О понятии «законность» в международно-правовых актах

 Понятие «законность» широко используется в международном праве. Оно закреплено как в международных договорах, так и в актах органов международных организаций. При этом принцип неуклонного и точного соблюдения законности рассматривается и как неотъемлемое условие деятельности международных органов и организаций, и как стандарт национального законодательства, и как норма, предоставляющая права и возлагающая соответствующие обязанности на субъектов правоотношений.

            К актам первой группу можно отнести, в частности, Решение Совета глав правительств СНГ «О Положении о Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на территории государств – участников СНГ» от 9 октября 1997 г. Оно провозглашает законность в качестве одного из основных принципов деятельности Бюро. Другой пример. Устав ООН по вопросам образования, науки и культуры 1945 г. ставит задачей Организации содействовать укреплению мира и безопасности путем расширения сотрудничества народов в области образования, науки и культуры в интересах обеспечения законности и прав человека, а также основных свобод, провозглашенных в Уставе ООН. Норма аналогичного характера содержится и в Меморандуме о взаимодействии Российской Федерации и ООН по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО) от 25 июня 1993 г.

Согласно Решению № 6км/6км коллегий МВД Республики Беларусь и МВД РФ и о мерах по укреплению взаимодействия Министерств внутренних дел государств – участников Союза Белоруссии и России от 30 сентября 1997 г., организация взаимодействия строится в строгом соответствии с принципами законности и неукоснительного исполнения обязательств, вытекающих из международных договоров, участниками которых являются Беларусь и Россия.

            В числе актов второй группы можно назвать Европейскую хартию местного самоуправления 1985 г. согласно которой любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, должен преследовать лишь цели обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов.

Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека 1995 г. провозгласила, что соблюдение международных стандартов в области прав человека всеми государствами - участниками Содружества, развитие и поощрение уважения к правам человека и основным свободам для всех, без различия расы, пола, языка, политических убеждений, религии и социального происхождения содействуют углублению демократических преобразований, экономическому и социальному росту, укреплению законности и правопорядка, этим самым определив законность как одну из целей деятельности Содружества.

            Акты третьей группы наиболее многочисленны и охватывают широкий круг общественных отношений. Так, в соответствии с Международным Пактом о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. каждому, кто лишен свободы вследствие ареста или содержания под стражей, принадлежит право на разбирательство его дела в суде, чтобы этот суд мог безотлагательно вынести постановление относительно законности его задержания и распорядиться о его освобождении, если задержание незаконно. Сходные положения закреплены в Протоколе к Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности 2000 г и Протокол о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее 2000 г.

Решение Совета глав правительств СНГ о концепции информационной безопасности государств – участников СНГ в военной сфере от 4 июня 1999 г. устанавливает, что деятельность по правовому обеспечению информационной безопасности должна строиться на основе принципов законности.            Всеобщие директивы по противодействию отмыванию доходов в частном банковском секторе (Вольфсбергские принципы), от 30 октября 2000 г. устанавливают принцип деятельности банков: банк будет стремиться иметь дело только с теми клиентами, проверка источника благосостояния и средств которых подтвердит их законность.

Таким образом, принцип законности имеет и международно-правовое, и внутригосударственное содержание.

Формы непосредственной демократии: международно-правовое и внутригосударственное регулирование

Тенденция построения государств по демократическим принципам окончательно оформился лишь к XX веку, что выразилось в принятии соответствующих нормативных актов, сначала на уровне отдельных государств, а затем и на международном уровне. Так, например, Всеобщая декларация прав человека 1948 г. в статье 21 устанавливает положение о том, что «каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей», а также то, что «воля народа должна быть основой воли правительства», гарантируя каждому гражданину возможность личного (либо через представителей) участия в управлении делами государства, что является основополагающим признаком демократии.

Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г[1]., гарантируя обеспечение и уважение прав и свобод человека без какого бы то ни было различия, внес существенный вклад в формирование демократического общества.

В Резолюции Европейского парламента 1989 г. «Декларация основных прав и свобод» [2] также закреплен принцип демократии - «вся публичная власть исходит от народа», дополняемый положением о непременном господстве права, что является немаловажным, ведь только в демократическом государстве, основанном на принципе господства права, народ может в полной мере реализовывать свою волю.

В зависимости от решаемых вопросов, а также от особенностей государственного устройства конкретной страны свою волю народ может выражать различными способами: как непосредственно путем прямого народовластия, так и через представительные органы.

Выделяют следующие формы непосредственной демократии: выборы, референдум, народная законодательная инициатива, отзыв выборных лиц, петиции.

Выборы, предусмотренные еще в самых первых конституциях, в настоящее время стали привычной практикой для основной массы демократических государств. В большинстве стран выборы закреплены на самом высоком – конституционном уровне: в одних конституциях тезисно, декларативно (Конституция Российской Федерации 1993 г., Союзная Конституция Швейцарской Конфедерации 1999 г.), в других подробно, с указанием основных положений процедуры проведения выборов (Основной закон ФРГ 1949 г., Конституция Испании 1978 г.).

