§ 4. Порядок предоставления гражданам жилых помещений

Одним из условий и гарантий правильного распределения жилых помещений социального использования является надлежащее урегулирование в законе порядка предоставления гражданам жилых помещений. В ЖК РСФСР закрепляется в качестве общего правила предоставление гражданам жилых помещений-в порядке очередности. Согласно ст. 33 "жилые помещения предоставляются гражданам, состоящим на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий, в

98

порядке очередности, исходя" из времени принятия их на учет и включения в списки на получение жилых помещений".

Аналогично решается вопрос и в проекте ЖК РФ (ст. 25), а именно: жилые помещения предоставляются гражданам, состоящим на учете "нуждающихся в получении жилых помещений, в порядке очередности, исходя из времени принятия их на учет и включения в списки на получение жилых помещений.

На практике эти общие положения закона реализуются обычно путем составления списков лиц, которым предусматривается предоставление свободных жилых помещений (построенных и освободившихся в связи с выездом нанимателей) в текущем году. Такие списки составляются на основе данных учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий.

Граждане, имеющие право на первоочередное и внеоче-. редное предоставление жилых помещений, включаются в отдельные списки. „

Списки вывешиваются для всеобщего обозрения. При подготовке списков обычно учитывается также острота нуждаемости гражданина в жилье. Такая практика, на наш взгляд, заслуживает внимания, ее следовало бы закрепить в новом Жилищном кодексе, предусмотрев в нем правило о том, что при составлении списков на получение жилых помещений должна приниматься во внимание степень нуждаемости в жилье. Включение такой нормы в Кодекс соответствовало бы реализации принципа социальной справедливости, отражало бы практику предоставления жилья, сложившуюся во многих регионах, на многих предприятиях, в учреждениях, организациях.

Действующее законодательство предусматривает предоставление рабочим и служащим, успешно и добросовестно выполняющим свои трудовые обязанности, определенных преимуществ и льгот в получении жилья. И наоборот, закон устанавливает определенные ограничения для лиц, которые нарушают трудовые дисциплину, правила общежития. Так, ЖК РСФСР (ст. 34) содержит норму, согласно которой очередность на получение жилых помещений может быть перенесена на более поздние сроки гражданам, состоящим на учете по месту работы, администрацией предприятия, учреждения, организации по согласованию с профсоюзным комитетом за злостное нарушение трудовой дисциплины, пьянство, хулиганство, "мелкое хищение государственного или общественного имущества и другие нарушения. Решение о перене-

99

сении очередности принимается органами, которые вынесли решение о принятии гражданина на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий.

Вместе с тем данная норма не включена в проект нового Жилищного кодекса, что является, на наш взгляд, более правильным. Законодательство не называет в числе мер ответственности (административной, материальной, уголовной) такую санкцию, как перенесение очереди на получение жилого помещения, поскольку сами правонарушения, за которые она применяется, согласно ст. 34 ЖК РСФСР- не связаны непосредственно с нарушением жилищного законодательства.

1. Предоставление жилых помещений в первоочередном порядке

Как было сказано выше, граждане, имеющие право на первоочередное получение жилых помещений, включаются в отдельные списки и им жилье предоставляется в первую очередь. '

Согласно ст. 36 ЖК РСФСР в первую очередь жилые помещения предоставляются нуждающимся в улучшении жилищных условий:

1) инвалидам Великой Отечественной войны и семьям погибших или пропавших без вести воинов (партизан) и приравненных к ним в установленном порядке лицам;

2) Героям Советского Союза, Героям Социалистического труда, а также лицам, награжденным орденами Славы, Трудовой Славы, "За службу Родине в Вооруженных Силах СССР" всех трех степеней;

3) лицам, страдающим тяжелыми формами некоторых хронических заболеваний, перечисленных в списке заболеваний, утверждаемом в установленном законодательством порядке;

4) лицам, пребывавшим в составе действующей армии в период Гражданской и Великой Отечественной войн и во время других боевых операций по защите СССР, партизан Гражданской и Великой Отечественной войн, а также другим лицам, принимавшим участие в боевых операциях пот защите Родины;

5) инвалидам труда J и II групп и инвалидам I и II групп из числа военнослужащих;

6) семьям лиц, погибших при исполнении государственных или общественных обязанностей, выполнении долга гражданина по спасению человеческой жизни, по охране социа-

100

Диетической собственности и правопорядка либо погибших на производстве в результате несчастного случая;

7) рабочим и служащим, длительное время добросовестно проработавшим в сфере производства;

8) матерям, которым присвоено звание "Мать-героиня", многодетным семьям (имеющим трех и более детей) и одиноким матерям;

9) семьям при рождении близнецов;

10) учителям и другим педагогическим работникам общеобразовательных школ и профессионально-технических 'учебных заведений;

11) спасателям профессиональных аварийно-спасательных служб, профессиональных аварийно-спасательных формирований.

