§ 1. Советские административно-правовые отношения

Советские общественные отношения складываются в условиях диктатуры рабочего класса, осуществляемой под руководством Коммунистической партии Советского Союза. Их экономической основой является социалистическая система хозяйства и социали-тическая собственность на орудия и средства производства.

Политические и экономические условия социализма определяют социалистическое содержание советских общественных отношений, их соответствие интересам советского народа, целям построения коммунистического общества. Советские общественные отношения являются отношениями социалистического типа. Они принципиально отличаются от буржуазных общественных отношений, складывающихся в условиях диктатуры буржуазии, на основе капиталистической системы хозяйства и частной собственности на орудия и средства производства. Являясь по своему содержанию эксплуататорскими, буржуазные общественные отношения соответствуют интересам правящей буржуазии и противостоят интересам трудящихся масс.

Общественные отношения по своему характеру и роли, которую они играют в развитии общества, неодинаковы.

В. И. Ленин указывал, что «общественные отношения делятся на материальные и идеологические. Последние представляют собой лишь надстройку над первыми, складывающимися помимо ьоли и сознания человека, как (результат) форма деятельности человека, направленной на поддержание его существования».1

В кругу советских идеологических отношений большое место

'занимают правовые отношения. Советское правовое отношение

есть общественное отношение, участники которого являются

носителями правомочий и правообязанностей, т. е. обществен-

1 В. И. Ленин. Что такое «друзья народа» и как сни воюют против социал-демократов? Соч., т. I, стр. 134.

ное отношение, которое регулируется нормой советского права.

Нормы советского права устанавливаются или санкционируются Советским государством в целях регулирования складывающихся в социалистическом обществе отношений. Характер тех или иных правовых норм соответствует характеру регулируемых ими общественных отношений.

Социалистической природой Советского государства характеризуется социалистическая природа им установленных или санкционированных правовых норм, в частности норм административного права.

По своей сущности они противоположны нормам буржуазного административного права. Социалистическая природа советских административно-правовых норм находит свое выражение в общих принципах советского права, определяемых экономическими и политическими устоями социалистического общества и действующими в нем объективными закономерностями.

Нормы советского административного права соответствуют целям и задачам коммунистического строительства, выражают волю рабочего класса и всех трудящихся. Они направлены на осуществление функций Советского государства. В конечном счете они обусловлены социалистическим базисом и вместе с тем оказывают на базис обратное воздействие, активно способствуют его укреплению и развитию, выполняя творческую, созидательную роль в строительстве коммунистических общественных порядков.

Советские административно-правовые нормы устанавливаются, изменяются и отменяются в соответствии с требованиями объективных законов, действующих в нашем обществе. Система этих норм определяется политикой Коммунистической партии, выражает эту политику и является одним из средств ее осуществления.

Нормы буржуазного административного права соответствуют целям и задачам диктатуры буржуазии и выражают ее волю. Они направлены на осуществление функций буржуазного государства, входят в надстройку над капиталистическим базисом и служат ему. В условиях общего кризиса капитализма нормы буржуазного административного права служат целям обеспечения максимальных прибылей монополий, дальнейшего снижения жизненного уровня трудящихся, уничтожения остатков их прав и свобод, преследования сторонников мира, демократии и национально-освободительного движения.

Эти цели, например, преследует антирабочий «Закон 1947 года о регулировании трудовых отношений», принятый конгрессом США 23 июня 1947 г. Этим актом запрещены политические стачки, резко ограничены возможности проведения забастовок с экономическими требованиями, объявлено незаконным участие в забастовках государственных служащих и приняты многочисленные иные меры, направленные на ликвидацию прав профсоюзов и тем самым конституционных прав американского пролетариата.

Произвол реакции в США законодательно закрепляется рядом иных актов конгресса, изданных в послевоенные годы.

23 сентября 1950 г. конгрессом принят «Закон 1950 года о шутренней безопасности», направленный против прогрессивных организаций и прежде всего против Коммунистической партии

:ша.

Нормами названного закона установлена обязательная регистрация в министерстве юстиции организаций, признанных (специально созданным управлением по контролю над подрывной леятельностью) коммунистическими, и их членов.

В 1954 г. конгресс утвердил «Закон о контроле над коммунистической деятельностью», направленный против Коммунистической партии и других демократических организаций.

Строгие меры наказания за нарушение этих законов (крупные суммы штрафа, или длительные сроки тюремного заключения, или то и другое одновременно) и туманные формулировки их статей, позволяющие привлекать к ответственности любую неугодную реакции организацию и ее членов, делают эти акты сильными орудиями полицейского и судебного произвола.

Нормы советского административного права соответствуют национальной политике Советского государства. Они исходят из равноправия всех рас и наций, из укрепления взаимной дружбы между ними.

Нормы буржуазного административного права выражают интересы господствующих рас и наций. Они исходят из неравноправия, из угнетения неполноправных наций полноправными и служат целям противопоставления рас и наций друг другу.

Одним из многочисленных примеров, иллюстрирующих эти положения, могут служить нормы, установленные расистским «Законом об иммиграции и гражданстве», принятым конгрессом (ЕША 27 июня 1952 г. Этот закон делит всех проживающих в США на две неравноправные категории («коренных» и «некоренных» американцев). Он весьма существенно урезывает права лиц, не являющихся гражданами США, и граждан США иностранного происхождения, отдает их под постоянный надзор административных органов, облеченных «правом» по своему усмотрению высылать этих лиц из США.

Советские административно-правовые нормы являются подлинно демократическими. Их социалистический демократизм обусловлен тем, что они выражают волю всего советского народа, исходят из укрепления власти трудящихся города и деревни, из широкого вовлечения их в управление государством, из сочетания общественных интересов с личными.

Нормы буржуазного административного права выражают волю эксплуататорского меньшинства, исходят из укрепления власти буржуазии над трудящимися, из отрыва государственного аппарата от народа, из подчинения его монополиям, из противопоставления интересов общества интересам эксплуататоров.

Нормы советского административного права устанавливаются на основе Конституции СССР, конституций союзных и автономных республик, что составляет одно из проявлений социалистиче-

ского демократизма и юридически гарантирует их соответствие с выраженной в советских конституциях волей народа.

Буржуазные административно-правовые нормы, особенно установленные за последнее десятилетие, часто находятся в полном несоответствии с конституциями буржуазных стран. Так, например, названные выше законы, действующие в США, грубо противоречат Конституции США, провозгласившей, что «конгресс ке будет издавать законов... ограничивающих свободу слова или печати или право народа мирно собираться и обращаться к правительству с петициями об исправлении злоупотреблений» (поправка I).2

Делегирование законодательных полномочий исполнительным органам государственной власти, наделение их чрезвычайными полномочиями, расширение дискреционных прав администрации вовсе устраняют принцип законности из управленческой деятельности буржуазных государств.

Итак, нормы советского административного права принципиально отличны от норм буржуазного административного права. Это вытекает из противоположности социалистического и буржуазного типов государства.

Подробное и глубокое исследование советских административно-правовых норм было предпринято С. С. Студеникиным в его специальном труде.3 Поэтому автор данной работы ограничивается лишь некоторыми общими положениями, относящимися к этой проблеме.

Административно-правовые нормы ни своей социалистической природой, ни общностью характера, ни обязательностью исполнения, ни мерами обеспечения не отличаются от иных норм советского права.

Вместе с тем они существенно отличны от последних предметом регулирования. Специфика административно-правовых норм состоит в том, что они регулируют общественные отношения, складывающиеся в сфере исполнительной и распорядительной деятельности Советского государства. Эти нормы:

а) закрепляют порядок образования и преобразования исполнительных и распорядительных органов государственной власти и внутренних подразделений их аппарата, обязанности, права. формы и методы их управленческой деятельности;

б) устанавливают порядок образования, преобразования и деятельности ряда общественных организаций и звеньев их аппарата;

в) регулируют порядок образования и реорганизации государственных и общественных учреждений и предприятий, аппарата их управления, его обязанности и права, формы и методы управления учреждениями и предприятиями;

2 Конституции буржуазных стран, т. I. Соцэкгиз, 1935, стр. 35.

3 См. С. С. Студеникин. ^Советская административно-правовая норма и ее применение. Автореферат докт. дисс. М., 1949.

г) определяют обязанности и права служащих исполнительных и распорядительных органов государственной власти, общественных организаций, государственных и общественных учреждений и предприятий в области управленческой деятельности и не-тосредственного содействия ей;

д) устанавливают обязанности и права граждан в сфере ис-чолнительной и распорядительной деятельности государства.

Спецификой исполнительной и распорядительной деятельности как деятельности по непосредственной практической организации осуществления функций Советского государства определяются особенности складывающихся в сфере этой деятельности общественных отношений и их регулирующих норм права. Управленческие отношения — отношения по непосредственной практической организации осуществления функций Советского государства. Основой их объединения в особую группу отношений является их управленческий, исполнительный и распорядительный характер. Подавляющее большинство этих отношений регулируется нормами советского права, в своей совокупности составляющими советское административное право—одну из отраслей советского права.

Советские административно-правовые отношения складываются в условиях диктатуры рабочего класса, на базе социалистической системы хозяйства и социалистической собственности на орудия и средства производства. Эти политические и экономические условия определяют социалистическое содержание советских административно-правовых отношений, их соответствие интересам советского народа, целям и задачам построения коммунистического общества. Этим они принципиально отличаются от общественных отношений эксплуататорских обществ, в том числе от административно-правовых отношений современных капиталистических стран.

Советские административно-правовые отношения, равно как правовые отношения вообще, прежде чем сложиться, проходят через сознание людей. Это — волевые отношения, они складываются в соответствии с волей советского народа.

Вместе с тем они невозможны без проявления воли, сознания их участников. Являясь частью идеологических общественных отношений, советские административно-правовые отношения входят в надстройку над социалистическим базисом. Особенности советских административно-правовых отношений в системе Других советских правовых отношений состоят в том, что они складываются в сфере советского государственного управления как одной из форм деятельности Советского социалистического государства. Эти отношения отличаются от отношений, складывающихся за пределами сферы советского государственного управления, тем, что через них непосредственно и практически реализуются функции Советского государства. Это вытекает из сущности его исполнительной и распорядительной деятельности.

Вопрос о круге советских управленческих отношений в литера-

туре решается весьма различно. С. С. Студеникин исходил в этом вопросе из того, что советское государственное управление есть организующая деятельность нашего государства, осуществляемая не только исполнительными и распорядительными органами государства, но и всеми его другими органами.4

Таким образом, круг управленческих отношений расширялся за его действительные пределы. Наши возражения против такой трактовки управления в первой главе данной работы объясняют отрицательное отношение и к вытекающей из нее неопределенности при определении круга управленческих отношений.5

Ц. А. Ямпольская пришла к выводу, что «не все отношения, возникающие в области исполнительной и распорядительной деятельности органов государства, регулируются советским административным правом... Нормами административного права регулируются только те возникающие в процессе исполнительной и распорядительной деятельности отношения, которые появляются в связи с образованием, организационным построением и организацией деятельности органов государственного управления, т. е. в связи с организацией органов государственного управления и организацией их деятельности».6

Таким образом, Ц. А. Ямпольская не только суживает круг управленческих отношений, ограничивая его организацией органов управления и их деятельности, но и стремится изменить представление о характере этих отношений, лишая их материального содержания.

