Конституционные и международно-правовые стандарты социальной политики государства (Россия и зарубежные страны)

Возникнув в связи с необходимостью смягчения социального неравенства и иных негативных последствий рынка, социальная политика претерпела существенную эволюцию от узкой трактовки до широкого ее понимания как совокупности мер по воздействию государства на всю систему социальных отношений или так называемую «социальную сферу», которая охватывает почти все составные элементы, институты, отношения гражданского общества. В первую очередь речь идет о системах образования, здравоохранения, сферах науки, культуры, жилищного хозяйства, системе социальной помощи неимущим, системе страхования на случай болезни, инвалидности, безработицы и т.д.[1]

Современное «государство благосостояния» или «социальное государство» – это «комплекс институтов, отношений, ценностей и норм», которые представляют собой «центральную составляющую социальной инфраструктуры современной социально-экономической системы». Общим для всех национальных вариантов государства благосостояния или социального государства является то, что здесь рыночное начало в экономике дополнено социальным началом в иных сферах[2]. Главная цель такого государства «усматривается в том, чтобы добиться синтеза экономической свободы, социальной защищенности и справедливости»[3]. Основными принципами социального государства являются справедливость, достоинство человека, ответственность, преодоление формально-юридического равенства с целью устранения резких расхождений в материальном положении индивидов[4].

 Такой облик современного государства в значительной мере сформирован под воздействием демократических конституций и норм международного права[5]. Решающая роль здесь принадлежит ООН и другим международных организациям.

Положения современных демократических конституций о социальных правах человека и гражданина и об обязанностях государств в социальной сфере также вырабатывались под влиянием международно-правовых норм. Вместе с тем, осуществлялось и обратное воздействие: международно-правовые акты воспринимали прогрессивные нормы той или иной конституции. Немалую роль в этом процессе сыграли и советские конституции, (к сожалению, в постсоветский период преобладает их односторонняя характеристика лишь как авторитарных конституций, что едва ли справедливо). Не без влияния успехов Советского государства в развитии социальной сферы и Конституции СССР 1936 г., впервые в мире закрепившей систему социально-экономических прав граждан, уже в 40-е годы в большинстве западных стран приходит понимание необходимости коренных изменений в социальной политике, направленных на развитие системы социальных гарантий населения, способных обеспечивать достаточно высокий жизненный уровень всем гражданам.

 Эти процессы еще до создания ООН получили отражение и в международно-правовых документах. Так, Атлантическая хартия 1941 г. указывает на необходимость сотрудничества между странами для достижения более высокого уровня экономического развития, жизненного уровня и социального обеспечения. Филадельфийская Декларация 1944 г. сформулировала требования необходимой деятельности государства по обеспечению полной занятости, введению минимума зарплаты, улучшению условий жизни населения, а также принятию мировых программ социального обеспечения и распространения их на всех нуждающихся в них[6].

В современных международных документах, также ощущается влияние Конституции СССР 1977 г., Конституции РСФСР 1978 г.) В частности, в Хартии ЕС об основных социальных правах трудящихся 1989 г. ( п. 4) и Декларации основных прав и свобод (ст. 12) говорится о праве свободно выбирать профессию и место работы, о праве трудиться в соответствии со своей специальностью. Упомянутые советские Конституции (ст. 40) закрепляли право на выбор профессии, рода занятий и работы в соответствии с призванием, способностям, профессиональной подготовкой, образованием и т. д.

 Документы, принятые мировым сообществом, ориентируют все государства на последовательное упорядочение общественных отношений на принципах гуманизма, выполнения комплекса социально-защитных функций, создании условий для всестороннего развития и самореализации личности[7]. Международные документы предусматривают право на труд, на объединение в профессиональные союзы, право на отдых и досуг, на достойный человека жизненный уровень, на образование, социальное обеспечение и социальное страхование и другие права[8]. Социально-экономические и культурные права человека и гражданина и обязанности государств по их обеспечению получили закрепление, прежде всего, в важнейших международно-правовых актах (Всеобщей декларации прав человека 1948 г., Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., Хартии об экономических обязанностях государств 1974 г., Всеобщей Декларации о ликвидации голода и недоедания 1974 г., Заключительном акте Совещания по Безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 г., Декларации о правах инвалидов 1975 г., Конвенции об охране материнства 1952 г., Декларации прав ребенка 1959 г, Конвенция о правах ребенка 1989 г., Хартии Сообщества об основных социальных правах трудящихся 1989 г., а также Конвенциях и рекомендациях МОТ). Многие из названных актов либо обязательны для России, либо содержат рекомендации, которые следует учитывать нашему государству при определении своей социальной политики.

