3.2.  Коррупция

       Коррупция – многоликое явление, которое несмотря на разнообразие политических, правовых и экономических систем в разных странах, где она существует, обладает едиными закономерностями своего развития, а ее история не уступает по древности самой человеческой цивилизации. Коррупция существенно влияет на стабильность и безопасность целых государств, подрывает их демократические и моральные устои, препятствует их экономическому и политическому развитию. И потому международным сообществом коррупция рассматривается как основная общественная проблема, решение которой является приоритетным направлением в борьбе с преступностью.

         Для того, чтобы эта борьба была успешной, необходимо иметь реалистичное определение коррупции, которое способствовало бы принятию конкретных мер на национальном и международном уровнях.  На протяжении многих лет на научных международных форумах активно обсуждалось ее определение. При этом традиционные правовые определения этого явления были подвержены критике как недостаточно исчерпывающие, недооценивающие серьезность проблемы и в результате не позволяющие дать всеобъемлющий ответ [15] .

        Вопросы концептуального подхода к определению коррупции обсуждался, в частности на Восьмом Конгрессе ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (Гавана, 1990), а затем на Девятом Конгрессе ООН (Каир,1995), где за основу было принято давнее краткое и емкое определение коррупции как «злоупотребления государственной властью для получения выгоды в личных целях» [16] .

        Это понятие включает в себя: взяточничество, непотизм (покровительство на основе личных связей), незаконное присвоение публичных средств для частного использования и другие  злоупотребления государственных должностных лиц [17] .

         Рабочее определение междисциплинарной группы по коррупции (GMC) Совета Европы еще шире определяет рассматриваемое понятие: «коррупция представляет собой взяточничество и любое другое поведение лиц, которым поручено выполнение определенных обязанностей в государственном или частном секторе, и которое ведет к нарушению обязанностей, возложенных на них по статусу государственного должностного лица, частного сотрудника, независимого агента или иного рода отношений и имеет целью получение любых незаконных выгод для себя и других» [18] . В данном случае субъектом коррумпированных деяний может быть не только должностное лицо.

          В этом контексте можно сказать, что коррупция представляет собой совокупный эффект монополии власти и дискреционные полномочия в принятии решений при отсутствии  подотчетности в своей деятельности [19] .

          Российский проект Закона о борьбе с коррупцией в ст. 2 определяет коррупцию как «непредусмотренное законом принятие имущественных и неимущественных благ и преимуществ лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций, или лицами, приравненными к ним, с использованием их официального статуса и связанных с ним возможностей, а также подкуп указанных лиц путем противоправного предоставления им физическими и юридическими лицами указанных благ и преимуществ».

        Таким образом, в настоящее время российское общество имеет фактически правовое определение понятия „коррупция“, что является большим прогрессом, поскольку еще несколько лет назад отечественное законодательство даже не знало этого слова.

        Между тем в разных странах состояние и структура коррупции, ее причины и условия, а также методы борьбы с ней могут существенно различаться. Эти различия определяются не только особенностями различных государственных систем, но и социальными и экономическими проблемами, существующими в обществе, его нравственным состоянием, правовой и политической культурой.

        Наиболее ярко эти особенности проявляются в России, где коррупция является одной из наиболее острых проблем, угрожающих самому существованию Российского государства, все глубже деморализующих общество в целом.

        Согласно рейтинговой системе, представленной неправительственной организацей “Transparency International”, которая занимается борьбой с коррупцией, по итогам 1998 года Россия занимает 76-е место среди 85 стран с коэффициентом 2,4 (из 10, где 0 свидетельствует о глобальной коррумпированности государства), возглавив последнюю десятку списка из таких стран, как Эквадор, Венесуэла, Колумбия, Индонезия, Нигерия, Танзания, Гондурас, Парагвай и Камерун [20] .

        Революционная ломка форм собственности, непродуманная приватизация, слабость и непредсказуемость президентской власти, бесконечная смена правительства, неразвитость и несовершенство законодательства, легализация теневой экономики и паралич системы судопроизводства являются определяющими условиями беспрецедентного роста должностных преступлений, связанных с использованием госчиновниками своего служебного положения.

          Как совокупный результат монополии власти государственных должностных лиц, их широких дискреционных полномочий при отсутствии открытости, подотчетности и подконтрольности, коррупция закономерно ведет к олигархии и авторитаризму [21] .