Референдум, несмотря на его безусловную значимость для осуществления непосредственной демократии, применяется не повсеместно. Так, в Великобритании, в связи с принятой концепцией верховенства парламента долгое время вообще отвергался институт референдума. Впервые в истории страны [3] он был проведен только в 1975 году. Для России концепция верховенства парламента исторически оказалась неприемлема, поэтому парламент (Боярская Дума, Совет, Дума и т. д.) играл в нашей стране скорее совещательную роль. В последнее же время идея всенародного голосования оказалась для России довольно привлекательной, что нашло свое выражение в достаточно подробном урегулировании референдума в законодательстве: Конституция РФ 1993 г., ФКЗ «О референдуме в РФ» 1995 г. (с изменениями), ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 2002 г., а также законы субъектов федерации.

Отзыв избирателями народных представителей как форма непосредственной демократии мало востребована в современной российской действительности, но достаточно широко распространена в зарубежных странах. Вообще отзыв выборных лиц – организация государственно-властного волеизъявления народа по поводу досрочного, носящего характер санкции, прекращения представительного мандата парламентария или выборного единоличного органа. От характера мандата зависит, чьи интересы должен выражать парламентарий – своих избирателей или всей нации. В связи с этим в теории и практике конституционного права выделяют императивный и свободный мандат. Императивный мандат заключается в праве избирателей давать депутатам обязательные для последних наказы и досрочно отзывать своих избранников, если они эти наказы не выполняют или выполняют плохо. Принцип свободного мандата основан на том, что парламенты и все их члены являются представителями всей нации, и никто не вправе давать им обязательные наказы. Они связаны лишь конституцией и своей совестью, которая должна им подсказывать, каким образом в конкретных случаях следует решать те или иные общенациональные и местные проблемы.

Применяется институт отзыва в различных странах по-разному.

В некоторых демократических странах институт отзыва вообще отсутствует; считается, что нерадивого депутата можно просто не избрать на следующих выборах. К тому же, если выборы производятся по партийным спискам кандидатов, когда избирательные округа очень велики, отзыв затруднен и технически, и финансово.

В Японии, в некоторых штатах США, а также в ряде других стран по указанным причинам институт отзыва действует преимущественно на местном уровне. Например, в США [4] отзыв выборных должностных лиц впервые был применен в Лос-Анджелесе в 1903 году, а штат Орегон оказался первым, включившим этот институт в свою Конституцию в 1906 году. В настоящее время отзыв выборных и должностных лиц предусмотрен в законодательстве: почти 15 штатов, федерального округа Колумбия и некоторых основных территорий.

Положение о том, что «нерадивого» депутата можно «просто» не избрать на следующих выборах лишено смысла. Почему избиратели должны терпеть на посту народного представителя лицо, которое не исполняет возложенные на него функции представителя народа (части народа), не выполняет волю граждан, которые избрали его в Парламент страны, платят налоги для его содержания? Не проще ли «просто» лишить его полномочий за проступок? В этой связи очень импонирует Китайская Народная Республика. В КНР [5] для депутатов любых представительных органов введен императивный мандат: если они нарушают законы, дисциплину, пренебрегают своими депутатскими обязанностями, то могут быть досрочно отозваны избравшими их лицами или органами из состава представительного органа. Если депутат избран прямым голосованием, отзыв производят избиратели путем специального голосования. Отзыв считается состоявшимся, если за предложение о нем проголосовало большинство избирателей данного округа, внесенных в списки избирателей.

В Российской Федерации практика применения института отзыва выборных лиц довольно противоречива. Это вызвано тем, что в современной России на федеральном уровне закреплен принцип свободного мандата, а на уровне субъектов федерации, органов местного самоуправления встречается императивный мандат и, соответственно, институт отзыва. На федеральном уровне отсутствует закон, который регулировал бы институт отзыва и, соответственно, в субъектах принимаются свои, иногда не совсем качественные законы по данному вопросу. В результате Конституционный Суд РФ принял постановление по запросу Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ (проверялась конституционность Закона Московской области от 28 апреля 1995 года «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы»). Конституционный Суд РФ пришел к выводу о том, что указанный закон соответствует Конституции России и сохраняет свое действие вплоть до принятия федерального закона по данному вопросу.

Анализ законодательства субъектов федерации, регламентирующего этот институт, позволяет судить о различном подходе законодателей субъектов федерации к данному вопросу. Так, разночтения наблюдаются в основаниях отзыва: Закон Тверской области «О порядке отзыва депутата Законодательного собрания Тверской области» предусматривает только два основания для отзыва депутата (неоднократные его нарушения и действия, недостойные высокого звания депутата); Закон Псковской области «О порядке отзыва Псковского Областного собрания депутатов» вообще не устанавливает оснований для отзыва депутата. Самыми «продвинутыми» в этом плане оказались самарские законодатели: положение о порядке отзыва депутатов Самарской городской Думы и выборных должностных лиц городского самоуправления закрепляет целых шесть оснований для отзыва и характеризуется достаточно полными определениями возможных нарушений со стороны депутата. Разночтения также встречаются при определении количества (%) подписей при инициировании отзыва; при определении субъектов инициативы отзыва, а также ряд иных.