Для России, стремящимся к сотрудничеству с Европейским Союзом, несомненный интерес представляют и действующие в ЕС документы, закрепляющие единые для этих государств стандарты в области социальных прав. Из документов ЕС особое значение имеет Хартия Сообщества об основных социальных правах трудящихся 1989 г.[9] и «Декларация основных прав и свобод»[10]. Хартия закрепляет основные социальные права трудящихся и обязанности и ответственность государств-членов Сообщества за обеспечение гарантий прав, зафиксированных в Хартии, и проведение социальных мероприятий, необходимых для плавного функционирования внутреннего рынка как части стратегии экономического и социального единства. К числу основных социальных прав трудящихся Хартия относит: право на труд по своей специальности и справедливое вознаграждения, т.е. зарплату, достаточную для того, чтобы они могли обеспечивать приличный жизненный уровень; право на улучшение условий жизни и труда; право на достаточную социальную защиту со стороны предприятия , на котором он работает и пользуется социальными благами (лица, не сумевшие вступить в рынок труда и не имеющие средств к существованию, должны получать социальную помощь); право на свободу объединений и заключение коллективных договоров; право на профессиональную подготовку; право на равное отношение к мужчине и женщине, предполагающее равенство гарантируемых возможностей в связи с доступом к наемному труду, вознаграждением, условиями труда, социальной защите, образованию профессиональному обучению и осуществлению карьеры; право на информацию, консультирование и участие трудящихся ,прежде всего, в связи с реорганизациями, технологическими изменениями, которые могут влиять на занятость и т.д.; право на охрану здоровья и безопасности на производстве; право на защиту детей и подростков (минимальный возраст приема на работу не может быть ниже 15 лет); право людей пожилого возраста при уходе на пенсию, иметь средства, обеспечивающие им достаточный уровень жизни, а также на специальную медицинскую и социальную помощь в соответствии с их потребностями; право лиц, потерявших трудоспособность, независимо от причины и характера их инвалидности, на заботу об их профессиональном обучении, удобствах, передвижении, транспортных средствах и жилищных условиях.

Резолюция Европейского парламента от 12 апреля 1989г. «Декларация основных прав и свобод»[11] предусматривает ряд социально-экономических прав : право собственности (ст. 9); право на правовую ,экономическую, социальную защиту семьи (ст. 7); на свободу выбора профессии, надлежащее профессиональное обучение в соответствии со своими способностями, на справедливые условия труда, означающие уровень вознаграждения, который дает возможность вести достойную жизнь; право на коллективные социальные права, включая право на забастовку; право на социальное обеспечение обладает достаточными средствами право на образование; право на сохранение, защиту и улучшение качества окружающей среды и др. права.

В соответствии с международно-правовыми нормами идеи и сам принцип социального государства получил закрепление в современных конституциях демократических государств. В качестве социального характеризуют государство конституции Германии, Франции, Испании и других западных государств.

На конституционном уровне система гарантированных социально-экономических прав граждан была впервые закреплена в советской Конституции 1936 г. (ст. 118 - 121). Под воздействием советской Конституции в преамбулу Конституции Франции 1946 г., действующую и сейчас как часть консолидированной французской Конституции, был включен широкий перечень социально-экономических прав. В Конституции Италии, например, устанавливается, что «публичная и частная экономическая деятельность может направляться и координироваться в социальных целях» (ст. 41). Похожие положения содержатся и в португальской (1976 г.), испанской (1978 г.), бразильской (1988 г.), египетской (1971 г.), индийской (1949 г.) и других конституциях, принятых еще до краха системы «авторитарного социализма» и в новейших Конституциях Швейцарии, Финляндии, Венесуэлы, принятых в 1999 году)[12]. В Конституции Швейцарии есть специальная глава «Социальные цели», а в Конституции Испании глава «Об основных принципах социальной и экономической политики», где закрепляются обязанности государства в социальной сфере.

Таким образом, и в зарубежных Конституциях, принятых на рубеже 70-80-х годов и в новейших конституциях также ощущается влияние Конституции СССР 1977 г. и действовавшей до конца 1993 г. Конституции РСФСР 1978 г. В них в специальной главе «Социальное развитие и культура» закреплялись обязанности государства в социальной в социальной сфере и развернутая система социально-экономических прав и свобод.