В ст. 36 ЖК РСФСР указывается, что в первую очередь жилые помещения предоставляются не только- семьям погибших, но и семьям пропавших без вести воинов (партизан) и приравненным к ним в установленном порядке лицам.

В соответствии с законодательством к членам семьи по-. гибшего или пропавшего без вести воина (партизана) относятся: его иждивенцы, которым в связи с этим выплачивается пенсия; родители, супруг, не вступивший во второй брак, независимо от получения им пенсии; дети, не имеющие своей семьи или имеющие, но ставшие инвалидами до достижения совершеннолетия; дети, оба родителя которых погибли или пропали без вести.

В первоочередном порядке^лредоставляются жилые помещения нуждающимся в улучшении жилищных условий лицам, страдающим тяжелыми формами некоторых хронических заболеваний, перечисленных в списке заболеваний, утверждаемом в установленном порядке'. Список заболеваний, дающих право на первоочередное получение жилой площади, а также Инструкция о порядке выдачи медицинского заключения таким лицам утверждены приказом министра здравоохранения СССР от 28 марта 1983 г. (Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств СССР. 1983. № 7).

Согласно Закону правом на первоочередное получение жилых помещений пользуются рабочие и служащие, длительное время добросовестно проработавшие в сфере про-

' По проекту ЖК РФ список заболеваний, дающих право на первоочередное получение жилого помещения, утверждается Правительством,РФ.

101

изводства. Это прежде-всего касается тружеников шахт, заводов, фабрик, строек, транспортных организаций и других категорий работников,, занятых в различных сферах производства. В Кодексе установлены общие критерии для отнесения лиц к этой категории. К работникам, занятым в "сфере производства", относятся работники не только отраслей материального производства, но и других производственных сфер.

В первую очередь жилые помещения предоставляются также нуждающимся в улучшении жилищных условий инвалидам труда I и II групп. Согласно сложившейся практике под понятием "инвалиды труда" имеются в виду рабочие, служащие и другие граждане, утратившие трудоспособность в период трудовой деятельности (или после ее прекращения), которым в связи с этим установлена группа инвалидности.

Первоочередниками также являются нуждающиеся в улучшении жилищных условий. По сложившейся практике к этой категории относятся матери, имеющие право на получение государственного пособия на содержание и воспитание ребенка'. Одинокими матерями считаются: 1) родившие и воспитывающие детей вне брака; 2) женщины, ранее пребывавшие в браке, если они имеют детей, родившихся от другого лица до или после расторжения брака или смерти мужа, при условии, что в свидетельстве о рождении ребенка отсутствует запись об отце либо эта запись сделана в установленном порядке по указанию матери. Не признаются одинокими, а следовательно, не пользуются указанной льготой женщины, воспитывающие детей в неполной семье, т. е. после расторжения брака с отцом ребенка, а равно не состоящие в браке и воспитывающие ребенка, у которого отцовство установлено в судебном порядке или признано добровольно.

• Жилые помещения предоставляются в первую очередь также семьям при рождении близнецов, если эти семьи нуждаются в улучшении жилищных условий.

Перечень категорий граждан, содержащийся в ст. 36 ЖК РСФСР, не является закрытым. Законодательством РФ право первоочередного получения жилого помещения может быть предоставлено и другим категориям граждан2. Так, согласно действующему законодательству РФ инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, принятые на учет граждан,

' См.: Собрание постановлений СССР. 1983. № 13. Ст. 75; 1970. № 15. Ст. 123. 2 См.: П. 5 Правил, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 27 июля 1996 г. № 901.

102

нуждающихся в улучшении жилищных условий, включаются в отдельные списки для обеспечения жилыми помещениями в первоочередном порядке.