Обратимся к мотивам и доказательствам, выдвинутым в пользу этой концепции:

1. Ц. А. Ямпольская пишет: «Если взять всю совокупность исполнительной и распорядительной деятельности органов государственного управления, то легко обнаружить, что эта деятельность регулируется не только административным правом; фактически она составляет предмет регулирования и других отраслей советского права».7 Это не вызывало бы возражений лишь в том случае, если бы под исполнительной и распорядительной деятельностью можно было понимать всю деятельность исполнительных и распорядительных органов. Но Они осуществляют и иную деятельность, например, исполнительные комитеты городских, а в городах с районным делением — районных Советов, исполнительные комитеты поселковых и сельских Советов составляют списки

4 См. С. С. Студеникин. Советская административно-правовая норма и ее применение. Автореферат докт. дисс, стр. 7.

5 См. также Г. И. Петров. Место административного права в системе советского права. «Советское государство и право», 1957, № 1, стр. 94—96.

6Ц. А. Ямпольская. Субъекты советского административного права. Автореферат докт. дисс, 1958, стр. 4; см. также Ц. А. Ямпольская. О месте административного права в системе советского социалистического права. «Советское государство и право», 1956, № 9, стр. 96.

7Ц. А. Ямпольская. О месте административного права в системе советского социалистического права. «Советское государство и право», 1956, № 9, стр. 94.

избирателей по выборам в Верховные и местные Советы (эта их деятельность регулируется нормами государственного права), многие органы управления одновременно являются юридическими лицами и вступают в гражданско-правовые отношения (эта их деятельность регулируется нормами гражданского права). Такая деятельность органов управления порождает не управленческие, а иные (в приведенных примерах — государственно-правовые, гражданско-правовые) отношения. Осуществляемая же органами управления исполнительная и распорядительная деятельность порождает соответствующие ей управленческие отношения, регулируемые нормами административного права.

Что касается финансово-правовых и земельно-правовых отношений, то они по своему характеру являются либо государственно-правовыми, либо административно-правовыми. Финансовое право и земельное право отпочковались от государственного и административного права.

2. Ц. А. Ямпольская справедливо заявляет, что «систему пра-еэ нельзя строить, слепо следуя системе органов государства»,6 забывая при этом, что сторонники отвергаемой ею концепции вовсе не предлагают такой ревизии системы советского права и не дают оснований для такого вывода. Не группа однородных органов государства, а однородный характер отношений, складывающихся в сфере их деятельности, является основанием выделения административного права в самостоятельную отрасль советского права.

Упрек в стремлении строить систему права, следуя системе органов государства, с большим основанием относится к концепции Ц. А. Ямпольской, сводящей роль административного права к регулированию организации органов государственного управления и их деятельности. Ведь аналогично этому и столь же неосновательно можно ограничить роль государственного права регулированием организации органов государственной власти и их деятельности, роль судебного права — регулированием организации судебных органов и их деятельности и т. д.

Ц. А. Ямпольская, к сожалению, не отвечает на коренной вопрос о системе советского права в целом, а без этого ценность ее концепции снижается.

3. Из того бесспорного факта, что законы Верховных Советов, указы Президиумов Верховных Советов, решения местных Советов могут быть и во многих случаях являются источниками административного права, Ц. А. Ямпольская делает неожиданный вывод о том, что «содержание норм административного права не может исчерпываться отношениями, возникающими в процессе деятельности одних только органов управления».9

8 Ц. А. Ямпольская. О месте административного права в системе советского социалистического права, «Советское государство и право», 1955, № 9, стр. 96.

9 Там же.

Не следует смешивать отношения, возникающие в связи с изданием органом власти того или иного нормативного акта, с отношениями, которые им регулируются. Нормой права, установленной законом, может быть урегулировано общественное отношение в сфере любой отрасли советского права. Отношения же, возникающие в процессе издания закона, всегда остаются государственно-правовыми.

Аналогично этому, нормами права, установленными актами управления, могут регулироваться отношения, различные по своему характеру и относящиеся к различным отраслям права. Отношения же, возникающие в процессе издания акта управления, всегда являются административно-правовыми.

4. Неприемлемость критикуемой концепции окончательно выявляется при попытках ее автора заново построить систему науки административного права.

Ц. А. Ямпольская усматривает противоречие между отвергаемым ею пониманием предмета административного права и наличием в курсе этой науки вопросов о порядке образования органов управления верховными и местными органами власти. Однако в этом никакого противоречия нет, ибо предмет каждой отраслевой юридической науки, в частности предмет науки административного права, шире круга регулируемых той или иной отраслью пра-Еа общественных отношений. Отношения, складывающиеся в процессе образования органов управления Верховными и местными Советами, являются государственно-правовыми, но они составляют смежный объект изучения для двух отраслевых юридических наук — государственного права и административного права, каждая из которых изучает их в специфическом аспекте.

Ц. А. Ямпольская правильно указывает, что «одним из важных разделов советского административного права является раздел о субъективных правах граждан в области государственного управления и о создании реальной возможности для реализации гражданами этих прав, т. е. об их организационно-правовых гарантиях».10 Однако, если следовать приведенному выше ее определению круга отношений, регулируемых административным правом, то субъективные права граждан в области государственного управления придется свести лишь к той их важной, но далеко не исчерпывающей части, которая связана с организацией органов управления и их деятельности, и оставить за пределами этой отрасли права подавляющее большинство субъективных прав граждан в сфере управления.

Ц. А. Ямпольская относит к основным видам прав и обязанностей граждан СССР в сфере управления право поступления на государственную службу, в учебные заведения, право обжалования незаконных актов и действий, воинскую обязанность, обязанность соблюдать противопожарные и противоэпидемические пра-

10 Ц. А. Ямпольская. О месте административного права в системе советского социалистического права, «Советское государство и право», 1956, № 9, стр. 98.

вила и т. п.11 Но общественные отношения, возникающие между гражданами, поступающими в учебные заведения, и администрацией последних, отношения между призывниками, военнообязанными и военкоматами, военнослужащими и их командирами, отношения между нарушителями противопожарных и противоэпидемических правил и органами соответствующих инспекций и т. д. не укладываются в предложенное Ц. А. Ямпольской определение круга административно-правовых отношений, ибо они не связаны с организацией органов управления и их деятельности.

Таким образом, сужая круг административно-правовых отношений, Ц. А. Ямпольская исключает из сферы управления большую часть субъективных прав и обязанностей граждан. При этом остается неизвестным, какая или какие отрасли права будут регулировать связанные с ними отношения.

И, наконец, логическое завершение критикуемой концепции составляет предложение о таком построении Особенной части курса административного права, которое по существу означает его ликвидацию и вместе с тем формирование новых отраслей права по отраслям управления (торговое, водное, транспортное, воздушное и т. д.).12 Это означает полный разрыв с общепринятым и положительно декларируемым самой Ц. А. Ямпольской критерием — предметом правового регулирования и ведет к произвольному выделению «отраслей» права по усмотрению того или иного автора.

Далее обратимся к ряду других вопросов, непосредственно связанных с сущностью советских административно-правовых отношений, а именно к вопросу об их субъектах, административной правоспособности и дееспособности, об объектах этих отношений, основаниях их возникновения и прекращения, об их классификации и особенностях, отличающих их от других советских правовых отношений.

Правовые отношения, являясь отношениями общественными, возможны лишь между физическими лицами, законными организациями, а также между теми и другими. Физические лица и законные организации в широком смысле слова составляют полный круг субъектов правовых отношений, т. е. субъектов, участвующих и могущих участвовать в правовых отношениях.13 Участие физических лиц и организаций в правовых отношениях предполагает наличие у них правоспособности, т. е. способности обладать правомочиями и нести юридические обязанности.

В отличие от правоспособности, дееспособность составляет

11 См. Ц. А. Ямпольская. Субъекты советского административного права. Автореферат докт. дисс, 1958, стр. 29—30.

12 Ц. А. Ямпольская. О месте административного права в системе советского социалистического права, «Советское государство и право» 1956 № 9, стр. 99—100.

•з Ср. А. В. Венедиктов. О субъектах социалистических правоотношений. «Советское государство и право», 1955, № 6, стр. 17.

юридически признанную способность субъекта правового отношения своими действиями порождать, изменять или прекращать свои правомочия и юридические обязанности.

Правоспособность как абстрактная способность иметь права и обязанности, быть участником правовых отношений, находит свое реальное выражение в конкретной правоспособности, в способности иметь конкретные субъективные права и обязанности, быть участником конкретных правоотношений.

С. Н. Братусь пишет, что «правоспособность — это лишь суммарное, общее выражение всевозможных проявлений субъективных прав, существование которых допущено законом. Правоспособность — та общая основа, без которой невозможны конкретные правомочия».14

Следовательно, правоспособность каждого субъекта советского права в своем реальном выражении состоит в его способности вступать в конкретные правовые отношения, иметь определенные субъективные права и обязанности.

Дееспособность субъекта права реально также всегда проявляется в его конкретной дееспособности, в способности порождать, изменять или прекращать определенные конкретные правомочия или юридические обязанности. При этом, разумеется, конкретная дееспособность зависит от конкретной правоспособности.

В юридической литературе иногда круг субъектов советских правоотношений ограничивается лицами физическими и лицами юридическими, что суживает действительный круг субъектов советских правовых отношений, оставляя за его пределами законные организации, не являющиеся юридическими лицами. Юридическое лицо—субъект советских гражданско-правовых отношений. Понятие юридического лица, определенное ст. 13 Гражданского кодекса РСФСР, далеко не всегда совпадает с понятием организации, имеющей правосубъектность. Следует исходить из полного круга субъектов советских правоотношений — физических лиц и законных организаций, учитывая, что юридические лица составляют лишь часть последних.

Советское административное законодательство не содержит прямого ответа на вопрос о том, кто признается субъектом административного права.

В нашей правовой литературе вопрос о круге субъектов советского административного права освещается неодинаково.

И. Н. Ананов писал: «Административно-правовые отношения в СССР могут возникать и возникают:

а) между органами (и должностными лицами) советского государственного управления;

б) между органами (и должностными лицами) советского государственного управления и общественными организациями;

14 С. Н. Братусь. Субъекты гражданского права. Госюриздат, 1950, стр. 13.

в) между органами (и должностными лицами) советского государственного управления и отдельными гражданами».15

Таким образом, И. Н. Ананов в круг субъектов советского административного права включает органы советского государственного управления, их должностных лиц, общественные организации и граждан. Так же решает этот вопрос И. И. Евтихиев.16

Это определение круга субъектов советского административного права, по нашему мнению, в основном правильное, однако не полное. За его пределами остаются предприятия и учреждения, а также подразделения управленческого аппарата.

Иное решение этого вопроса предложено С. С. Студеникиным. Он писал: «В процессе исполнительной и распорядительной деятельности государственные органы вступают в отношения: а) между собою (например, исполком районного Совета депутатов трудящихся и районный отдел народного образования); б) с добровольными объединениями и обществами трудящихся (например, отдел сельского хозяйства и колхоз или промысловая артель) и в) с отдельными гражданами (например, уполномоченный министерства заготовок и гражданин Иванов)».17 Следовательно, к субъектам советского административного права относятся государственные органы, добровольные объединения и общества трудящихся, а также граждане. Из дальнейшего изложения этого вопроса С. С. Студеникиным следует в.ывод о том, что к субъектам советского административного права откосятся также должностные лица государственных органов.

Возражение вызывает отнесение к субъектам советского административного права не только органов советского государственного управления, но и иных государственных органов. Как было показано выше, исполнительная и распорядительная деятельность осуществляется не всеми, а только исполнительными и распоря дительными органами. Из этого следует, что из системы органов государственной власти в СССР субъектами советского административного права являются только исполнительные и распорядительные органы государственной власти. Иные органы Советского государства не являются субъектами советского административного права, ибо они не наделяются административными обязанностями и правами.