           Коррупция неоднородна по своей природе, она имеет различные виды. В частности, коррупция  может быть «верхушечной» и «низовой». Первая охватывает политиков, высшее и среднее чиновничество и сопряжена с принятием решений, имеющих высокую цену (формулы законов, госзаказов, изменение форм собственности и т.д.). Например, в МВД России имеются оперативные сведения о сумме взятки в 300 млн. долларов США, полученной высокопоставленным чиновником [22] . Вторая распространена на среднем и низшем уровнях и связана с постоянным, рутинным взаимодействием чиновников и граждан (штрафы, регистрации, налоги и таможенные сборы, освобождение от призыва в армию и т.п.). Обнищание населения России и неспособность государства обеспечить государственным служащим достойное содержание подталкивают и тех и других к нарушениям, приводящим к массовой низовой коррупции.

         Масштабная низовая коррупция предельно опасна, поскольку, во-первых, ее жертвами, как правило, являются наиболее бедные и уязвимые слои общества, во-вторых, она создает благоприятный психологический фон для существования других форм коррупции,  является базой для ее верхушечной формы. Последняя представляет собой исходный материал для формирования организованных коррупционных структур и сообществ.

         Как низовая, так и верхушечная коррупция может быть либо систематической, либо ситуативной. Систематическая коррупция приводит к экономическим потерям в результате нарушения стимулов, политической нестабильности ввиду подрыва институциональной основы и социальным затратам вследствие перераспределения богатства и власти в пользу олигархических и привилегированных лиц.

         Верхушечная коррупция может быть, кроме того, транснациональной и местной, поскольку государственным должностным лицам легче и безопаснее сделать большие суммы денег не на местных, а на международных сделках. Даже в тех случаях, когда крупная коррупционная сделка полностью совершается в одной стране, необходимость перевода средств за границу представляет собой международный элемент.

         В этой связи угроза, которую представляет коррупция, становится еще более серьезной из-за связи с организованной транснациональной преступностью. В мире, который постоянно меняется и становится более взаимозависимым, долгосрочные последствия такой связи заслуживают внимания и принятия конкретных мер [23] .

         Между тем неразвитость правового общественного сознания, серьезные деформации его нравственной сферы приводят к общественному восприятию коррупции не только как обычного явления общественной жизни, но и как эффективного средства достижения цели   или   определенного   результата.  Так,  в   частности,   считают   87,7% граждан, принимавших участие в социологическом исследовании, проведенном автором. При этом все опрошенные согласны с тем, что взятки, коррупция – негативные общественные явления, подрывающие устои государства, условиями развития которых в обществе являются: развитая бюрократическая система (14%), продажность чиновников (16,6%), неэффективная работа правоохранительных органов (16%), недостаточно жесткая уголовная ответственность (20%), низкий уровень культуры и правосознания (33,4%).

          Пониженный правовой иммунитет российских граждан приводит к тому, что фактически отсутствует массовое сопротивление низовой коррупции. Так, 73,7% граждан полагают, что это явление неискоренимо и не представляют существование общества без взяточничества и коррупции. Только 16,5%, думают, что коррупцию можно держать под контролем и при определенных условиях (улучшение экономической ситуации) бороться с ней.

          Привлекательность низовой коррупции состоит в том, что при минимальном риске для обеих сторон, она обладает специфической ценностью быстро и эффективно решать многие возникающие в повседневной жизни проблемы, а также позволяет за небольшую плату иметь постоянную возможность мелких нарушений законов и инструкций. Большая часть принявших участие в исследовании граждан (73,4%) допускает или сама давала взятки для достижения не только законных целей. Более половины респондентов уверены, что каждый чиновник имеет свою «цену», что любое должностное лицо может взять взятку.

          Низовая коррупция в России пронизывает все сферы, в которых рядовой гражданин сталкивается с необходимостью обращаться к государству. Так, 60,2% опрошенных признали, что давали взятки должностным лицам, при этом 78,8% из них делали это неоднократно; среди опрошенных бизнесменов, предпринимателей не нашлось ни одного, кто бы многократно не давал взятки. Треть всей выручки от розничной торговли идет на «расходы, связанные с коррупцией», оплачивают эти затраты, как правило, российские потребители [24] . В России коррупция превратилась в общепринятый метод ведения успешного бизнеса.