Законом РСФСР "О милиции" от 18 апреля 1991 г. (ст. 30) предусмотрено, что лицам, принятым на службу в милицию, жилая площадь предоставляется в первоочередном порядке, а участковым инспекторам милиции — не позднее шести месяцев с момента вступления в должность'.

Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" от 17. ноября 1995 г.2 органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления обязаны предоставлять прокурорам и следователям, назначенным на должность, а также нуждающимся в улучшении жилищных условий благоустроенное жилое помещение в Первоочередном порядке, но не позднее шести месяцев, независимо от срока их проживания в данном населенном пункте3. В первоочередном порядке предоставляются жилые помещения гражданам, которые больны заразными формами туберкулеза4'5.

В Законе не предусматриваются преимущества, какой-либо из перечисленных выше категорий первоочередников. Все они имеют одинаковое право на первоочередное получение жилья, если иное не предусмотрено законом или нормативным правовым актом.

Граждане, имеющие право на первоочередное получение жилых помещений, могут реализовать это право и повторно, если сохранилось основание для такой жилищной льготы и если лицо не ухудшило преднамеренно свои жилищные условия.

Право на первоочередное получение жилья имеет сугубо личный характер; оно не может быть передано другому лицу, например родственнику, не наделенному таким правом. Споры о признании за лицом права на первоочередное получение жилого помещения подведомственны судам.

' См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1991. № 16. Ст. 503.

2 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 47 Ст. 4472.

3 См.: Там же.

4 См.: Постановление Совета Министров РСФСР "О мероприятиях по

дальнейшему снижению заболеваемости туберкулезом" от 7 октября 1960 г № 1541. J f •' f

0 См. об этом более подробно' Крашенинников П.В. Российское жилищное законодательство М., 1996. С. 36—38.

103

2. Случаи и основания предоставления жилых помещений вне очереди

В ст. 37-ЖК РСФСР говорится о предоставлении жилого помещения вне очереди гражданам, жилище которых в результате стихийного бедствия стало непригодным для проживания. Кроме случаев стихийного бедствия, вне очереди жилое помещение предоставляется также гражданам:

— по окончании пребывания в государственном детском учреждении, у родственников, опекунов или попечителей, где они находились на воспитании, если им не может быть возвращена жилая площадь, откуда они выбыли в детское учреждение, к родственникам,, опекунам или попечителям;

— в других случаях, предусмотренных законодательством РФ'. Так, законодательством РФ вне очереди (но не позднее трех месяцев со дня обращения) обязаны предоставить жилые помещения реабилитированным гражданам.

При организации семейного детского дома лицам, назначенным родителями-воспитателями для совместного проживания с переданными им на воспитание детьми, предоставляется вне очереди индивидуальный жилой дом либо многокомнатная квартира. Дети-инвалиды, проживающие в стационарных учреждениях социального обслуживания, являющиеся сиротами или оставшиеся без попечения родителей, по достижении 18 лет подлежат обеспечению жилыми-поме-щениями вне очереди органами местного самоуправления по месту нахождения данных учреждений либо по месту их прежнего жительства по их выбору, если индивидуальная программа реабилитации инвалида предусматривает возможность осуществлять самообслуживание и вести самостоятельный образ жизни (п. 11 Правил, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 27 июля 1996 г. № 901).

Жилищным законодательством предусмотрена возможность внеочередного предоставления жилого помещения от-

1 В опубликованном в печати проекте ЖК РФ имеется норма (ч. 2 ст. 25), предусматривающая, что "вне очереди жилое помещение предоставляется гражданам, жилое помещение которых в результате стихийного бедствия стало непригодным-для жилья, а также в других исключительных случаях, предусмотренных законодательством". Указание в проекте ЖК РФ на исключительный характер обстоятельств, влекущих внеочередное предоставление жилого помещения, имеет важное значение в качестве ориентира того, когда возможно предоставление гражданам жилых помещений вне очереди. Однако было бы немаловажным перечисление в Кодексе наиболее типичных таких случаев

104

дельным категориям граждан, в том числе судьям всех судов Российской Федерации.