Верховный Совет Союза ССР, Верховные Советы союзных и автономных республик, Президиум Верховного Совета СССР, Президиумы Верховных Советов союзных и автономных республик, местные Советы депутатов трудящихся, суды и органы прокуратуры осуществляют не исполнительную и распорядительную, а иную деятельность Советского государства.

15 «Советское административное право». Госюриздат, 1940, стр. 9.

16 См. И. И. Евтихиев и В. А. Власов. Административное право СССР. Госюриздат, 1946, стр. 9—10.

17 С. С. Студеникин, В. А. Власов, И. И. Евтихиев. Советское административное право. Госюриздат, 1950, стр. 9—10.

С. С. Студеншшн также не выделяет в качестве самостоятельной группы субъектов советского административного права государственные, общественные предприятия и учреждения и оставляет без ответа вопрос об административной правосубъектности внутренних подразделений аппарата органов советского государственного управления.

Ц. А. Ямпольская в диссертации, специально посвященной вопросу о субъектах советского административного права, указывает, что «в административном праве ясно обозначаются три основные группы субъектов:

I. Органы государства и их агенты.

II. Общественные организации и их органы.

III. Советские граждане».18

Прежде всего обращает на себя внимание допускаемое автором деление групп субъектов административного права на основные и не основные. Это принципиально неприемлемо, ибо такое деление умаляет правосубъектность лиц и организаций, не отнесенных к основным группам, и противоречит принципу социалистической законности и социалистическому демократизму. Нет и не может быть основных и не основных (второстепенных) групп или категорий субъектов права вообще, административного права в частности. Субъекты советского права обладают различными правами и обязанностями, но одинаковой по своей юридической сущности правосубъектностью. В частности, это относится и к «органам массовой советской самодеятельности», которые Ц. А. Ямпольской правильно выделяются в особую группу субъектов административного права, но не называются автором в числе их «основных групп».19

Круг перечисленных выше «основных» групп субъектов административного права во многом не совпадает с действительностью.

Ц. А. Ямпольская, так же как С. С. Студеникин, включает в круг субъектов административного права все государственные органы и таким образом расширяет его пределы.

В возражениях С. С. Студеникину (см. стр. 47, 48, 58 данной работы) приведены доводы против такого расширения круга субъектов административного права, противоречащего узаконенному распределению форм деятельности нашего государства между его органами.20

Вместе с тем автор суживает круг субъектов административного права, не включая в него внутренние подразделения аппарата органов государственного управления, предприятия и учреж-

18 Ц. А. Ямпольская. Субъекты советского административного права. Автореферат докт. дисс, стр. 10.

19 Там же, стр. 23.

20 Нельзя согласиться и с трактовкой понятия государственного органа, предложенюй Ц. А. Ямпольской. См. Г. И. Петров. О понятии органа государственной власти в СССР Вестник Ленинградского университета, 1956, № 5.

дения и внутренние подразделения их аппарата, служащих общественных организаций, наделенных административными обязанностями и правами и, наконец, лиц без гражданства и иностранцев, находящихся на территории СССР. Иностранцы в числе субъектов административного права в нашей специальной литературе обычно не называются, что следует признать неправильным, особенно в современных условиях расширения международных связей Советского Союза.

Ряд ценных положений, относящихся к вопросу об административной правосубъектности государственных органов, выдвинут А. В. Бенедиктовым.21 Он показал большое теоретическое и практическое значение разграничения гражданской и административной правосубъектности и обосновал положение о том, что круг субъектов советского гражданского права не совпадает и не может совпадать с кругом субъектов советского административного права. Игнорирование различий между гражданской и административной правоспособностью ведет к извращениям в теории советского права, к скатыванию в этом вопросе на позиции буржуазных цивилистов и административистов, исходящих из того, что всякая организация, наделенная административной правосубъектностью, непременно наделяется также и гражданской правосубъектностью.

Не вызывает возражений мнение А. В. Бенедиктова о нецелесообразности применения термина «юридическое лицо административного права» и тем более термина «юридическое лицо публичного права» к обозначению коллективных субъектов права.

Вместе с тем трудно согласиться с решением А. В. Бенедиктовым вопроса о понятии субъекта советского административного права.

Он исходит из анализа деятельности государственных органов по управлению государственной социалистической собственностью. Такой подход представляется нам односторонним, так как в нем объем и характер анализируемых явлений не совпадает с объемом и характером самой проблемы в целом, а следовательно, ъе может дать полного материала для выводов. Анализ деятель-кости органов государства по управлению государственной собственностью не может привести к выводам, отвечающим задаче определения признаков субъекта советского административного права, ибо наряду с госорганами субъектами советского административного права являются и негосударственные организации. Связывать характеристику государственных органов как субъектов советского административного права только с функцией управления ими государственной собственностью не следует, т. к. их функции этим далеко не ограничиваются.

А. В. Венедиктов писал: «.. .самый характер административно-правовых отношений (выражаясь образно, самая «материя» административного права) таков, что в административном праве

21 См. А. В. Венедиктов. Государственная социалистическая собственность. Изд, АН СССР, 1948, стр. 589—654.

Г. И. Петров g5

представляется невозможным найти такой же четкий («качественный») критерий для определения круга правосубъектных госорганов, каким в гражданском праве является наличие- собственных оборотных средств у хозрасчетного госпредприятия или самостоятельной сметы у бюджетного учреждения».22

Однако критерий административной правосубъектности должен и может быть найден путем обращения к полному кругу участников советских административно-правовых отношений.

А. В. Венедиктов, определяя совокупность организационных моментов, характеризующих в лице госоргана коллективного субъекта советского административного права, указывает на четыре признака:

1. Известную степень самостоятельности задач госоргана.

2. Наличие у него определенного круга обязанностей и прав.

3. Наличие более или менее обособленной организации его людского состава.

4. Ту или иную меру закрепленности за ним определенного имущества, части единого фонда государственной , собственности.23

Но эти признаки не имеют определенного характера. Какая степень самостоятельности задач, какой круг • обязанностей и прав, какая степень обособленности организации людского состава, какая мера закрепленности имущества нужны для того, чтобы признать госорган субъектом советского административного права?

На эти вопросы трудно ответить. А. В. Венедиктов признает, что совокупность этих признаков «не дает возможности четкого отграничения круга госорганов, обладающих административной правоспособностью, от несамостоятельных звеньев государственного управления, этой правоспособностью не обладающих. . .»2t

Он констатирует, что три первых признака административной правосубъектности совпадают с аналогичными признаками гражданской правосубъектности и что только последний, четвертый признак (наличие в той или иной мере закрепленной за госорганом части единого фонда государственной собственности) может служить основанием для их разграничения.

Следовательно, различия между субъектами советского гражданского права и субъектами советского административного права сводятся в конечном счете к степени закрепленности за ними части фонда государственной собственности. Но так как, по признанию самого А. В. Бенедиктова, гражданское право также не определяет- единой для всех государственных юридических лиц меры закрепленности имущества, устанавливая определенную меру имущественной обособленности лишь для отдельных видов государственных юридических лиц: одну для хозрасчетных пред-

22 А. В. Венедиктов. Государственная социалистическая собствен ность, стр. 640.

23 Там же, стр. 637—638.

24 Там же, стр. 640.

приятии, другую для бюджетных учреждений, то, следовательно, различия между гражданской и административной правосубъектностью остаются неопределенными.

Рассматривая госорган только в качестве субъекта организации непосредственного оперативного управления государствен ной социалистической собственностью, А. В. Венедиктов указывает, что сконструированное им понятие госоргана «неприменимо к тем органам государственной власти, которые осуществляют наиболее ответственные функции по распоряжению государственными имуществами, но сами не имеют в своем непосредственном оперативном управлении каких-либо определенных, в том или ином порядке за ними закрепленных, отдельных частей •единого фонда государственной собственности».25 В качестве примера такого органа власти приводится Совет Министров СССР.

Из этого следует, что Совет Министров СССР не является субъектом советского административного права как орган, не имеющий закрепленного за ним определенного имущества. Это служит одним из убедительных доказательств невозможности разрешения вопроса об административной правосубъектности без обращения к полному кругу участников управленческих общественных отношений.

Определяя круг субъектов советских административно-правовых отношений, следует исходить из понятия субъекта правового отношения как участника правового отношения, т. е. субъекта, участвующего или могущего участвовать в правовых отношениях.

Субъектами советских административно-правовых отношений являются физические лица и законные организации, участвующие в процессе осуществления исполнительной и распорядительной деятельности Советского государства и поэтому наделенные административными правами и обязанностями.

Содержание советской административной правосубъектности по своей социалистической сущности ничем не отличается от содержания правосубъектности во всех других отраслях советского права, ибо> оно также определяется политическими и экономическими устоями социализма и соответствует интересам совет-

ского народа.

Содержание советской административной правосубъектности глубоко и принципиально отлично от содержания административной правосубъектности в буржуазных странах, основанной на политических и экономических устоях капитализма.

Права и обязанности граждан, а также законных организаций в сфере управления устанавливаются законами и иными актами Советского социалистического государства, осуществляющего власть трудящихся города и деревни. Экономической основой этих прав и обязанностей является социалистическая система хозяйства и социалистическая собственность на орудия и средства производства.

25 Там же, стр. 611. I* 67

Устои социалистического общественного строя, закрепленные Конституцией СССР, обеспечивают социалистическое содержание прав и обязанностей и их реальный характер. Каждое право гражданина СССР и законной организации имеет все условия для фактического осуществления.

Наделение граждан СССР правами основано на принципе их равноправия, независимо от расовой и национальной принадлежности, пола, вероисповедания, образовательного ценза, оседло" сти, социального происхождения, имущественного положения я прошлой деятельности. Все это характеризует советскую правосубъектность как подлинно демократическую.

Конкретное содержание советской правосубъектности в сфере управления весьма многообразно, что вытекает из многообразия конкретного содержания исполнительной и распорядительной деятельности Советского государства и, следовательно, из многообразия общественных отношений, возникающих в процессе ее осуществления.

Субъекты советского административного права делятся на два вида: физические лица и законные организации.

К физическим лицам относятся граждане СССР, лица без гражданства, а также иностранцы, находящиеся на территории СССР. Будучи наделены правами и обязанностями в сфере управления, граждане СССР являются участниками многих и разнообразных советских административно-правовых отношений. Эти права граждан весьма многообразны: например, право на образование, право на учреждение добровольных обществ и вступление в них, право на тайну переписки, на перемену местожительства, на медицинскую помощь, право обжаловать незаконные действия органов государственного управления и должностных лиц и т. д.

Вместе с тем граждане наделяются рядом обязанностей в сфере управления, — например, выполнять обращенные к ним законные требования органов советского государственного управления и их должностных лиц, нести воинскую обязанность, посылать в школу детей, достигших школьного возраста, и т. д.

В процессе реализации этих прав и выполнения обязанностей граждане СССР выступают как субъекты советского административного права.

Административной правоспособностью и дееспособностью обладают, кроме граждан СССР, лица без гражданства и иностранцы. Объем их административной правосубъектности ограничивается теми обязанностями и правами в сфере государственного управления, которые на них распространяются актами Советского государства.

Законные организации в нашей стране по своему характеру делятся на государственные и общественные. В круг государственных организаций входят органы государственной власти, государственные учреждения и предприятия. Субъектами советского административного права, участниками советских админи-

стративно-правовых отношений являются те органы Советского государства, на которые Конституцией СССР, конституциями союзных и автономных республик, а также иными актами Советского государства возложено осуществление исполнительной и распорядительной деятельности.

Эти органы наделены обязанностями и связанными с ними правами в области государственного управления. Обязанности и права у различных исполнительных и распорядительных органов власти по своему конкретному содержанию различны, но все они имеют общий характер: в своей совокупности они определяют деятельность исполнительных и распорядительных органов Советского государства по непосредственной организации практического ос}/ществления его функций.