 В действующей Конституции Российской Федерации существенно сужены социальные гарантии по сравнению с прежней Конституцией. Тем не менее, статья 7 , определяя Российское государство как социальное, обязывает его создавать условия, обеспечивающие достойную жизнь и свободное развитие человека. Эти положения Конституции соответствуют международным стандартам в области прав человека; однако им, к сожалению, не соответствует социальная политика российского государства. Практически неконтролируемый процесс формирования в нашей стране рыночной экономики сопровождается утверждением среди значительной части власть имущих либеральных воззрений и установок, как правило, в наиболее радикальном их выражении. Самое прискорбное, что подобные взгляды в определенной степени пронизывают и официальную государственную идеологию[13]. Эти взгляды, основанные на идеологии крайнего индивидуализма, чужды российскому менталитету, а их воплощение в государственной политике губительно для общества. По данным Госкомстата, в целом по стране число умерших в первой половине 2002 г. превысило в 1,7 раза число родившихся. Что касается бедных, то их у нас, по европейским стандартам - 95 %, то есть практически все население страны за вычетом «верхних» 5 процентов[14]. По международному критерию бедности ниже границы бедности в России находится более 60% населения[15]. В соответствии с данными Всероссийского Центра изучения общественного мнения в среднем только один процент населения имеет доходы, которые позволяют им приобрести все, что они пожелают, а 21% не хватает даже на элементарные продукты, 41 % испытывает серьезные затруднения в связи с приобретением необходимой одежды и т. д.[16]

 В этой связи особый интерес представляет ст. 7 Хартии экономических прав и обязанностей государств 1974 г.[17]: «Каждое государство несет основную ответственность за содействие экономическому, социальному и культурному развитию своего народа. С этой целью каждое государство имеет право и несет ответственность за выбор целей и средств развития, полную мобилизацию и использование своих ресурсов, осуществление прогрессивных экономических и социальных реформ, а также обеспечение полного участия народа в процессе и выгодах развития». Именно с этих позиций должны оцениваться все проводимые и разрабатываемые реформы в Российской Федерации.

            К примеру, в рамках реформы местного самоуправления, по словам В.В. Путина, нужно решить сразу несколько задач. В частности, разграничив предметы ведения и полномочия между центром, субъектами федерации и местным самоуправлением, нужно освободиться от финансово не обеспеченных социальных обязательств государства. Государство должно взять на себя только те обязательства, которые она реально может исполнить, то есть которые финансово обеспечены[18]. Разумеется, социальная деятельность государства и объем социальной помощи как ее составной части не может в два раза превышать консолидированный бюджет страны. Однако, сокращая объем государственных ассигнований на социальную сферу, как и устанавливая минимальные социальные гарантии государства нельзя игнорировать обязательные для России международные стандарты в области прав человека. Прежде всего, речь идет о Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах, который содержит обязательные для участвующих государств нормы поведения. Пакт закрепляется право каждого на получение возможности заработать себе на жизнь трудом, на благоприятные условия труда, включая вознаграждение, обеспечивающее как минимум (курсив мой – Н.Б.) всем трудящимся справедливую зарплату и равное вознаграждение за равный труд равной ценности без каких-либо различий (ст. 6); право каждого на достаточный жизненный уровень для него его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни (ст. 11) и др.

 В настоящее время в Государственной Думе рассматривается проект федерального закона «О государственных минимальных социальных стандартах», который нацелен на установление социальных норм и нормативов, определяющих минимальный уровень гарантий социальной защиты, обеспечивающих удовлетворение важнейших потребностей человека. Что же представляют собой конкретно минимальные социальные гарантии государства, например, в области оплаты труда? В соответствии с законопроектом (ст. 8) в качестве государственных минимальных социальных стандартов в области оплаты труда федеральным законом устанавливается минимальный размер оплаты труда и единая тарифная сетка по оплате труда работников бюджетной сферы. В этой связи следует напомнить, что ныне уровень минимального размера оплаты труда (МРОТ) составляет 450 руб., а средний прожиточный минимум по России определен в 1980 руб., то есть менее четверти от того минимума, который хотя и называется «прожиточный», но на который реально можно не жить, а лишь выживать! А ведь в соответствии с данными Госкомстата в ряде отраслей, где заняты сотни тысяч работающих, средняя зарплата меньше прожиточного минимума[19]. Вот почему Россия в соответствии с Программой сотрудничества между Россией Международной организацией труда (МОТ) обязана ратифицировать Конвенцию № 131 МОТ о минимальной заработной плате для развивающихся стран, обязывающую государства не допускать подобной ситуации![20]