Народный судья одного из народных судов Чувашской Республики обратился в суд с иском к администрации города о предоставлении жилого помещения на семью из трех человек, сославшись на то, что нуждается в улучшении жилищных условий и в соответствии со ст. 14 Закона РФ "О статусе судей в Российской Федерации" от 26 июня 1992 г. имеет право на внеочередное получение жилого помещения в виде отдельной квартиры с учетом права на дополнительную жилую площадь. Однако администрация города предложила народному судье двухкомнатную квартиру без учета его права на дополнительную площадь. С таким предложением ответчика народный судья не согласился и просил суд обязать администрацию города предоставить ему квартиру в соответствии с требованиями названного Закона.

Решением Верховного Суда Чувашской Республики иск был удовлетворен. Суд обязал ответчика предоставить истцу на семью из трех человек благоустроенное жилое помещение, отвечающее санитарным и техническим требованиям (ст. 40 ЖК РСФСР) с учетом его права на дополнительную жилую площадь.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ это решение суда отменила и дело направила на новое рассмотрение. Первый заместитель Председателя Верховного Суда РФ поставил вопрос об отмене определения кассационной инстанции и оставлении без изменения решения суда первой инстанции.

Президиум Верховного Суда РФ 3 марта 1993 г. протест удовлетворил, указав следующее.

При рассмотрении спора суд установил, что истец проживает с семьей в коммунальной квартире и поставлен на учет как лицо, нуждающееся в улучшении жилищных условий. Со дня постановки на учет истек шестимесячный срок, и поэтому в силу ст. 19 Закона о статусе судей в Российской Федерации у истца возникло право на внеочередное получение квартиры с учетом права на дополнительную жилую площадь. Жилищным законодательством предусмотрена возможность внеочередного предоставления жилого помещения отдельным категориям граждан по основаниям, названным в ст. 37 ЖК РСФСР, в том числе в случаях, определенных специальным законодательством. Поэтому доводы ответчика о том, что внеочередное, пре-

105

доставление истцу жилого помещения нарушит права граждан, нуждающихся в первоочередном получении жилых помещений, необоснованны...

В п. 3 ст. 19 Закона определен внеочередной порядок обеспечения судей жилыми помещениями с учетом права на дополнительную площадь. Эта норма подлежит реализации с учетом норм ЖК РСФСР.

Поэтому суд правомерно рассмотрел спор на основании ст. 19 Закона и признал право судьи, нуждающегося в улучшении жилищных условий, на получение жилого помещения, соответствующего требованиям ст. 40 ЖК РСФСР, с учетом права на дополнительную площадь1.

Согласно действующему Закону о милиции участковым инспекторам милиции площадь в виде отдельной квартиры или дома предоставляется не позднее шести месяцев со дня вступления в должность2. . k

Минаев обратился в суд с иском к администрации 06-нинска о предоставлении жилого помещения, сославшись на то, что как работник ГОВД участковый инспектор имеет право на получение квартиры в течение шести месяцев со дня вступления в должность. Суд своим решением ^обязал администрацию города предоставить истцу двухкомнатную квартиру на семью из трех человек с учетом норм жилой площади.

В кассационной жалобе ответчик просил решение суда отменить. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ 22 сентября 1992 г. решение суда оставила без изменения, указав следующее.

Согласно ст. 30 Закона о милиции от 19 апреля 1991 г. лицам, принятым на службу в милицию, жилая площадь в виде отдельной квартиры или дома по установленным законодательством нормам предоставляется местными Советами народных депутатов, соответствующими министерствами, ведомствами, предприятиями, учреждениями и организациями в первоочередном порядке, а участковым инспекторам милиции — не позднее шести месяцев с момента вступления в должность.

Как установлено судом, истец работает в ГОВД участковым инспектором, нуждается в улучшении жилищных условий, и поэтому суд обоснованно признал, что он име-

1 См.: Постановление Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 3 марта 1993 г.//Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1992. № 12 С. 4.

2 Определение Судебной коллегии Верховного Суда Российской Федерации. 1993 № 5. С. 4.

106

ет право на получение отдельной квартиры по установленным нормам. Судом было учтено, что ст^ 30 Закона о милиции является специальной нормой, определяющей основания и порядок предоставления квартир участковым инспекторам.

Поэтому доводы кассационной жалобы о том, что судом нарушен порядок распределения квартир работникам милиции, неосновательны1.

3. Органы, предоставляющие жилые помещения

Жилые помещения социального использования предоставляются, как правило, только гражданам, состоящим на учете нуждающихся в получении жилых помещений.