Реализация возложенных на исполнительные и распорядительные органы власти обязанностей в сфере управления и применение соответствующих этим обязанностям предоставленных им прав составляет конкретное выражение их административной правосубъектности.

Органы советского государственного управления имеют свои внутренние подразделения, структурные части аппарата. Так, например, министерства, советы народного хозяйства имеют управления, отделы, секторы и т. д. Поскольку эти органы как участники общественных отношений в сфере управления наделены соответствующими обязанностями и правами, каждый из них также является субъектом советского административного права.

Субъектами советского административного права являются также служащие органов советского государственного управления, н-аделенные административными обязанностями и правами.

Нельзя согласиться с Ц. А. Ямпольской, утверждающей, что советский государственный служащий является субъектом административного права «как носитель служебных прав и служебных обязанностей, данных ему для участия в выполнении задач государственного органа».26 Этим стираются существенные различия между административной и иной правосубъектностью служащего. Не вообще служебные обязанности и права служащего составляют его административную правосубъектность, а только обязанности и права в сфере управления. Так, например, прокурор, участвуя в судебном заседании, выполняет служебные обязанности и осуществляет служебные права, не имеющие отношения к административному праву, и выступает не в качестве субъекта административного права, хотя и является носителем служебных обязанностей и прав и участвует в выполнении задач государственного органа.

Таким образом, субъектами советского административного права' являются исполнительные и распорядительные органы государственной власти, составные части их аппарата и их слу-

26 Ц. А. Ямпольская. Субъекты советского административного права. Автореферат докт. дисс, стр. 14.

жащие, наделенные административными обязанностями и правами.

Следующую группу субъектов советского административно го права составляют предприятия и учреждения. Все без исключения государственные и общественные предприятия и учреждения являются непосредственными участниками процесса исполнительной и распорядительной деятельности государства. К ним относятся производственные, транспортные, торговые, воспитательные, учебные, научные, бытовые, финансовые, административно-политические и другие учреждения и предприятия.

В отличие от исполнительных и распорядительных органов государственной власти, руководящих практическим осуществлением функций Советского государства, учреждения и предприятия непосредственно производят материальные и культурные блага и удовлетворяют потребности нашего общества. Содержание их деятельности состоит в производстве, распределении, воспитании, обучении, бытовом обслуживании и т. д. Эта роль предприятий и учреждений является основанием их административной правосубъектности, наделения их обязанностями и правами в сфере управления. Выполняя в процессе своей деятельности эти обязанности и реализуя соответствующие им права, предприятия и учреждения в своих отношениях с иными субъектами советского права выступают в качестве субъектов советского административного права.

Каждое предприятие и учреждение имеет свои внутренние структурные части, наделенные в соответствии с их конкретной ролью определенными обязанностями и правами в сфере управления. Так, например, отдел технического контроля предприятия, отделение больницы, бухгалтерия высшего учебного заведения и иные составные части предприятий и учреждений, выполняя отведенную им роль в общей деятельности предприятия, учреждения, имеют свой определенных круг обязанностей и прав, не совпадающий с кругом обязанностей и прав предприятия или учреждения в целом. Они также являются субъектами советского административного права.

В юридической литературе высказано отрицательное мнение о возможности признания административной правосубъектности внутренних подразделений предприятий и учреждений. «Для осуществления задач внутреннего управления, — пишет А. В. Мицкевич, — вполне достаточно признания административной правосубъектности руководителей этих подразделений».27

Если субъектом права следует признавать всякое лицо или объединение лиц, наделенное государством правами и обязанностями (а названные внутренние подразделения предприятий и учреждений являются объединениями лиц, наделенными обязанностями и правами в сфере управления, не совпадающими с обя-

27 А. В. Мицкевич. О видах субъектов советского права «Советское государство и право», 1956, № 5, стр. 115.

занностями и правами предприятия, учреждения в целом), то признание их в качестве субъектов административного права не вызывает сомнений.

Признание субъектами права лишь руководителей подразделений (они, разумеется, являются таковыми в качестве должностных лиц) означает отождествление их административных обязанностей и прав с обязанностями и правами руководимых ими подразделений.

Субъектами советского административного права являются также служащие предприятий и учреждений, наделенные опред? ленным кругом служебных административных обязанностей и прав.

Обращаясь к вопросу об административной правосубъектности органов общественных организаций, прежде всего следует констатировать, что организация и деятельность многих из них регулируется не правовыми нормами, а нормами, установленными органами самих этих общественных организаций.

К ним относятся органы Коммунистической партии Советского Союза, организация и деятельность которых регулируется Уставом КПСС и рядом других актов органов партии; органы Всесоюзного Ленинского Коммунистического Союза молодежи, организация и деятельность которых регулируется Уставом Коммунистической партии Советского Союза (раздел IX Устава партии), Уставом ВЛКСМ и иными актами органов Коммунистической партии Советского Союза и ВЛКСМ.

Общественные отношения, регулируемые нормами, установленными указанными актами общественных организаций, не являются правовыми. Это отношения внутрипартийные, внутри-комсомольские.

Отношения органов этих общественных организаций с исполнительными и распорядительными органами власти Советского государства имеют различный _ характер, что вытекает из различий их роли и места в системе'диктатуры рабочего класса.

Коммунистическая партия Советского Союза является руководящей и направляющей силой советского общества. Поэтому отношения между органами партии и иными организациями, как общественными, так и государственными, являются отноше ниями партийного руководства.

Отношения органов ВЛКСМ с органами Советского государства, в частности с исполнительными и распорядительными органами власти, являются отношениями связи, контакта, взаимодействия между этими организациями диктатуры рабочего класса, отношениями содействия комсомола деятельности Советского государства, в частности деятельности органов государственного управления.

Вместе с тем органы общественных организаций через своих представителей выступают в качестве сторон правовых отношений: сторон государственных, гражданских, трудовых, финансовых, административных правовых отношений, которые возника-

ют на почве их участия в выборах в Советы, пользования переданной им государственной собственностью, укомплектования их обслуживающего аппарата, приобретения необходимого им имущества, оборудования, на почве их финансовой деятельности и т. д. Эти общественные отношения регулируются нормами советского права. В отношениях, связанных, например, с использованием государственной собственности (зданий и т. п.), с обеспечением противопожарной безопасности, санитарных условий и т. д. органы общественных организаций через своих представителей выступают в качестве субъектов советского административного права.

Субъектами советского права, в частности советского административного права, являются также учреждения при партийных органах (партийные школы, издательства, редакции журналов и газет, партийные библиотеки и т. д.), при комсомольских органах (издательства, редакции журналов и газет и т. д.) и при органах других общественных организаций.

Другую группу составляют органы общественных организаций, деятельность которых регулируется нормами советского права и вместе с тем нормами этих общественных организаций. К ним относятся профсоюзы, колхозы, рыбацкие артели, потребительская кооперация, промысловая кооперация, добровольные общества и т. д.

Центральные и местные органы общественных организаций, деятельность которых регулируется нормами советского права,, также являются субъектами советского права, в частности советского административного права.

Административная правосубъектность органов общественных организаций вытекает из регулируемого советским правом их непосредственного участия в практической реализации функций Советского государства.

Так, например, ст. 3 «Положения о добровольных обществах и их союзах» гласит: «Добровольные общества и их союзы проводят свою деятельность в соответствии с планом народного хозяйства и социально-культурного строительства, практически участвуя в осуществлении очередных задач советской власти по соответствующим отраслям социалистического строительства».28 Эти положения о роли общественных организаций конкретизированы в Уставе каждой из них.

Практически содействуя осуществлению функций Советского государства в различных отраслях хозяйственного, культурного в оборонного строительства, органы общественных организаций в своей деятельности вступают в общественные отношения в сфере советского государственного управления. Актами Советского государства они наделены обязанностями и правами, соответствующими их конкретной роли в содействии практическому осуществлению его функций. Эти обязанности и права характери-

28 СУ, 1932, № 74, ст. 331. 72

зуют их как носителей административных обязанностей и прав, т. е. как субъектов советского административного права.

Субъектами советского административного права являются также органы общественного содействия, образуемые в целях вовлечения трудящихся в управление (например, комиссии содействия, уличные комитеты, родительские комитеты и т. д.). Впервые на административную правосубъектность этих организаций в нашей литературе указала Ц. А. Ямпольская.29

В современных условиях развернутого коммунистического строительства участие общественных организаций в управленческой деятельности Советского государства все более расширяется. XXI съезд КПСС указал, что «многие функции, выполняемые теперь государственными органами, постепенно должны переходить в ведение общественных организаций. Вопросы культурного обслуживания населения, здравоохранения, физкультуры и спорта должны решаться при активном и широком участии об щественных организаций.

В деле соблюдения правил социалистического общежития все более важную роль призваны играть народная милиция, товарищеские суды и подобные им самодеятельные органы, которые должны наряду с государственными учреждениями выполнять функции охраны общественного порядка и прав граждан, предупреждать проступки, наносящие вред обществу».30

Передача многих функций государственных органов общественным организациям значительно расширяет конкретную административную правосубъектность органов соответствующих общественных организаций и граждан, являющихся членами этих общественных организаций. Еще более возрастают связи между органами государственного управления и общественными организациями, расширяется участие последних в советских административно-правовых отношениях.

Общим юридическим основанием правосубъектности физических лиц и организаций является государственная воля, выраженная в соответствующем акте органа государственной власти. Правосубъектность не может возникнуть помимо воли государства. Это вытекает из ее юридической сущности.

Наделение Советским государством физических лиц и организаций правосубъектностью имеет различные юридические формы.

Административная правосубъектность исполнительных и распорядительных органов государственной власти, внутренних подразделений их аппарата, государственных учреждений и предприятий, их внутренних подразделений возникает на основании

29 См. Ц. А. Ямпольская. Субъекты советского административного права. Автореферат докт. дисс, стр. 23.

30 Резолюция XXI съезда Коммунистической партии Советского Союза по докладу товарища Н. С. Хрущева «О контрольных цифрах развития народного хозяйства СССР на 1959—1965 годы». Госполитиздат, 1959, стр. 29.

изданных надлежащими органами государственной власти актов об их образовании. Орган власти, издавая такой акт, тем самым наделяет образуемую организацию административной правоспо собностью и дееспособностью как необходимыми юридическими условиями ее деятельности.

Условием правосубъектности организаций является также укомплектование их личного состава и в частности наличие у них руководителей, избранных или назначенных соответствующими органами власти. Руководитель, как правило, назначается одно временно с изданием акта об образовании данного государственного органа, учреждения-или предприятия.

Конкретный объем и характер административных обязанностей и прав определяется соответствующими актами Советского государства.

Административная правосубъектность Советов Министров, министерств, главных управлений, комитетов, Советов при Советах Министров, советов народного хозяйства, исполкомов местных Советов депутатов трудящихся, их отделов и управлений з основном определена Конституцией СССР, конституциями союзных и автономных республик.

Правосубъектность учреждений и предприятий определяется Положениями или Уставами, обычно основанными на Типовых положениях и Уставах.

Правосубъектность органов общественных организаций основана также на актах органов.власти Советского государства. Общее юридическое основание их правосубъектности содержится в ст. 126 Конституции СССР.

Административная правосубъектность организаций в случаях, когда требуется их регистрация, возникает с момента регистрации. Так, например, административная правоспособность и дееспособность колхоза возникает с момента регистрации его устава исполкомом районного Совета депутатов трудящихся.

Административная правосубъектность у органов добровольных обществ возникает на основании актов об утверждении Уставов данных добровольных обществ соответствующими органами Еласти, а у организаций общественного содействия управлению — с момента их образования в установленном порядке.

