по наложению дисциплинарных взысканий как администрации государственных, так и администрации общественных предприятий и учреждений. Нарушение дисциплины служащим кооперативного или иного общественного предприятия (учреждения) не вызывает обращения администрации к государственным органам; она сама налагает взыскание на виновного на основании полномочий, предоставленных ей государством.

Акты  применения   административного  права  в   большинстве

181

случаев содержат властные веления. Многие же из них таких велений не содержат. Акты о назначении пенсий и пособий, о приеме в учебные заведения, о предоставлении жилплощади, о приеме в добровольные общества и т. д., являющиеся актами применения административного права, никаких велений лицам, к которым эти нормы применяются, не содержат.

Таким образом, ни государственный характер, ни наличие властного веления не являются обязательными признаками актов применения норм советского административного права.

Третью стадию применения норм административного права составляют действия по доведению актов применения до заинтересованных органов и лиц, по организации их практического исполнения и контролю за их исполнением.

В практике применения норм административного права иногда этой группе действий, обеспечивающих фактическую реализацию административно-правовых норм, не уделяется должного внимания, что ведет к снижению фактической действенности тех или иных норм административного права.

В случаях применения норм административного права в связи с обжалованием незаконных актов и действий органов управления и должностных лиц, отсутствие должного внимания к осуществлению актов применения нередко приводит к повторным жалобам.

Таковы стадии применения советского административного права.

Действия по применению норм советского административного права по характеру их конкретных целей можно разделить на две группы.

Первую группу составляют действия, имеющие своей непосредственной целью юридическое обеспечение удовлетворения тех или иных конкретных потребностей общества или личности. К этим действиям следует отнести разрешение на основе норм административного права индивидуальных конкретных вопросов и дел экономического, культурного, оборонного и организационного характера. Примерами таких действий могут служить издание министром приказа о назначении директора завода, принятие исполкомом решения о назначении пособия многодетной матери, выдача гражданину ордера на жилплощадь, паспорта, диплома об окончании учебного заведения, призыв гражданина в ряды Вооруженных Сил СССР и т. д.

Вторую группу действий по применению норм административного права составляют действия по привлечению к ответственности нарушителей этих норм. В отличие от действий первой группы эти действия имеют своей непосредственной целью защиту административного права путем применения к нарушителям установленных государством мер принуждения.

К этой группе относятся все действия по применению мер принуждения за нарушение норм административного права, например привлечение служащего к дисциплинарной ответственности,

182

привлечение    гражданина к административной    ответственности и т. д.

Основанием этого деления действий по применению норм административного права является наличие существенных особенностей не только в их непосредственных целях, но и в характере этих действий.

В первой группе объединяются действия, не связанные с нарушениями норм административного права. Во второй группе объединяются действия, связанные с нарушениями норм административного права.

Круг органов и должностных лиц, уполномоченных на совершение действий второй группы, уже круга органов и должностных лиц, уполномоченных на совершение действий первой группы.

Соответственно делятся на два вида и акты применения норм административного права. Акты применения административно-правовых норм, не связанные с их нарушением, отличаются от актов, вызванных нарушением норм административного права, по характеру правовых оснований этих актов. Первые направлены на реализацию диспозиции правовых норм, вторые — на реализацию санкций.

Акты применения права и акты исполнения права тесно связаны между собой. Различая их, следует учитывать, что всякий акт применения права является одновременно актом исполнения права правоприменяющим органом. Применяя норму права к конкретному случаю, правоприменяющий орган выполняет обращенные к нему требования государства, связанные с ге применением, т. е. исполняет возложенные на него государством обязанности и тем самым реализует соответствующие нормы права. Так, например, вынося решение по жалобе гражданина, орган управления применяет норму права, соответствующую содержанию жалобы, одновременно исполняя нормы права, регулирующие порядок разрешения жалоб и заявлений граждан. Применяя установленную нормой административного права санкцию за нарушение обязательного решения исполкома, административная комиссия исполняет нормы права, регулирующие порядок наложения административных взысканий.

Таким образом,'акт применения административного права является всегда акто.м применения одних и одновременно актом исполнения других административно-правовых норм. В этом, в частности, проявляется тесная связь между исполнением и применением норм административного права.