Проблемы ограничения основных прав граждан делегированным законодательством

Один из подходов к защите основных прав граждан заключается в определении числа тех, кто уполномочен издавать правовые акты абстрактного и общего характера, ограничивающие основные права. В Российской Федерации существует большое число таких институтов: Федеральное Собрание РФ, Президент РФ, Правительство РФ, министерства и ведомства, другие органы нижних уровней органов управления Федерации, парламентов, президентов, правительств, министерств и ведомств на уровне субъектов Федерации, и, конечно, местного самоуправления.

Нельзя забывать о существовании актов, издаваемых ведомствами в виде писем.

Основной смысл ограничения числа государственных органов, которые могут ограничивать основные права, заключается в его связи с демократической легитимацией. Только представители народа должны иметь полномочия по ограничению основных прав этого народа. Более того, те, чьи права ограничены, имеют возможность выразить свое недовольство своим представителям во время выборов.

Конституция РФ дает ясный ответ на вопрос о том, какая правовая форма необходима для ограничения основных прав человека. Часть 3 статьи 55 Конституции РФ устанавливает возможность ограничения основных прав федеральным законом и, представляется, что, таким образом она исключает любые иные типы нормативных актов из числа тех, которые могут ограничивать основные права – формально-конституционным путем. Иная формулировка, например, «на основе федерального закона», как в части 3 статьи 36 Конституции РФ, возможно, открывала бы путь к ограничению основных прав некоторыми другими видами нормативных актов. Более того, такой строгий подход соответствует общей иерархии норм, установленной Российской Конституцией. Часть 1 статьи 108 Конституции ограничивает использование конституционных законов случаями, где Конституция непосредственно предусматривает наличие этого специального закона высшего уровня. В отношении основных прав это имеет место только тогда, когда права должны быть ограничены в ситуации чрезвычайного положения.

Часть 3 статьи 90 Конституции устанавливает, что президентские указы стоят ниже федеральных законов и не могут им противоречить. Таким образом, федеральный закон является единственным видом нормативных актов, которым государство может ограничивать основные права человека и гражданина. Однако на практике далеко не все так ясно, как в самом тексте Конституции РФ. В течение двух президентских сроков Б.Н. Ельцина политическая ситуация характеризовалась сверхактивностью Президента, с одной стороны, и слабой законодательной деятельностью парламента, с другой стороны, который находился в оппозиции к Президенту и его политике, и не принимал законы, которые должны были быть приняты.

Б.Н. Ельцин издавал огромное количество указов, регулировавшие вопросы, которые должны бы были быть урегулированы законом, поскольку они ограничивали основные права граждан. Конституционный Суд РФ подтвердил конституционность этих заменяющих законы указов на основе первого предложения части 2 статьи 80 Конституции РФ (функция Президента как гаранта Конституции и функционирования государственных органов) и принимая во внимание множество пробелов в российском законодательстве в связи с принятием новой Конституции.

Данная проблема не стоит на повестке дня в настоящий момент, поскольку отношения между Президентом и Государственной Думой изменились. Однако остается фактом то, что, несмотря на часть 3 статьи 55 Конституции РФ, в настоящее время президентские указы (нормативные акты, принятые исполнительной властью, при осуществлении ею своего полномочия по изданию норм), ограничивающие основные права, не являются неконституционными по причине нарушения формальной конституционности.

Процесс принятия решений в парламентах очень медленный и сложный; соответственно, число законов, которые парламент физически в состоянии принять в определенный период времени, ограничен. Таким образом, если полномочия по ограничению основных прав предоставлены только и исключительно парламентам, возникает риск наличия неполного законодательства и пробелов в правовой системе. Помимо этого, благодаря такой характеристике законодательных органов, законы являются очень абстрактными и, вследствие этого – «неконкретизированными». Применяемые исполнительной властью «неконкретизированные» законы предоставляют применяющему органу широкие пределы усмотрения; это, в свою очередь, создает опасность произвольности в их применении, и, следовательно, угрозу для основных прав.

Преимущества, плюсы регулирования рассматриваемого вопроса исключительно законодательным органом противостоят существенным минусам. Один из подходов к тому, чтобы справиться с данными минусами, заключается в делегировании исполнительной власти законодательных полномочий в целом, а также в сфере ограничения основных прав. Опыт западных правовых систем показывает, что при этом возникают две проблемы, заслуживающие специального внимания. С одной стороны, не все вопросы являются делегируемыми: по-видимому, идея заключалась бы в том, чтобы оставить за парламентом принятие решений по важным вопросам, и делегировать решение менее важных исполнительность власти. С другой стороны, передавая полномочия исполнительной власти, законодатель должен установить достаточно конкретные рамки для будущих подзаконных актов исполнительной власти. Делегирующий закон должен, напротив, устанавливать четкую цель и общие контуры содержания постановлений, которые принимаются исполнительной властью на его основе.

Наконец, любое делегирование законодательных полномочий должно быть всегда осуществлено законом и может быть в любой момент законом отменено. И, естественно, при принятии данных постановлений должны соблюдаться другие принципы правового государства, такие как ясность и требование их опубликования.