Правосубъектность служащих государственных и общественных организаций возникает со дня зачисления их на должность и прекращается со дня освобождения от должности.

Административная правоспособность гражданина СССР возникает с рождением и прекращается со смертью. Правовые обязанности в сфере управления возникают у гражданина с достижением определенного возраста. Сначала возникают немногие элементарные обязанности, затем круг их расширяется и с наступлением совершеннолетия становится полным. Начальными правовыми обязанностями малолетнего в сфере управления являются его школьные обязанности. Их правовой характер определяется тем, что они устанавливаются органами государства. Ныне действую-

щие «Правила для учащихся» в школах РСФСР утверждены постановлением СНК РСФСР 2 августа 1943 г.31

Граждане СССР равноправны. Вместе с тем конкретный объем субъективных прав и обязанностей гражданина в сфере управления в известной степени зависит от его возраста, образования, состояния здоровья, пола. Например, с наступлением определенного возраста гражданин освобождается от воинской обязанности. Возрастом обусловлено право поступления в стационарные высшие учебные заведения. Право поступления на определенные должности (преподавателя, врача и т. д.) зависит от наличия специального образования. Примером влияния образовательного ценза на круг обязанностей гражданина может служить ст. 13 Закона о всеобщей воинской обязанности, согласно которой женщины, имеющие медицинскую, ветеринарную и специальную техническую подготовку, в военное время могут быть призваны в Армию и Флот для несения вспомогательной специальной службы. Инвалиды освобождаются от воинской службы и многих иных обязанностей. Лица, страдающие некоторыми болезнями, не имеют права поступления в высшие учебные заведения. Женщины, как правило, не привлекаются к воинской службе.

Административная дееспособность гражданина возникает позднее его административной правоспособности. В юридической литературе высказано мнение, что всякая правоспособность, кроме гражданской (имущественной), возникает одновременно с соответствующей дееспособностью.32 ^1ожно полагать, что вторым исключением из этого общего правила является административная правоспособность граждан, возникающая раньше административной дееспособности. Например, право ребенка на поступление в школу осуществляют его родители.

Советское законодательство не устанавливает возраста, достижение которого порождает административную дееспособность. Анализ советского законодательства приводит к выводу, что частичная административная дееспособность наступает раньше частичной гражданской и трудовой дееспособности. Так, например, жалоба малолетнего органам власти, администрации школы и т. д. вызывает юридические последствия, аналогичные юридическим последствиям, вызываемым жалобой совершеннолетнего гражданина.

Частичная административная ответственность гражданина по возрасту наступает также раньше частичной уголовной ответственности. За нарушения дисциплины в школе учащиеся подвергаются наказаниям, установленным приказом министра Просвещения РСФСР от 12 декабря 1951 г. «Об укреплении дисциплины в школе».33

31 См. Справочник директора школы. Учпедгиз, 1955, стр. 222—223.

32 См. Н. Г. Александров. Законность и правоотношения в советском обществе. Госюриздат, 1955, стр. 149.

33 См. Справочник директора школы. Учпедгиз, 1955, стр. 229—230.

.75

Сказанное о частичной (ограниченной) административной дееспособности граждан позволяет сделать вывод о том, что она наступает с достижением школьного возраста, т. е. раньше чем другая дееспособность. С достижением совершеннолетия административная дееспособность становится полной.

Ц. А. Ямпольская предлагает законодательно «установить, что возможность нести ответственность в административном порядке должна связываться с наступлением возраста, при котором человек получает паспорт (16 лет), и дееспособности по трудовому праву (те же 16 лет). Паспорт должен рассматриваться в данном случае как докуме?гг, удостоверяющий наступление административно-правовой дееспособности».34

Это предложение вызывает следующие возражения:

1. Установление единого возраста, достижение которого порождало бы административную дееспособность, нереально, нежизненно, ибо различные по общественному значению и сложности права и обязанности в сфере управления (например, обязанность школьника соблюдать правила учебного распорядка и воинская обязанность гражданина) требуют разного возраста для их осуществления.

2. Установление «возможности нести ответственность в административном порядке» с 16-летнего возраста не соответствует тому положению, что уголовная ответственность также наступает по действующему законодательству с 16-летнего, а за некоторые преступления — с 14-летнего ^озраста. Реализация этого предложения ослабила бы воспитательную роль административного права в отношении подростков, не достигших 16-летнего возраста.

3. Признание паспорта документом, удостоверяющим наступление административной дееспособности, невозможно также и потому, что паспортизация распространяется лишь на часть населенных пунктов и местностей.

У лиц без гражданства конкретная административная правоспособность и дееспособность уже чем у граждан СССР. Ограниченной является конкретная административная правоспособность и дееспособность иностранцев. Она признается с момента их прибытия на территорию СССР и длится в течение всего времени их пребывания в СССР.

Большие различия в положении и роли субъектов административного права в сфере советского государственного управления влекут за собой весьма существенные различия в конкретном содержании их прав и обязанностей в сфере управления. Например, права и обязанности органов советского государственного управления и граждан далеко не одинаковы. Вместе с тем эти различия не устраняют, а предполагают одинаковое подчинение их советским законам и основанным на них иным государственным актам.

34 Ц. А. Ямпольская. Субъекты советского административного права, Автореферат докт. дисс, стр. 31.

Государственная воля одинаково обязательна для каждого из участников советских правовых отношений. Равенство всех субъектов советского права перед законом составляет одно из выражений социалистического демократизма.

Правовое отношение предполагает его объект. Под объектом правового отношения следует понимать предмет субъективных прав и обязанностей его участников.

В каждом данном правовом отношении его участники осуществляют те предоставленные им права и возложенные на них обязанности, которые связаны с объектом данного отношения. Таким образом, объект является связующим узлом, фокусом правового отношения.

О. С. Иоффе подверг критике распространенное мнение о том, что одним из видов объектов правоотношений являются вещи, и сделал вывод о признании поведения людей единственным объектом правовых отношений.35 Это мнение поддержано рядом других советских юристов, в частности Д. М. Генкиным36 и М. П. Каревой. 37

О. С. Иоффе исходит из того, что «из числа всех явлений внешнего мира только человеческое поведение способно к реагированию на воздействие, оказываемое субъективным правом и правовой обязанностью. Ни вещи, ни так называемые личные нематериальные блага не способны к такому реагированию, следова тельно, ни вещи, ни личные нематериальные блага не являются объектами прав» (стр. 82). Разумеется, вещи не способны к реагированию на правовое воздействие, но из этого не следует, что они не могут быть объектами правовых отношений. Как убедительно показал Н. Г. Александров, не следует смешивать объект правового регулирования, воздействия (им является лишь волевое поведение людей) с внешним объектом (предметом) правомочий и обязанностей субъектов имущественных отношений (им является вещь, материальная ценность, с которой неразрывно связано поведение участников отношения).38

Поведение участников имущественных отношений не может быть урегулировано правом, их конкретные права и обязанности не могут быть определены и обеспечены без необходимого учета характера и конкретных свойств того имущества, тех вещей, по поводу которых эти отношения складываются.

Мы не разделяем также точку зрения А. И. Денисова и И. Л. Брауде, полагающих, что одним из видов объектов правовых отношений являются результаты действия, бездействия или воз-

35 См. О. С. Иоффе. Правоотношение по советскому гражданскому праву. Изд. ЛГУ, 1949, стр. 74—98.

36 См. «Советское гражданское право». Госюриздат, 1950, т. I, стр. 110—111.

37 См. Теория государства и права. Госюриздат, 1955, стр. 416—417.

38 См. Н. Г. Александров. Законность и правоотношения в советском обществе. Госюриздат, 1955, стр. 116—118.

держания от действия,39 прежде всего потому, что это не соответствует понятию объекта вообще. Если объект — предмет, на который направлена деятельность субъекта, то результат этой деятельности не может быть признан объектом. В своем большинстве объекты, с которыми право связывает правомочия и правовые обязанности участников правовых отношений, представляют собой результат деятельности человека.

В связи с этим вызывает недоумение отнесение А. И. Денисовым и И. Л. Брауде к числу объектов правовых отношений (наряду с результатами действий) вещей, подавляющая масса которых составляет «результат действий» людей. Очевидно, имеются в виду только те вещи, которые не были созданы трудом человека (например, недобытые полезные ископаемые), ибо все иные объекты государственной, кооперативно-колхозной и личной собственности в СССР составляют «результат действий» людей.

Нельзя также к объектам правовых отношений, наряду с «результатами действий», относить продукты духовного творчества, которые всегда, как это видно уже из их наименования, являются «результатами действий».

Исходя из принятого в марксистско-ленинской философии понятия объекта, из специфики права и правового отношения, понятие объекта правового отношения следует трактовать как пред-*мет, по поводу которого возникает правовое отношение, с которым советская государственная воля, выраженная в норме права, связывает правомочия и юридические обязанности субъектов права.

Конкретные объекты правовых отношений многочисленны и разнообразны. Они могут быть сведены в группы, объединяющие а основном однородные по внешним свойствам объекты правовых отношений.

Объектами советских правовых отношений могут быть:

1. Вещи, материальные ценности.

2. Продукты духовного творчества. Этот вид объектов правоотношений обычно приравнивается к вещам и в качестве самостоятельного не выделяется. К немногим исключениям относится выделение этого вида объектов правовых отношений в работах А. И. Денисова и И. Л. Брауде.

Нам представляется это выделение правильным прежде всего потому, что духовные ценности в нашем обществе играют конкретную роль, отличную от конкретной роли материальных ценностей. Уже по этой причине не следует относить к одной и той же группе объектов 'правовых отношений станки, тракторы, паровозы, здания, пальто, книги, картины, кинофильмы, музыкальные произведения или плоды творчества скульптора. В социалистическом обществе произведения литературы и искусства — источники знаний, средства удовлетворения духовных потребностей. Духов-

39 См. А. И. Денисов. Теория государства и права. Госюриздат, 1948, стр. 457; И. Л. Брауде. К вопросу об объекте правоотношения по советскому гражданскому праву. «Советское государство и право» 1950, № 9, стр. 85—86 и 1951. № 3, стр. 56—58.

ше ценности объективируются в материальных формах, но по-тедние служат лишь средством их выражения.

3. Действия, бездействия, т. е. поведение людей. Разумеется, e все действия, бездействия могут быть объектами правоотношений, а только те из них, которые связаны с правовым регулированием.

Советское государство посредством норм права либо обязы-рает граждан совершать те или иные действия, либо управомочи-вает на совершение их, либо запрещает определенные действия. Во всех случаях объектом правоотношения может быть лишь такое действие или бездействие, в отношении которого выражена государственная воля.

4. Личные нематериальные блага (например, здоровье, достоинство человека и т. д.).

Все эти объекты советских правовых отношений могут быть объектами административно-правовых отношений в тех случаях, когда с ними связаны правомочия и юридические обязанности участников общественных отношений, возникающих в сфере советского государственного управления.

Приведем несколько примеров административно-правовых отношений с различными видами их объектов.

Например, вещи, материальные ценности (здания, сооружения и др.), а также продукты духовного творчества (книги, картины и др.) являются объектами административно-правовых отношений между органами советского государственного управления з случае передачи этих вещей или продуктов духовного творчества из ведения одного органа управления в ведение другого.

Поведение людей является объектом административно-правовых отношений, например между органом милиции и гражданином в процессе обмена паспорта, между военкоматом и военнообязанным, нарушившим правила воинского учета.

Личные нематериальные блага являются объектом административно-правового отношения, например между поликлиникой и гражданином, обратившимся за медицинской помощью.

Конкретный объект каждого административно-правового отношения зависит от состава его субъектов и от конкретного содержания их административной правосубъектности.