 Концепцией реформирования системы оплаты труда работников бюджетной сферы, которыми предполагается ввести отраслевые системы оплаты труда, уровень государственных гарантий для большинства бюджетников предусматривается в размере минимальной оплаты неквалифицированного труда. Размеры тарифных ставок, должностных окладов (ставок заработной платы) и стимулирующих выплат для учителей, врачей и других работников, получающих заработную плату не из федерального бюджета, будут устанавливаться субъектами федерации и муниципальными образованиями в зависимости от наличия у них финансовых средств. Предполагаемое же повышение заработной платы в среднем на 33 процента по подсчетам специалистов не покроет и уровня прогнозируемой инфляции, которая и в этом году, как и в предыдущем, будет значительно выше показателей, заложенных в федеральном бюджете[21].

Не меньшую напряженность в обществе вызывает реформа жилищно-коммунальной отрасли. Государственная Дума в первом чтении приняла законопроект, который вносит изменения и дополнения в закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики», в соответствии с которым теперь на местное самоуправление ложится основное бремя ответственности за финансирование отрасли, и за выравнивание различий в оплате услуг ЖКХ на различных территориях. При явном дефиците собственных источников финансирования муниципального бюджета местные власти будут вынуждены определять минимально низкие ставки заработной платы учителям и врачам и максимально возможно высокие ставки и тарифы по оплате жилья и коммунальных услуг.

 Таким образом, со всей очевидностью упомянутые реформы подтверждают неизменность курса на построение либеральной модели социального государства в России в ее крайнем, радикальном варианте. Нередко можно встретить утверждения о том, что это американская модель социального государства. С этим едва ли можно согласиться хотя бы потому, что восприятие зарубежного опыта возможно только с учетом политических и социально-экономических условий реализации этого опыта. Что касается США, то, несмотря на либеральную модель развития социальной сферы, в этой стране на федеральном уровне реализация социальных программ поглощает свыше 46 % расходов бюджета, что почти в 2 раза выше доли оборонных ассигнований. В дополнение к этому на аналогичные цели выделяется 60 % общего объема бюджетных расходов штатов и местных органов власти. В среднем, начиная с 80-х –90 –х годов, социальные расходы США составляют около 1 трлн. долларов в год[22].

 Разумеется, у России, бюджет которой уступает бюджету любого американского штата или даже крупного города, нет таких возможностей. Тем более тщательно с учетом собственных ресурсов должен идти поиск российской модели социальной политики в России. При этом совершенно очевидно: эта модель должна строиться в полном соответствии с Конституцией РФ и международно-правовыми нормами.

Ответственное, согласно международно-правовым стандартам, отношение российского государства к развитию социальной сферы со всей очевидностью требует изменения приоритетов и корректировки внешней и внутренней политики Российской Федерации. К сожалению, в социальной политике нашего государства действуют двойные стандарты, от которых необходимо избавляться. Когда речь идет о выплате долгов по детским пособиям, о финансировании мероприятий по укреплению здоровья матерей, детей, борьбе с детской безнадзорностью, алкоголизмом, наркоманией, о повышении минимальных размеров пенсий, пособий, заработной платы, о снижении уровня безработицы и т.д. – средств у государства всегда не хватает. С другой стороны, например, в администрации Президента РФ прорабатывается вариант создания специальной государственной структуры, которая займется созданием положительного образа нашей страны в мире, к решению этой задачи предполагается подключить также МИД и Минпечати. По мнению председателя верхней палаты парламента РФ С. Миронова, «такая работа потребует серьезных денег, и здесь принцип «жить по средствам» никак не подойдет. Это стратегическое вложение, (курсив наш. – Н.Б.) на которое нельзя жалеть денег, (курсив наш. – Н.Б.)»[23], - подчеркнул Миронов. В этой связи, приходят на память слова известного российского государственного деятеля - графа П.А. Шувалова, по мнению которого, главной стратегией государства должно быть «сохранение народа российского». Для сегодняшней России с учетом угрожающей демографической ситуации это сверхактуальная задача, решению которой необходимо подчинить и внутреннюю и внешнюю политику государства. Что касается зарубежного имиджа страны, то он зависит не от ухищрений всякого рода имиджмейкеров и не от помпезности торжественных мероприятий, на которые порой тратятся млрд. руб. из скудного бюджета страны. Демократический имидж России невозможен при условии нарушения принципиальных положений Конституции и международно-правовых норм, закрепляющих обязанности государства по обеспечению прав человека и содействию экономическому, социальному и культурному развитию своего народа.