Оставляя в стороне президентские указы, Конституция РФ упоминает подзаконные постановления исполнительной власть всего лишь раз (в части 1 статьи 115), устанавливая, что Правительство Российской Федерации издает постановления (и распоряжения) на основе и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов и нормативных указов Президента. Это положение должно рассматриваться в системной связи с теми положениями Конституции РФ, которые предусматривают наличие федеральных законов как правовых инструментов ограничения основных прав (часть 3 статьи 55 или первое предложение статьи 57 Конституции РФ). Данное положение представляется достаточно широким и нечетким. Если мы согласимся с тем, что должна существовать некоторое делегирование законодательных полномочий исполнительной власти, то часть 1 статьи 115 Конституции не дает ответа на вопрос о том, когда такое делегирование возможно и, если оно возможно, приводится только слабое указание на то, как делегирование должно осуществляться. Если постановления издаются во исполнение законов (и Конституции, и нормативных указов), то должна существовать трансформативная связь между законами и исполняющими законы постановлениями Правительства.

Но эта связь очень далека от тех, какие можно встретить в конституциях других государств, которые обычно пытаются контролировать постановления и указы, издаваемые на основе делегированных законодательных полномочий, путем установления некоторых рамок для содержания таких постановлений или связывая их определенной формой последующего утверждения законодательной властью [1]. Только в одном аспекте часть 1 статьи 115 Конституции РФ ясна: лишь Правительство РФ может быть наделено правом издавать постановления. На практике, однако, подзаконные нормативные акты издаются множеством органов исполнительной власти.

Конституционный Суд РФ рассматривал в некоторых своих решениях проблемы и условия делегирования законодательства. Сначала Суд демонстрировал достаточно жесткий подход и приходил к выводу, что если Конституция использует понятие «федеральный закон», то это означает именно федеральный закон, а не какие-либо другие виды нормативных актов. Это не касается президентских указов и должно пониматься только в отношении ограничения основных прав.

По вопросу о разграничении предметов ведения (статья 76 Конституции РФ), Суд установил, что понятие «федеральный закон» в разных частях статьи 76 Конституции РФ не может, с учетом других положений Конституции, ни в коем случае пониматься только как федеральный закон в буквальном смысле; оно также включают в себя подзаконные нормативные акты исполнительной власти[2].

Указанный выше жесткий подход касался, в основном, статьи 57 Конституции РФ[3]. Некоторое время спустя эта позиция изменилась, когда налоговые вопросы все чаще стали предметом рассмотрения Конституционным Судом РФ: многие из этих дел касались некоторых налоговых законов и конкретизирующих законы постановлений Правительства РФ, которые обжаловались заявителями с позиции их нарушения Конституции по форме и по существу.

Признавая очевидным тот факт, что было бы странно перегружать законодателя необходимостью регулировать все вопросы, Суд установил, что только основные элементы налогообложения должны регулироваться законами, и что, например, конкретные вопросы ставок налогов могут регулироваться правительственным постановлением[4].

Нет причин для того, чтобы данный подход не использовать и в отношении части 3 статьи 55 Конституции РФ и условий о том, что ограничения всех основных прав должны производиться «федеральным законом»[5]. Но Суд пошел дальше и установил, что закон может «исполнен», только если определенные указания на то, что исполнительная власть должна делать, уже даны в законе, и только тогда исполнительная власть имеет полномочия на принятие решений[6].

Но еще не совсем ясен основной вопрос: означает ли часть 1 статьи 115 Конституции РФ, что неконкретизированное делегирование (то есть не дающее какое-либо ясное указание законодателю о том, что надо делать) законодательных полномочий противоречило бы этому тезису, поскольку нет того, что можно было бы «исполнить» Правительством и, следовательно, законодательные полномочия не должны быть ему переданы? Представляется, что нет пока дел, касающихся третьей проблемы делегирования: кому могут быть делегированы законодательные полномочия. Конституция РФ упоминает только Правительство РФ в части 1 статьи 115.

Если посмотреть на практику делегирования в зарубежных правовых системах, то можно увидеть множество ведомств исполнительной власти различных уровней, которые издают подзаконные нормативные акты; очень часто они издаются не на основе закона, а на основе внутреннего делегирования в рамках исполнительной власти с уровня Правительства и ниже. Представляется маловероятным, что такое положение дел соответствует Конституции. Если конституция предусматривает регулирование законом делегирования полномочий правительству на издание постановлений, то выглядит странным то обстоятельство, что правительство может затем свободно передать эти полномочия другим ведомствам без специального на то полномочия, предоставленного законом. И это (имея ввиду, беспорядочное издание подзаконных нормативных актов всеми видами органов исполнительной власти) – больное место правовой реальности. Если можно рассчитывая, что правительство благодаря наличию высококвалифицированного персонала будет издавать более или менее приличные постановления, то такого сложно ожидать от нижестоящих, в особенности, региональных – федеральных и субъектов Федерации – органов исполнительной власти.

Было бы желательным, чтобы разъяснение данного аспекта делегирования вошло в повестку дня Конституционного Суда РФ. Хотя это не очень вероятно, поскольку данные вопросы, как правило, рассматриваются судами общей юрисдикции и арбитражными судами[7].

Таким образом, можно сказать, что существует несколько довольно существенных разъяснений Конституционного Суда России по проблеме делегированного законодательства: что может законодатель делегировать и как он должен его осуществлять.

По первому вопросу, проблеме делегируемости подход Конституционного Суда РФ более жесткий, чем, например, подход Федерального конституционного суда ФРГ. Конституционный Суд РФ достаточно близок к его немецкому стандарту и в отношении второго вопроса, который частично проистекает из различных положений в соответствующих конституциях; но ясно, что эта проблема Конституционному Суду РФ известна. Третий вопрос, по указанным причинам еще не рассматривался Конституционным Судом РФ.