По подсчетам экспертов общественной организации «Технология –ХХI век», мелкие предприниматели тратят по всей стране на взятки чиновникам минимум 500 млн. долларов в месяц. В год это оборачивается суммой в 6 млрд. долларов [25] . Если к этому добавить еще и ущерб, наносимый коррупцией «верхних эшелонов» государственных служащих в виде предоставления эксклюзивных прав,  льготных кредитов, противозаконного лоббизма в законодательных органах, перевода государственного имущества в акционерные общества и использование в корыстных целях распределения бюджетных средств – сумма экономических потерь от коррупции может составлять от 10 до 20 млрд. долларов в год.

           Сегодня в России более 1 млн. чиновников, в чьей власти «дать» или «не дать», решить или не решить тот или иной вопрос. В связи с доминированием механизмов локального корпоративного  (монополистического) регулирования [26] бюрократия получает особые возможности определять условия деятельности коммерческих структур. При крайне неравномерном распределении в обществе доходов в связи с его разделением на сильно- и слабокорпоратизированные секторы платой бюрократии за обеспечение коммерческим структурам благоприятных условий хозяйствования становится взятка. При этом она превращается в основной стимул деятельности чиновника и становится средством все более тесного сближения коррумпированных представителей власти с организованной преступностью.

          В период проведения реформ получили распространение не только традиционные формы подкупа чиновников в виде денежных взяток и дорогих подарков, но и открытие для них счетов в зарубежных банках, приобретение недвижимости за границей, включение их в число соучредителей вновь создаваемых акционерных обществ, организация выездов за рубеж за счет различных частнопредпринимательских структур под предлогом чтения лекций, участия в симпозиумах с оплатой самих поездок и выдачей больших сумм в валюте в виде «командировочных».

          Однако действующий уголовный закон регламентирует лишь часть форм коррупции  должностных лиц, являющихся, по мнению законодателя, уголовно наказуемыми: получение взяток (ст. 290 УК РФ); злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ) и их превышение (ст. 286 УК РФ), незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289 УК РФ), служебный подлог (ст. 292 УК РФ).

           Между тем  в настоящее время существует масса других различных  видов некриминализированных коррупционных технологий, совершение которых не влечет за собой уголовной ответственности, но которые влекут за собой те же последствия, что и уголовно наказуемые формы коррупции. Среди них можно назвать, например, такие, как  предоставление эксклюзивных прав для своей корпоративной группы с отвлечением государственных доходов; использование подставных лиц, родственников в коммерческих структурах; манипулирование информацией с целью извлечения личной и корпоративной выгоды; лоббирование при принятии нормативных актов в интересах корпоративных групп и т.п.

        Расширение масштабов коррупции происходит по следующим направлениям:

        - прямой подкуп должностных лиц, общественных и политических деятелей,  имеющих возможность содействовать успеху коммерческой структуры;

-         - вложение государственных средств в частные структуры под каким-либо благовидным предлогом и т.д. [27]

           Многочисленны и сферы, которые поражены все более развивающейся в них коррупцией. Прежде всего следует назвать сферу приватизации государственной собственности, которая во всех странах служит серьезным источником коррупции. В России это обстоятельство усугублялось масштабностью приватизации и слабостью контроля за ее ходом. Еще на начальной стадии около 30% постановлений по приватизации, по данным правоохранительных органов, содержали нарушения норм действующего законодательства. Практиковалось включение чиновников в число акционеров, необоснованные отказы лицам, подавшим заявки на участие в аукционе или конкурсе, внесение подлогов в договоры аренды и многое другое. По данным МВД, каждое десятое должностное преступление из числа выявленных  в период с 1994 по 1997 год совершалось в сфере приватизации (5600). В 1998 году окончено расследование 1512 уголовных дел этой категории, из которых 1156 (76,5%) направлены в суд. За 1999 год совершение должностных преступлений в сфере приватизации выросло в 1,5 раза, сумма ущерба от их совершения за последние два года превышает 400 млн. руб. Почти в половине регионов России к уголовной ответственности привлечены занятые приватизацией чиновники из руководства администраций, территориальных комитетов по управлению имуществом, фондов имущества [28] .

         Сюда же следует отнести коррупционные нарушения, не подпадающие под прямую уголовную ответственность: оценивание приватизируемых объектов по заниженным суммам, манипуляции условиями конкурсов, скупка предприятий чиновниками через доверенных лиц.