Для устранения указанных недостатков необходимо принять Федеральный закон «Об отзыве выборных лиц». В этом законе в целях унификации законодательства необходимо предусмотреть единые основания отзыва выборных лиц, (для пресечения попыток включения в закон необоснованных, нерациональных оснований отзыва, которые могут послужить средством неправомерного воздействия на народных представителей). В законе также необходимо указать единый перечень субъектов инициативы отзыва. Таким образом, с одной стороны, депутат или иное выборное лицо в полной мере почувствует всю тяжесть ответственности за принимаемые им решения, ибо его выборная должность – это не только многочисленные права, обширные льготы и привилегии, но и тяжелейшая ответственность перед избирателями, народом. А с другой стороны, поможет защитить выборных лиц от необдуманных, нерациональных действий со стороны различных органов власти.

Следующая форма непосредственной демократии – народная правотворческая инициатива. Как институт права граждан на обращения в государственные органы она имеет многолетнюю историю развития. Содержанием конституционно-правового института народной инициативы является совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих порядок осуществления в виде обязательной для рассмотрения в установленном законом порядке гражданской инициативы, направленной на принятие органом государственной власти или местного самоуправления в пределах установленной компетенции нормативно-правового акта, не противоречащего Конституции и законам, или решения им в иной форме общественно значимого вопроса, содержащегося в предложениях граждан.

Впервые эта форма волеизъявления граждан получила признание в Швейцарии. Согласно ст. 121 Конституции Швейцарской Конфедерации 1974 года «народная инициатива состоит в требовании, предъявленном 100 тысячами швейцарских граждан, имеющих право голоса, о включении, отмене или изменении определенных статей действующей Конституции».

В настоящее время данный институт довольно широко распространен в демократическом мире, в частности он предусмотрен конституциями и законами ряда стран. На общегосударственном уровне он действует в Австрии, Испании, Италии, Швейцарии, на Филиппинах, на региональном – применяется в США. Не применяется он в тех странах, где господствует концепция верховенства парламента (Великобритания), а также во многих мусульманских странах.

Народная правотворческая инициатива детально регламентируется в законодательстве ряда иностранных государств, чего нельзя сказать о Российской Федерации. В Конституции РФ есть лишь положения статей 32 и 33, гарантирующих гражданам РФ право на участие в управлении делами государства, а также на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления. На федеральном уровне отсутствует Федеральный закон, регулирующий народную правотворческую инициативу и, как следствие этого, наличие в субъектах РФ разноречивых законов по данному вопросу. Такое разнообразие нормативного материала в этой сфере приводит к существенным ограничениям прав граждан. Взять, например, регулирование количества подписей в поддержку инициативы: в Уставе (Основном законе) Алтайского края закреплена цифра в 300 подписей, а в Законе Воронежской области от 28 декабря 1994 года «О местном самоуправлении в Воронежской области» эта цифра вырастает уже до 15 % от числа избирателей области, что приводит не только к проблематичности осуществления права законодательной инициативы, но, практически, к невозможности его осуществления.

Таким образом, изучив практику зарубежных стран в этой сфере необходимо принять Федеральный закон, в котором будет установлен довольно низкий процент сбора подписей в поддержку инициативы, что позволит гражданам осуществлять это право более свободно.

Последняя форма непосредственной демократии – петиции. Петиция – это разновидность коллективного обращения граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления о необходимости проведения общественных реформ или изменения действующего законодательства. Редкий для России институт непосредственной демократии, в зарубежных странах начал применяться достаточно давно. Американская конвенция «О правах человека» от 22 ноября 1969 года [6] устанавливает, что «что любое лицо или группа лиц, или любая неправительственная организация, законно признанная в одном или более государстве-члене Организации, могут подавать петиции в Комиссию, содержащие обвинения или жалобы о нарушении настоящей Конвенции государством-членом». Также Конвенция устанавливает требования, предъявляемые к петиции. Право петиций установила и Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г., гарантирующая в статье 34 право на коллективные обращения.

В России кроме общего положения статьи 33 Конституции РФ о праве граждан на коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления федеральных законодательных актов нет. Однако, в некоторых субъектах этот вопрос проработан. Например, в Алтайском крае принят Закон Алтайского края "О петициях жителей Алтайского края", довольно подробно регулирующий порядок подачи петиций, но только в рамках указанного субъекта РФ. В связи с тем, что данный закон действует только в пределах одного Алтайского края, жители большинства других субъектов, в которых не принят соответствующий закон не могут реализовывать свое право на подачу петиций. Следовательно, нужен Федеральный закон, регулирующий данный вопрос на всей территории Российской Федерации.