Правовое отношение является таким общественным отношением, в котором его участники выступают в качестве носителей взаимосвязанных прав и обязанностей, установленных государством. Как и во всех советских правовых отношениях, в советских административно-правовых отношениях, как правило, правам одних участников соответствуют обязанности других, и, наоборот, обязанностям одних соответствуют права других.

Правовая норма, устанавливая права одних субъектов правоотношений, возлагает соответствующие этим правам обязанности на иных субъектов правоотношений; возлагая обязанности на одних, предоставляет другим право требовать исполнения этих обязанностей. Права и обязанности участников правоотношения

взаимно обусловлены. Участники правоотношений связаны не только друг с другом, но и с Советским государством. Как правильно отметил А. И. Денисов, «вне связи каждой стороны кон кретного правоотношения с государством нет и не может быть самого правоотношения».40

Советское государство, устанавливая права и обязанности участников правовых отношений, гарантирует их реализацию путем применения мер убеждения и принуждения.

Каждый из участников правоотношений в равной мере наделен правом обратиться к надлежащим органам Советского государства в случае невыполнения второй стороной правоотношения возложенных на нее обязанностей, соответствующих правам первой стороны.

Советское государство, гарантируя реализацию обязанностей и прав участников правоотношений, выступает как реальная сила, воздействующая на участников правоотношений в целях обеспечения должного их поведения, установленного нормой советского права. Воля Советского государства, выраженная в нормах советского права, одинаково обязательна для всех участников правоотношений.

Административно-правовые отношения возможны между всеми субъектами советского административного права в любом их сочетании. Они складываются: а) между вышестоящими и нижестоящими исполнительными и распорядительными органами власти (например, между Советом Министров союзной республики и советом народного хозяйства), между несоподчиненными исполнительными и распорядительными органами власти (например, между двумя министерствами), между соподчиненными внутренними подразделениями аппарата исполнительного и распорядительного органа власти (например, между Главным управлением министерства и его отделом, сектором), между несоподчиненными внутренними подразделениями аппарата исполнительного и распорядительного органа государственной власти (например, между управлениями совета народного хозяйства), между соподчиненными служащими аппарата (например, между председателем исполкома и инструктором исполкома), а также между несоподчиненными служащими (например, между заведующими отде-лами данного исполкома);

б) между исполнительными и распорядительными органами государственной власти (подразделениями их аппарата и служащими), с одной стороны, и подчиненными им государственными учреждениями и предприятиями (подразделениями их аппарата и служащими) — с другой (например, между Министерством высшего образования СССР и университетом, между Главным управлением министерства и университетом и т. д.);

в) между исполнительными и распорядительными органами

40 А. И Денисов. Теория государства и права. Госюриздат, 1948, стр. 457.

власти и органами общественных организаций (например, между Министерством обороны СССР и центральными органами добровольного общества содействия армии, авиации и флоту), между исполнительными и распорядительными органами государственной власти и учреждениями, предприятиями общественных организаций (например, между исполкомом городского Совета депутатов трудящихся и предприятием промысловой кооперации);

г) между исполнительными и распорядительными органами власти, подразделениями их аппарата и их служащими, с одной стороны, и физическими лицами (гражданами СССР, лицами без гражданства и иностранцами), с другой стороны;

д) между государственными предприятиями и учреждениями, подразделениями их аппарата и их служащими, а также между ними, с одной стороны, и органами общественных организаций, общественными предприятиями, и учреждениями, их служащими, а также физическими лицами, с другой стороны;

е) между органами общественных организаций, общественными предприятиями и учреждениями и их служащими, а также между ними, с одной стороны, и физическими лицами, с другой стороны;

ж) между физическими лицами (между гражданами СССР, между ними и лицами без гражданства, между теми или другими, с одной стороны, и иностранцами, с другой).

Многие советские юристы отрицают возможность административно-правовых отношений без участия государственных органов, в частности возможность административно-правовых отношений между гражданами.

И. И. Евтихиев пишет: «Одной из сторон административно-правового отношения обязательно должен быть исполнительно-распорядительный орган (или управомоченные должностные лица);

Следовательно, административно-правовые отношения не могут возникнуть между двумя гражданами».41

Это мнение разделял и С. С. Студеникин. Он писал: «... во всех административно-правовых отношениях одной из его сторон, иначе говоря, субъектом отношения является государственный орган. Административно-правовое отношение не может возникнуть между двумя гражданами, ибо никто из них не наделен обязанностями, а также и правами осуществлять исполнительную и распорядительную деятельность».42

Эта точка зрения поддерживается также и И. Н. Анановым43 и В. Ф. Котоком.44

41 И. И. Евтихиев и В. А. Власов. Административное право СССР. Госюриздат, 1946, стр. 10.

■*2 С. С. Студеникин, В. А. Власов, И. И. Евтихиев. Советское административное право. Госюриздат, 1950, стр. 11—12.

43 См. И. Н. А н а н о в. Труды по советскому административному праву. «Советская книга», 1952, стр. 89.

44 См. «Основы советского государства и права>. Госюриздат, 1956. стр. 150.

6 Г. И. Петров gj

Положение о том, что одной стороной советского административно-правового отношения всегда и обязательно является орган государственного управления, получило также широкое распространение в литературе по советскому гражданскому праву.45

Это положение означает отрицание возможности возникновения административно-правовых отношений не только между гражданами, но и между гражданами, с одной стороны, и всеми иными субъектами советского административного права — с другой, кроме органов советского государственного управления.

Оно означает также отрицание административно-правовых отношений между органами общественных организаций, между предприятиями и учреждениями общественных организаций, их внутренними подразделениями и служащими этих общественных предприятий и учреждений.

Сторонники критикуемого мнения исходят из того, что обязанностями и правами по осуществлению исполнительной и распорядительной деятельности наделяются лишь государственные органы. Это не соответствует действительности. В процессе осуществления исполнительной и распорядительной деятельности Советского государства принимают участие все другие субъекты советского административного права, в частности общественные организации и граждане СССР. Их роль отлична от роли исполнительных и распорядительных органов власти, выступающих в качестве государственных руководителей процесса практического осуществления функций нашего государства. Но участие в этом процессе других субъектов административного права необходимо. Это диктуется принципами демократического централизма и вовлечения масс в советское государственное управление.

Кроме того, общественные отношения, складывающиеся в сфере управления и имеющие административный характер, не следует сводить к отношениям, возникающим в процессе исполнительной и распорядительной деятельности органов управления,, как об этом, например, пишет В. Ф. Коток.46 В сфере управления, т. е. исполнительной и распорядительной деятельности могут возникать и возникают многие отношения вне этого процесса, без участия органов управления.

Многие нормы советского административного права регулируют общественные отношения, сторонами которых являются граждане. Исполнительные и распорядительные органы государства могут участвовать в этих отношениях в качестве органов, гарантирующих реализацию гражданами их взаимных обязанностей и прав, связанных с объектами данных отношений.

Приведем несколько примеров административно-правовых отношений между гражданами.

45 См. например, Советское гражданское право (учебник для вузов). Госюриздат, 1950, т. 1, стр. 12—13; О. С. Иоффе, Правоотношение по советскому гражданскому праву, Изд. ЛГУ, 1949, стр. 34. и др.

46 См. «Основы советского государства и права». Госюриздат, 1956, стр. 150.

.82

Ст. 21 «Правил пользования и содержания жилого помещения», утвержденных Министерством коммунального хозяйства РСФСР 3 октября 1950 г., установлено: «После 12 часов ночи до 8 часов утра в квартире должна соблюдаться тишина. Запрещается игра на инструментах, пение, танцы, громкие разговоры по телефону, шум и т. д.

Пользование всякого рода громкоговорителями в указанный период суток может допускаться лишь при обязательном условии уменьшения слышимости до такой степени, чтобы звук не передавался в комнаты других жильцов квартиры.

Требование отдельных жильцов об уменьшении слышимоеi и радиопередачи или об уменьшении слышимости игры на музыкальных инструментах, пения и т. п. с 8 часов утра до 12 часов ночи подлежит удовлетворению.

При уходе из квартиры владелец громкоговорящей установки обязан выключить ее.

Воспрещается выставлять для пользования патефоны, радиолы и громкоговорители на балконы или подоконники при открытых окнах». 47

Эти нормы советского административного права регулируют отношения между гражданами. Обязанностям каждого находящегося в жилом доме соблюдать указанные правила соответствуют права других требовать выполнения этих обязанностей. В случае, когда эти требования не выполняются, заинтересованное лицо имеет право обратиться в соответствующий орган Советского государства.

Административно-правовой характер имеют многие отношения граждан, складывающиеся в процессе пользования городским транспортом. Правилами пользования трамваями, троллейбусами, автобусами, устанавливаемыми исполнительными комитетами городских Советов, обычно отводится несколько мест для пассажиров с малолетними детьм"и, инвалидов с явными признаками инвалидности, беременных женщин и лиц престарелого возраста. Другие пассажиры, занимающие эти места, обязаны освободить их для указанных лиц.

Эти нормы советского права также регулируют отношения между гражданами. Праву пассажиров с малолетними детьми, инвалидов, беременных женщин и престарелых требовать освобождения предназначенных для них мест соответствует обязанность других пассажиров освободить эти места. Редкие в нашей действительности случаи неисполнения этого законного требования дают право обратиться за содействием к представителям администрации.

Примерами административно-правовых отношений между гражданами могут служить также отношения между водителями

47 Управление жилищным хозяйством (справочник). Изд. Министерства коммунального хозяйства РСФСР, 1955, стр. 30.

автомобильного транспорта. Правила движения транспорта, устанавливаемые исполкомами местных Советов, содержат требования, регулирующие отношения между водителями автомашин. Например, «Правилами движения транспорта и пешеходов в Ленинграде и его пригородах», утвержденными исполкомом Ленинградского городского Совета 9 января 1958 г., установлено: <'Ст. 37. На четырехсторонних перекрестках, где движение не регулируется, в первую очередь проезжает транспорт, следующий по магистральным улицам и дорогам».48

Отношения водителей транспорта, регулируемые этой правовой нормой, являются административно-правовыми отношениями между гражданами.

«Проектом временного Положения о добровольных народных дружинах по охране общественного порядка», одобренным постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 2 марта 1959 г., установлено, что дружинник имеет право:

«требовать от граждан, нарушающих общественный порядок, прекращения нарушения и при необходимости предъявления документов, удостоверяющих личность;

составлять, в зависимости от характера нарушения, акт с участием свидетелей и нарушителя, с последующей передачей акта командиру дружины;

доставлять в случаях необходимости граждан, нарушающих общественный порядок, в районный (городской) штаб дружины, милицию или в .ближайший сельский Совет;

пользоваться при исполнении своих обязанностей телефоном предприятия (учреждения) ».49

Добровольная народная дружина по охране общественного порядка является общественной организацией, а дружинники — ее членами, наделенными государством определенными обязанностями и правами в сфере управления. Осуществляя свои обязанности и применяя свои права, дружинники выступают как представители дружины — общественной организации. Отношения между дружинниками и нарушителями общественного порядка могут также служить примером административно-правовых отношений между гражданами.

Административно-правовые отношения возникают также между органами добровольных обществ, между ними и их предприятиями, учреждениями, между органами добровольных обществ, их предприятиями, учреждениями и гражданами. Эти отношения регулируются многими актами Советского государства, в частности Уставами добровольных обществ, утвержденными соответствующими исполнительными и распорядительными органами государственной власти.

48 Бюллетень исполнительного комитета Ленинградского городского Совета депутатов трудящихся, 1958, № 3, стр. 4.

49 Проект временного положения о добровольных народных дружинах по охране общественного порядка. СПП СССР, 1959, № 4, ст. 25.