          Еще одна благодатная сфера для коррупционеров - распределение бюджетных средств. По свидетельству экспертов взяткой сопровождается почти половина актов по выдаче государственных кредитов или распределение бюджетных средств. Этому благоприятствует неуклюжая налоговая система, согласно которой деньги, собираемые в регионах, должны попасть в федеральный бюджет, а потом снова вернуться в регион в виде трансфертов. Коррупцию подстегивает нереальный, нереализуемый бюджет, который позволяет чиновникам решать, кому сколько недодать, кому перевести деньги раньше, кому позже. По той же причине недостаточного финансирования создаются внебюджетные фонды различных ведомств, манипуляции которыми также сопровождаются коррупцией. Отсутствие контроля за расходованием бюджетных средств в регионах питает коррупцию на этом уровне.

         Распределение бюджетных средств происходит также через государственные заказы и закупки, где до последнего времени царили закрытость и бесконтрольность, порождающие здесь безудержную коррупцию (особенно это относится к Вооруженным Силам).

        Кроме того, допускаемые высшими чиновниками злоупотребления при распоряжении бюджетными средствами нередко сопровождаются покровительством со стороны государственной власти и, зависимой от нее, прокуратуры.

        Так, по данным заместителя председателя Счетной палаты Российской Федерации Ю.И. Болдырева, Генеральная прокуратура обычно воздерживается от возбуждения уголовных дел, если речь идет о вскрытых злоупотреблениях такого рода. Для иллюстрации этой ситуации, был назван факт изъятия из бюджета страны в 1995 году суммы, эквивалентной 9 млрд. долларов США, которые «растворились неизвестно где». Ю.И. Болдырев объясняет эту позицию Генпрокуратуры тем, что Генеральный прокурор назначается на должность и освобождается от нее Президентом и, соответственно, зависим от него [29] . 

        Правильность этих суждений подтвердил последовавший скандал, связанный с отставкой Ю.И. Скуратова, который лишь попытался привлечь к уголовной ответственности некоторых из кремлевских чиновников, злоупотреблявших своими полномочиями по использованию бюджетных средств.

        Предоставление эксклюзивных прав (льгот, в том числе по экспорту и импорту, налогам, лицензирование и т.п.) – широчайшее поле для коррупции. К этой же категории следует отнести такие коррупционные рычаги, как отсрочки налоговых платежей, предоставление льгот заемщикам бюджетных средств, продление кредитных договоров, предоставление государственных гарантий.

         Региональные власти не уступают федеральным в использовании права предоставления льгот для получения взяток. По данным Генеральной прокуратуры, в одном только Ставропольском крае в 1995 году было выявлено 130 преступлений должностных лиц в этой сфере.

        Банковская сфера в России стала преобразовываться одной из первых, на рубеже 80 – 90-х годов фактически происходила ненормативная приватизация существенной части государственного банковского сектора. Создание системы уполномоченных банков, которым передавались в управление бюджетные средства, в условиях высокой инфляции было для последних источником получения колоссальной прибыли. Сотрудничество чиновников с коммерческими банками позволило цивилизовать формы получения взяток, и от традиционных конвертов (а затем чемоданов) с наличностью перейти к льготным кредитам, завышенным в десятки раз процентам по вкладам и другим, более утонченным, формам благодарности.

          Еще в 1996 году Генеральная прокуратура сообщала о своей озабоченности положением дел в Центральном банке России и его территориальных управлениях, а в 1998, после возбуждения Генеральной прокуратурой нескольких уголовных дел в отношении руководящих работников Центробанка, выяснилось, что сам Центральный банк перед кризисом, вместо того чтобы пытаться удержать рубль, стал активно сбрасывать ГКО, зарабатывая огромные деньги и усугубляя ситуацию в стране. Сами же ГКО служили своеобразной стиральной машинкой для высших чиновников и представителей криминалитета [30] .

          Противозаконный лоббизм в законодательных органах труднее всего поддается контролю и уголовному преследованию, прежде всего из-за гипертрофированной депутатской неприкосновенности. Именно поэтому из общего числа должностных лиц, привлеченных к ответственности за деяния, которые можно квалифицировать как коррупцию (хотя этого термина и нет в Уголовном кодексе), законодатели составляют 3% [31] .