Предоставление жилых помещений социального использования должно производиться в строгом соответствии с. действующим законодательством, в обстановке широкой гласности и коллегиальности при обсуждении и принятии решений. Руководители местной администрации, предприятий, учреждений, организаций несут персональную ответственность за состояние учета граждан, нуждающихся в жилье, и правильность распределения жилой площади.

Жилые помещения в домах государственного и муниципального жилищного фонда предоставляются гражданам районной, городской, районной в городе администрацией при участии общественной комиссии по жилищным вопросам, создаваемой из депутатов, представителей общественных организаций, трудовых коллективов. Общественная комиссия по жилищным вопросам проверяет жилищные условия граждан, состоящих на учете, а также рассматривает соответствующие ходатайства администрации (и профсоюзного комитета) предприятия, учреждения или организации, не имеющих своего жилищного фонда, и подготавливает предложения.

На основании решения гражданину выдается ордер на жилое помещение.

В домах ведомственного жилищного фонда жилые помещения предоставляются гражданам по совместному решению администрации и профсоюзного комитета предприятия, ' учреждения, организации, утвержденному районной, город-^ ской (районной в городе) администрацией (см. ст. 43 ЖК РСФСР).

1 См.: Практика Верховного Суда Российской Федерации по гражданским делам за 1992—1994 гг. С. 349—350.

107

Местная администрация города, района непосредственно не занимается предоставлением жилых помещений в домах ведомственного жилищного фонда. Она осуществляет контроль за тем, кому предоставляются эти жилые помещения администрацией и профсоюзным комитетом соответствующего предприятия, учреждения, организации. После установления правильности решения указанных органов о предоставлении жилых помещений местная администрация утверждает это решение. В случае несогласия с решением администрации и профсоюзного комитета предприятия (учреждения, организации) о предоставлении жилой площа-' ди работнику (допущено существенное нарушение правил учета граждан, нуждающихся в жилье, и распределения жилой •Площади, и т. д.) это решение с замечаниями возвращается соответствующему предприятию (учреждению, организации).

При этом местная администрация не вправе самостоятельно включать в представленные списки других граждан либо исключать кого-либо. Несколько иной порядок предоставления жилых помещений установлен для домов, возведенных за счет самого предприятия. В этих случаях жилая площадь подлежит заселению в особом порядке — по совместному решению администрации и профсоюзного комитета предприятия с последующим сообщением местной администрации о предоставлении жилых помещений. Это положение закреплено в ст. 43 ЖК РСФСР. В домах ведомственного жилищного фонда жилые помещения предоставляются гражданам по совместному решению администрации и профсоюзного комитета предприятия с последующим сообщением местной администрации о предоставлении жилых помещений для заселения1.

Перед предоставлением жилых помещений в домах ведомственного жилищного фонда жилищно-бытовая комиссия предприятия (учреждения, организации) проверяет жилищные условия каждого очередника и вносит предложения администрации предприятия, учреждения, организации и профсоюзному комитету. Разногласия, возникшие между администрацией предприятия, учреждения, организации и профсоюзным комитетом по вопросам предоставления жилых помещений, рассматриваются вышестоящей организацией, в ведении которой находится данная организация, и вышестоящим профсоюзным органом2.

1 См.: Постановление Совета Министров СССР "О порядке заселения жилой площади,, построенной за счет средств предприятий и организаций" от 26 октября 1966 г. № 842//Собрание постановлений СССР. 1966. № 23. Ст. 207. 2 См.: П. 38 Примерных правил, утвержденных постановлением Совета Министров РСФСР от 31 июля 1984 г. № 335.

108

На предприятиях, в учреждениях, организациях, созданных как частные собственники, жилые помещения предоставляются по решению уполномоченных на то органов управления этих организаций. В кооперативах и других общественных организациях, являющихся владельцами (соб-• ственниками) жилищного фонда, функции по предоставлению жилых помещений выполняют коллективные органы управления этих организаций: общие собрания, правления, советы и др.

На'органы местной администрации возлагается осуществление контроля за правильным применением законодательства при распределении жилой площади в домах указанных организаций. Правила учета граждан, нуждающихся в получении жилых помещений, и предоставления жилых помещений социального использования утверждаются:

1) органом государственной власти субъекта Российской Федерации — для государственного жилищного фонда (на основании Примерных правил, утвержденных Правительством Российской Федерации);

2) органом местного самоуправления — для муниципального жилищного фонда.