Это можно проиллюстрировать примерами из системы общественных отношений, складывающихся в процессе деятельности Всесоюзного общества по распространению политических и научных знаний.

Деятельность этого Общества регулируется нормами права, установленными Уставом, утвержденным постановлением Совета Министров СССР 12 апреля 1955 г.

Организационные отношения между центральными и местными органами этого Общества, между ними и учреждениями Общества — лекториями, музеями и т. д. — между теми и другими, с одной стороны, и членами общества — с другой, являются административно-правовыми. К ним относятся отношения между съездом Всесоюзного общества, правлением Общества и президиумом правления Общества, между ними и съездами, правлениями и президиумами республиканских обществ и т. п.

В качестве примера норм, регулирующих названные отношения, можно привести норму, которую содержит ст. 22 Устава Общества: «Очередные съезды Всесоюзного общества по распространению политических и научных знаний созываются правлением Общества не реже одного раза в четыре года. По решению правления Всесоюзного общества или по требованию ревизионной комиссии или по требованию правлений не менее двух республиканских обществ может быть созван внеочередной съезд Всесоюзного общества ...».

Эти и другие нормы Устава являются правовыми, ибо они установлены высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти — Советом Министров СССР. Следовательно, общественные отношения, регулируемые этими нормами, являются правовыми отношениями.'

Так как деятельность Общества представляет собой одну из многочисленных форм организационной самодеятельности, граждан в области практического осуществления функций Советского государства, одну из форм участия граждан в осуществлении его исполнительной и распорядительной деятельности, указанные общественные отношения являются управленческими отношениями, а нормы, их регулирующие, — нормами административного права. Тот же характер имеют общественные отношения между гражданами, пожелавшими вступить в Общество, и органами Общества. ,

Ст. 7 Устава Общества гласит: «Прием в члены Общества производится президиумами правлений республиканских обществ, отделений Общества в автономных республиках, краевых, областных и окружных отделений Общества. Прием производится в индивидуальном порядке на основании личного письменного заявления и по представлению правления городского, районного отделения, группы членов Общества или секции при правлении республиканского Общества, отделения Общества в АССР, краевого, областного, окружного отделения Общества».

Регулируемые этими нормами права общественные отношения, складывающиеся в связи с вступлением граждан в Общество, также являются административно-правовыми по основаниям, высказанным в связи с предыдущим примером.

Все эти общественные отношения возникают и реализуются, как правило, без непосредственного участия органов государства. Их сторонами являются органы, учреждения и члены Общества, а также граждане, не являющиеся его членами.

Сказанное относится к аналогичным общественным отношениям, возникающим в процессе деятельности других добровольных обществ в Союзе ССР.

Таким образом, советское административно-правовое отношение возможно и без участия в нем органа государства.

И. Н. Ананов, возражая против положения о возможности возникновения административно-правовых отношений без участия органов государственного управления, указывает, что отношения между гражданами и добровольными обществами «не относятся к административно-правовым отношениям; они регулируются Уставами соответствующих добровольных обществ, и содержанием их является общественно-политическая самодеятельность, а не исполнительная и распорядительная деятельность органов государственного управления».50 Это возражение неубедительно. Как было сказано выше, деятельность добровольных общестз составляет одну из форм непосредственной помощи трудящихся масс органам советского государственного управления в практической организации осуществления советских государственных функций. Уставы, регулирующие деятельность добровольных обществ, утверждаемые исполнительными и распорядительными органами государственной власти, содержат нормы права, регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе деятельности добровольных обществ. Следовательно, эти отношения являются управленческими и правовыми, т. е. административно-правовыми отношениями.

Административно-правовые отношения между гражданами, между гражданами и органами добровольных обществ, между гражданами и общественными учреждениями и предприятиями, между органами добровольных обществ, между ними и общественными учреждениями и предприятиями составляют значительную часть советских административно-правовых отношений.

В связи с указанной XXI съездом Коммунистической партии Советского Союза задачей постепенной передачи многих функций, выполняемых государственными органами, в ведение общественных организаций круг административно-правовых отношений, складывающихся без непосредственного участия органов государства, будет расти. Таким образом, эта уже сейчас значительная группа административно-правовых отношений по мере двп-

50 И. Н. Ананов. Труды по советскому административному праву. «Советская книга», 1952, № 3, стр. 89.

жения нашего общества к коммунизму будет постепенно возрастать за счет соответствующего постепенного сокращения административно-правовых отношений с участием органов государства.

Основанием возникновения, изменения или прекращения советских административно-правовых отношений, так же как и всех иных советских правовых отношений, являются юридические факты, т. е. факты, с которыми Советское государство посредством норм права связывает возникновение, изменение или прекращение правовых отношений.

Юридические факты могут возникать в результате проявления воли людей. Такие юридические факты обычно1 именуются юридическими действиями.51

По нашему мнению, такое наименование неудачно, так как оно не охватывает всю эту группу юридических фактов. Кроме юридических действий, к юридическим фактам, в которых проявляется воля людей, относятся также бездействия юридически обязанных лиц (например, невыполнение должностным лицом акта вышестоящего органа власти). Поэтому юридические факты этого вида лучше именовать волевыми юридическими фактами.

■ Юридические факты могут возникать также независимо от воли людей. Эти юридические факты обычно именуются юридическими событиями. Но так как понятие события нельзя ограничивать только тем, что возникает, происходит независимо от воли людей, а необходимо в него включать также и то, что возникает, происходит также в результате проявления их воли, юридические факты этого вида лучше называть неволевыми юридическими фактами.

Различия между волевыми и неволевыми юридическими фактами состоят в том, что возникновение первых зависит от воли -людей, тогда как возникновение вторых от воли людей не зависит.

Волевые юридические факты по признаку соответствия или "несоответствия порождающей их воли советскому праву делятся на две группы: правомерные юридические факты, например подача гражданином жалобы на незаконные действия должностного лица, и неправомерные юридические факты или правонарушения, например нарушение гражданином паспортного режима.

Волевые и неволевые юридические факты различаются также по характеру общественных отношений, которые они порождают (изменяют, прекращают). Одни из них порождают государственно-правовые отношения, например участие гражданина СССР в выборах в Верховные или местные Советы депутатов трудящихся, другие — административно-правовые отношения, например заявление гражданина о зачислении его в высшее учебное заведение.

51 См. А. И. Денисов. Теория государства и права. Госюриздат, 1948, стр. 467—470; Теория государства и права. Гссюриздат, 1955, ■стр. 422.

третьи — гражданско-правовые отношения, например заключение договора подряда, четвертые —- колхозно-правовые отношения, например вступление гражданина в колхоз, и т. д. При этом один и тот же юридический факт способен породить (изменить, прекратить) несколько различных по своему характеру правовых отношений, — например, смерть гражданина порождает административно-правовые отношения, связанные с регистрацией смерти, и гражданско-правовые отношения, связанные с наследованием имущества умершего. Индивидуальный акт управления может порождать административные, гражданские, трудовые, колхозные и иные правовые отношения.

Вследствие того, что государство во многих случаях связывает с одним и тем же юридическим фактом возникновение, изменение или прекращение различных по своему характеру, правоотношений, классификация юридических фактов по отраслям советского права имеет лишь относительный характер.

Административно-правовые отношения порождаются, изменяются и прекращаются как волевыми (правомерными и неправомерными), так и неволевыми юридическими фактами.

К волевым правомерным фактам, порождающим советские административно-правовые отношения, относится издание органами государственной власти индивидуальных актов по вопросам управления.

Не всякий акт органа власти непосредственно порождает правоотношения. Нормативные акты Советского государства, являясь формами выражения советского права, непосредственно правовых отношений не порождают. Для возникновения конкретного административно-правового отношения (равно как и для иного правоотношения) необходимо наступление факта или фактов, с которыми правовая норма связывает возникновение данных правоотношений. Так, например, принятие Верховным Советом СССР 1 сентября 1939 г. Закона о всеобщей воинской обязанности, установившего административно-правовые нормы, которые регулируют общественные отношения, возникающие в связи с выполнением гражданами СССР почетной воинской обязанности, непосредственно не породило конкретных административно-правовых отношений.

В каждом данном случае административно-правовые отношения, регулируемые нормами этого закона, возникают в результате действий или бездействий субъектов административного права, на которых нормы распространяются (граждан, военкоматов, органов милиции и др.).

Административно-правовое отношение, связанное с призывом на воинскую службу, возникает при наличии соответствующего действия военкомата или органов милиции (например, вручения повестки о вызове гражданина в военкомат) либо просьбы гражданина о зачислении его в ряды Вооруженных Сил СССР, либо нарушения правил воинского учета и т. п.

Индивидуальные акты органов государственной власти, в отличие от нормативных актов, порождают конкретные административно-правовые отношения непосредственно. Например, постановление Совета Министров СССР о назначении гражданина на должность заместителя министра непосредственно порождает административно-правовые отношения между лицом, назначенным на эту должность, и иными работниками министерства: министром, начальниками главных управлений министерства и т. д.

К волевым правомерным юридическим фактам, порождающим административно-правовые отношения-, относятся также индивидуальные акты администрации учреждений, предприятий, органов общественных организаций: приказы руководителей учреждений и предприятий, решения органов общественных организаций, письменные запросы организаций, учреждений и предприятий, обращенные к иным субъектам советского административного права, и т. д.

К волевым правомерным юридическим фактам, порождающим административно-правовые отношения, относятся всевозможные заявления, а также жалобы граждан, обращенные к исполнительным и распорядительным органам власти.

Волевыми, неправомерными фактами, порождающими административно-правовые отношения, являются незаконные действия или бездействия субъектов административного права. Круг этих фактов составляют дисциплинарные и административные проступки, например опоздание служащего на работу или проживание гражданина, обязанного иметь паспорт, без паспорта или с просроченным паспортом, а также без прописки (в первый раз).

Административно-правовые отношения порождаются также и неволевыми юридическими фактами, например, рождение, смерть человека порождает административные отношения между органом ЗАГСа и лицами, на которые государством возложена обязанность заявить о факте рождения, смерти.

Итак, административно-правовые отношения, порождаются двумя видами юридических фактов: волевыми (правомерными и неправомерными) и неволевыми.

Советские административно-правовые отношения многочисленны и разнообразны. Они различаются по конкретному содержанию, по соотношению прав и обязанностей участников и по методам защиты.

Деление административно-правовых отношений по их конкретному содержанию вытекает из деления единой деятельности Советского государства по его функциям. По этому признаку следует различать отношения, конкретным содержанием которых является осуществление всех функций нашего государства и отношения, конкретным содержанием которых является осуществление какой-либо одной из них (например, функции обороны страны).

По соотношению прав и обязанностей участников советские административно-правоьые отношения делятся на две группы: отношения, в которых один из участников подчинен другому, и отношения, участники которых не связаны подчинением одного из них другому. Первые отношения условно можно назвать вертикальными, вторые — горизонтальными. Характер тех и других административно-правовых отношений определен Советским государством, выражен в советской правовой норме.52

Вертикальные советские административно-правовые отношения складываются между вышестоящими и нижестоящими исполнительными и распорядительными органами власти, между исполнительными и распорядительными органами власти и под чиненными им предприятиями и учреждениями, между соподчиненными структурными частями аппарата исполнительных и распорядительных органов власти, предприятий и учреждений и их ■служащими, между соответствующими исполнительными и распорядительными органами власти и гражданами, между вышестоящими и нижестоящими органами тех общественных организаций, деятельность которых регулируется нормами советского административного права (добровольных обществ и др.), между органами этих общественных организаций и подчиненными им учреждениями и предприятиями.