        Серьезно коррумпированы российские правоохранительные органы [32] .  Коррупция в этой сфере проявляется через многочисленные злоупотребления служебным положением, содействию за взятки в прекращении уголовных дел, сращивании с криминальными структурами, противоправном участии в предпринимательской деятельности, в том числе в незаконном оружейном бизнесе и контрабандных сделках. Действия (или бездействие)  коррумпированных служителей закона позволяют преступникам длительное время уходить от ответственности, создают у населения мнение о неспособности  и нежелании властей бороться с преступностью, особенно организованной, в конечном итоге приводят к перерастанию малых преступных групп в крупные межрегиональные преступные формирования.

          В 1996 году за взяточничество было привлечено к уголовной ответственности 404 сотрудника правоохранительных органов, в 1997 - 466 человек, в 1998 – 1466, а за полгода 1999 - уже 825. Согласно результатам опросов, проведенных сотрудниками Института проблем укрепления законности и правопорядка, почти каждый четвертый предприниматель давал взятку сотрудникам правоохранительных органов за непринятие законных мер по факту нарушения ими законов [33] .

         Согласно собственным исследованиям автора, 72,2% опрошенных бывших должностных лиц, отбывающих наказание в спецколонии Иркутска, получали в период их государственной службы взятки, о которых до сих пор не осведомлены правоохранительные органы. Почти треть из них (30,5%) отметили, что это были постоянные выплаты определенных структур; при этом 39,5% из них работали в органах внутренних дел; 16,3% - в органах государственной власти; по 14% в суде и прокуратуре; 6,9% - в налоговых службах; 4,6% - на таможне [34] .

         Суммарный объем числа зарегистрированных фактов уголовно наказуемой коррупции, несмотря на постоянно декларируемое внимание государства к этой проблеме, составил немногим более 0,5% общего объема зарегистрированной в 1997 году преступности. Коэффициент интенсивности коррупционной преступности составил 9,8 преступлений на 100 тыс. человек. Однако, если рассчитать специальный индекс коррупции, т.е. на 100 тысяч человек, осуществляющих публичные функции, то показатель интенсивности коррупции увеличился бы в 9 раз.      

         Структура зарегистрированной коррупционной преступности в России в соотношении основных ее видов в 1997 году представляла собой следующую картину: злоупотребление должностными полномочиями – 19,8%; дача и получение взятки – 39%; служебный подлог – 40,5% [35] .

         Статистические данные о коррупционных действиях, совершенных в России за последние 10 лет. свидетельствуют, что регистрация должностных хищений, присвоений и растрат сократилась практически вдвое, а судимость за них снизилась почти в 10 раз. Аналогичные тенденции демонстрируют сведения о взяточничестве и должностных злоупотреблениях. По всем трем видам деяний на одного осужденного приходится 11 зарегистрированных коррупционных преступлений, 15 злоупотреблений, 13 хищений и 5 взяточничеств [36] . В 1997 году только 49% из числа всех обвиняемых за взяточничество осуждены за совершение преступления [37] .

        При увеличении за последние два года количества выявленных должностных преступлений более чем на 40%, а должностных лиц, подозреваемых в их совершении, в 2 раза, число привлеченных к ответственности возросло лишь на 50% и составляет около 60 - 70% от числа выявленных лиц. Выявляется же, согласно данным В.В. Лунеева, не более 2% от совершенных преступлений, (а по экспертным оценкам президента Ассоциации работников правоохранительных органов А.А.Аслаханова показатель выявления коррумпированных должностных лиц составляет  приблизительно  0,002%),  реальное  же  наказание  несут

лишь 0,2 – 0,5%  коррупционеров [38] .

        Таким образом, соотношение между состоянием фактической коррупции, уровнем зарегистрированных должностных преступлений и реально осужденными чиновниками (см. табл. 5) составляет несколько порядков.

        Степень латентности коррупционной деятельности, которая к тому же далеко не укладывается в рамки уголовного закона, является максимальной среди всех известных преступлений. Так, средний коэффициент латентности всех видов коррупционных преступлений в начале прошлого десятилетия в нашей стране составил 10 (по оценкам экспертов). А коэффициент латентности наиболее выявляемого среди коррупционных преступлений – взяточничества, по данным экспертных опросов 126 сотрудников подразделений по борьбе с экономическими преступлениями, проведенного в 1992 году, составил 18. Однако уже в 1995 году уровень латентности взяточничества оценивался аналогичной группой экспертов коэффициентом, превышающим 2000 [39] .

Таблица 5

 Динамика преступлений в системе государственной службы

за 1993-1995 годы