Горизонтальные советские административно-правовые . отношения складываются между несоподчиненными исполнительными и распорядительными органами, учреждениями, предприятиями, органами общественных организаций, должностными лицами, а также между гражданами. Примерами этих отношений могут служить отношения между гражданами по поводу жалобы одного на другого, поданной в орган государственного управления в связи с нарушением правил проживания в жилых помещениях, отношения между владельцами скота, птицы и колхозами, совхозами, возникшие в связи с потравами их посевов, отношения между заведующим финансовым отделом и заведующим отделом народного образования исполкома районного Совета и т. д.

Возможность существования горизонтальных административно-правовых отношений, не являющихся отношениями власти и подчинения, признается многими советскими юристами.53

Сторонники противоположного взгляда не учитывают социалистической природы советского государственного управления и складывающихся в его сфере общественных отношений. Так, на-

52 См. Г. И. Петров. Предмет советского административного права. -«Советское государство и право», 1940, № 7, стр. 39—40; Вопросы теории советского административного права. «Советское государство и право», 1950, № 12, стр. 63—64.

53 См., например, А. В. Дозорцев. О предмете советского гражданского права и системе гражданского кодекса СССР. «Советское государство И право», 1954, № 7, стр. 105—106; В. М. Д о г а д о в. Советское трудовое право и его предмет. Вестник Ленинградского университета, 1956, № 5. стр. 92; С. И. Вильнянский. К вопросу о системе советского права. «Советское государство и право», 1957, № 1, стр. 105.

тример, М. Д. Шаргородский и О. С. Иоффе пишут: «Управление требует подчинения со стороны тех, в отношении кого оно осуществляется. Поэтому административное право действует методом властных предписаний, а административные правоотношения строятся как отношения власти и подчинения».54

Советское социалистическое государственное управление, являясь новым и высшим типом управления, осуществляется на основе подлинно демократических принципов, в частности вовлечения трудящихся в государственное управление, демократического централизма, социалистической законности и т. д. Основным его методом является убеждение. Необходимость подчинения в управлении бесспорна, но не только на нем основываются управленческие отношения. Их участники равны перед законом. Органы управления и их должностные лица имеют не только* право повеления, но и несут возложенные на них обязанности по удовлетворению законных требований граждан, государственных и общественных организаций. Поэтому среди административно-правовых отношений, даже тех, одной из сторон которых является орган государственного управления, могут иметь место горизонтальные отношения, участники которых не связаны подчинением одного другому. К ним следует отнести, например, отношения по приему и рассмотрению органами управления жалоб трудящихся, по назначению пособий многодетным и одиноким матерям, по выдаче ордеров на жилплощадь, по поступлению в высшие учебные заведения, по назначению персональных пенсий и многие другие управленческие отношения, в которых орган управления обязан удовлетворить законные требования гражданина.

В этих отношениях участники не подчинены один другому и в равной степени подчинены закону. Нормы права, регулирующие эти отношения, являются обязывающими по отношению к органам управления, а не к гражданам, для которых они являются управомочивающими нормами.

Л. С. Явич, аргументируя отрицание возможности возникновения административных горизонтальных отношений, пишет: «Имущественные отношения между несоподчиненными органами государственного управления, конечно, возникают, но регулируются они административно-правовыми нормами лишь в случае соответствующего предписания вышестоящего органа».55

Таким образом, Л. С. Явич согласен с тем, что имущественные отношения между несоподчиненными организациями имеют место и что они регулируются нормами административного права, но считает, что они возникают на основе предписаний вышестоящих органов. Однако эти предписания не более чем юридические факты, порождающие такие отношения. Предписание вышестоя-

54 М. Д. Шаргородский, О. С. Иоффе. О системе советского [трава. «Советское государство и право», 1957, № 6, стр. 108.

55 Л. С. Яви ч. Советское право — регулятор общественных отношений а СССР. Сталинабад, 1957, стр. 63.

щего органа, например о передаче здания из ведения одного органа в ведение другого, не устраняет ни их равноправия в этом отношении, ни его административно-правового характера. Отношение между вышестоящим органом и органами, которым адресовано его предписание, является вертикальным. Отношение же между нижестоящими несоподчиненными друг другу органами, исполняющими предписание, является горизонтальным административно-правовым отношением.

Критикуя точку зрения С. И. Вильнянского по этому вопросу, Л. С. Явич утверждает, что в отношениях между райисполкомом и многодетной матерью по поводу назначения ей пособия «исполком выступает как орган, обладающий властными полномочиями, которых не имеет и не может иметь гражданин, что исполком подчиняется не требованию гражданина, а требованию закона, что, наконец, гражданин зависит от того решения, которое будет вынесено в связи с его заявлением исполкомом. Следовательно, тут нет, разумеется, отношений „подчинения" в прямом смысле этого слова (что и имеет в виду проф. Вильнянский), но есть определенная подвластность гражданина органу государственного управления, от которого он в данном случае зависит и который самостоятельно и властно решает его вопрос».56

В приведенных рассуждениях не учитывается социалистическая природа советского государственного управления.

В. И. Ленин накануне Великой Октябрьской социалистической революции писал: «Организуем крупное производство, исходя из того, что уже создано капитализмом, сами мы, рабочие, опираясь на свой рабочий опыт, создавая строжайшую, железную дисциплину, поддерживаемую государственной властью вооруженных рабочих, сведем государственных чиновников на роль простых исполнителей наших поручений, ответственных, сменяемых, скромно оплачиваемых „надсмотрщиков и бухгалтеров" (конечно, с техниками всех сортов, видов и степеней) — вот наша, пролетарская задача, вот с чего можно и должно начать при совершении пролетарской революции».57 В результате победоносной социалистической революции и установления диктатуры рабочего класса эта задача осуществлена в нашей стране и в ряде других стран. Сломана эксплуататорская государственная машина, создан новый, социалистический государственный аппарат, организованный и действующий на основе подлинно-демократических принципов.

Отношения государственных органов с трудящимися приобрели новое содержание и новый характер. Государственные органы и их служащие стали слугами народа. Они наделены обязанностями по отношению к обществу, государству и гражданам, а также соответствующими их обязанностям правами, которые они используют не более чем для исполнения своих обязанностей.

В приведенном примере райисполком выступает в качестве

56 Л. С. Яви ч, ук. соч., стр. 63.

57 В. И. Ленин. Государство и революция. Соч., т. 25, стр. 397—398.

органа управления, обязанного удовлетворить законное требование многодетной матери. Властные полномочия райисполкома, назначившего пособие, адресуются не к многодетной матери, подавшей заявление, а к органам, которые обязаны реализовать решение исполкома, т. е. выдавать пособие многодетной матери в определенной сумме и в определенные сроки.

О подвластности многодетной матери исполкому в данном случае можно говорить лишь в том смысле, что исполком обязан и имеет право потребовать от нее представления документов, подтверждающих наличие ее субъективного права на пособие.

Исполком не самостоятельно решает этот вопрос, как полагает Л. С. Явич, а в полном соответствии с указаниями норм права, регулирующими порядок назначения пособий многодетным матерям.

Видимо, упрек Л. С. Явича в несколько упрощенном понимании отношений «власти-подчинения», адресованный С. И. Виль-нянскому, следует считать неубедительным.

По методам защиты административно-правовые отношения делятся на защищаемые в административном порядке и защищаемые в судебном порядке.

Подавляющее большинство административно-правовых отношений защищается в административном порядке. Непосредственное воздействие исполнительных и распорядительных органов власти на участников большинства административно-правовых отношений необходимо как средство быстрого решения практических вопросов управления.

Часть административно-правовых отношений защищается в судебном порядке. Это, например, отношения по поводу недоимок по налогам и обязательному окладному страхованию, по самообложению, отношения по поводу не внесенных в установленный срок штрафов, наложенных в административном порядке, и др.

Круг административно-правовых отношений, защищаемых в судебном порядке, может быть частично расширен, но в основном их целесообразно защищать в административном порядке.

Классификация административно-правовых отношений возможна, разумеется, также и по ряду других признаков. Указанные признаки классификации, по нашему мнению, для выяснения сущности административно-правовых отношений являются наиболее важными.

Из сказанного об административно-правовых отношениях следует вывод, что распространенная в юридической литературе их характеристика как отношений, всегда являющихся отношениями «власти и подчинения», в которых одной из сторон обязательно выступает повелевающий орган государства,58 нуждается

58 См. например, С. С. Студеникин. Административно-правовая норма и ее применение. Автореферат докт. диссертации. М., 1949, стр. 36—37; Советское административное право. Учебное пособие для студентов ВЮЗИ, 1956, стр. 15—16; «Основы советского государства и права». Госюриздат, 1956, стр. 150—151.

93 '•

в пересмотре, ибо, во-первых, этими чертами обладают далеко не все советские административно-правовые отношения, а, во-вторых, отношения «власти и подчинения» имеют место не только в сфере управления. Весьма многие государственно-правовые, трудовые, колхозные, уголовно-процессуальные и другие отношения также обладают этим признаком, оставаясь вне сферы управления. Граница между вертикальными и горизонтальными отношениями и их регулирующими нормами проходит не между сферой управления и другими сферами правового регулирования, а по каждой или по большинству из них.

Советские административно-правовые отношения, взятые во всей их совокупности, обладают двумя особенностями, отличающими их от всех других советских правовых отношений.

Первая особенность заключается в' том, что они складываются в сфере советского государственного управления, составляющего одну из форм деятельности нашего государства. Сказанное о сущности этой сферы в первой главе данной работы следует здесь дополнить некоторыми положениями.

1. Не все складывающиеся в этой сфере общественные отношения регулируются нормами права. Многие из них либо не нуждаются в правовом регулировании (например, порядок созыва и проведения совещаний передовиков производства), либо, нуждаясь в этом, еще не урегулированы нормами права (например, отношения между инструкторами исполкомов и органами, на которые распространяется деятельность инструкторов). Поэтому нельзя отождествлять управленческие отношения с отношениями административно-правовыми. Последние составляют ту часть управленческих отношений, которая регулируется нормами права. Таким образом, сфера управления и система складывающихся в ней общественных отношений шире пределов действующего административного права.

2. Сфера управления не ограничивается рамками процесса деятельности органов управления. Нельзя согласиться с В. Ф. Ко-током, утверждающим, что «советское административное право регулирует те отношения, в которые вступают исполнительно-распорядительные органы государства в процессе своей деятельности».59 Выше было показано, что управленческие отношения возможны и без участия органов управления.

Участие или неучастие в правовом отношении органа управления не может служить признаком его управленческого характера не только потому, что управленческие отношения возможны без участия органа управления, но и потому, что органы управления могут вступать в неуправленческие отношения (государственно-правовые, гражданско-правовые, трудовые и т. д.).

Приведенные в этой главе в качестве примеров административно-правовые отношения без участия органов государственного

59 «Основы советского государства и права». Госюриздат, 1956. стр. 150.

управления (см. стр. 83—86) возникают не в процессе, а именно ь сфере управления.

Вторая особенность административно-правовых отношений заключается в их управленческом характере: они опосредствуют осуществление задач советского государственного управления, обязанности и права их участников органически связаны с этой формой деятельности нашего государства. Все разнообразные по конкретному содержанию, по объему и соотношению прав и обязанностей, по методам защиты и многим другим признакам общественные отношения, складывающиеся в сфере советского государственного управления и регулируемые нормами права, объединяются в одну крупную и однородную по своему характеру группу советских административно-правовых отношений.

Таковы два признака, отличающие все административно-пра-иовые отношения от всех других советских правовых отношений.

«все книги «к разделу «содержание Глав: 15 Главы: < 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15.

5rik.ru

Материалы для учебы и работы

§ 1. Советские административно-правовые отношения