Марцеляк О. (кандидат юридичних наук, доцент (Національний університет внутрішніх справ, м.Харків)) Статус і функціонування регіональних представницьких омбудсманів: світовий досвід

Інститут омбудсмана належить до числа ефективних правозахисних інституцій, які виникли завдяки демократизації механізму державної влади в країнах, що стали на шлях побудови правової, соціальної держави та формування громадянського суспільства. На сьогодні він функціонує більше ніж у 100 країнах світу. Існують різноманітні моделі цього інституту, які відрізняються одна від одної повноваженнями омбудсманів, їх місцем у системі органів державної влади, організацією роботи, територіальними рамками діяльності та ін. Так, поряд з наднаціональними (наддержавними) омбудсманами, сфера впливу яких визначається певним колом держав, що є членами різноманітних міжнародних організацій, і національними омбудсманами, компетенція яких поширюється на всій території держави, є також ще регіональні омбудсмани, сфера діяльності яких обмежена частиною території країни (провінція, область, штат, край, республіка тощо), та місцеві омбудсмани, які функціонують на муніципальному рівні (в містах, районах, муніципалітетах та ін.).

Виходячи з того, що в Україні має місце становлення інституту представників Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (в тому числі на регіональному рівні), актуальним як у науковому, так і в практичному плані є дослідження різноманітних регіональних схем функціонування інституту омбудсмана в інших країнах з метою вивчення їх статусу та використання позитивного зарубіжного досвіду роботи регіональних омбудсмані-вських служб національним омбудсманом. Варто зазначити і те, що в національній правовій науці аналіз діяльності регіональних омбудсманів належним чином не здійснювався і відповідно немає наукових праць, присвячених їх статусу і роботі. Таким чином, завданням нашого дослідження є вивчення правового

статусу регіональних омбудсманівських служб різних країн з метою використання світового досвіду стосовно визначення статусу представників Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини на місцях.

Регіональні омбудсмани діють у Великобританії, Франції, ФРН, Канаді, Швейцарії, Бельгії, США, Індії, Російській Федерації, Італії та в деяких інших державах. Всі вони відрізняються за своїм статусом один від одного, що пов'язано з чинними правовими системами країн, їх правовими традиціями, менталітетом народу тощо. Так, у Канаді всі регіональні омбудсмани є посадовими особами лег-іслатур і можуть бути усунені від виконання своїх функціональних обов'язків тільки легіс-латурами, хоча призначаються вони останніми не завжди. Омбудсман Манітобі, наприклад, призначається генерал-губернатором у раді за рекомендацією Комітету з привілеїв і виборів законодавчої асамблеї. Омбудсман Онтаріо призначається губернатором провінції за поданням законодавчої асамблеї після попереднього обговорення кандидатури з опозиційними партіями. В провінції Альберта омбудсман призначається лейтенант-губернатором за рекомендацією законодавчої асамблеї з числа кандидатур названих спеціальним постійним комітетом легіслатури, який складається з членів законодавчої асамблеї, висунутих партіями. В Саскачевані урядом готується список претендентів на посаду омбудсмана (при цьому перевага віддається опозиції), який подається законодавчій асамблеї, яка, в свою чергу, рекомендує кандидатуру і подає її для призначення лейтенант-губернатору. А у Британській Колумбії омбудсман призначається легіслатурою за одностайною рекомендацією міжпартійного комітету.

До претендентів на цю посаду, окрім безпартійності, віку, стажу практичної чи правоза-хисної діяльності, як правило, не пред'являють ще якихось спеціальних вимог. Термін повноважень провінційних омбудсманів Канади

>>>150>>>

різноманітний і він варіюється в межах від трьох до десяти років — в Онтаріо це 10 років, в Британській Колумбії і Манітобі — 6 років, в Альберті — 5 років, в Саскачевані — 3 роки.

Скарги омбудсмани в основному отримують безпосередньо від громадян. Перш ніж розпочати розгляд скарги, омбудсман з'ясовує, чи підпадає вона під його юрисдикцію. Якщо подана скарга перебуває в межах повноважень омбудсмана, то процедура розслідування вимагає, щоб він перед початком її розгляду довів інформацію про скаргу та її суть до відома керівника органу державної влади, дії якого оскаржуються. Це робиться з метою, щоб до офіційного розслідування вирішити скаргу неформально. Але коли орган державної влади вважає, що в його діях немає порушень прав людини та чинного законодавства, не погоджується з доказами скаржника, омбудсман розпочинає офіційне розслідування скарги.

В процесі розгляду скарги регіональні омбудсмани Канади наділені широкими повноваженнями. Вони можуть відвідувати та інспектувати адміністративні органи влади, вимагати від будь-якої посадової особи та організації необхідні документи, здійснювати під присягою допит осіб, причетних до справи, та консультуватися з будь-якою особою, яка може мати необхідну в справі інформацію, а також проводити слухання справи. Багато скарг вирішуються омбудсманом завдяки дискусіям між потерпілою стороною та органом державної влади. По закінченні розгляду скарги, перед тим як прийняти рішення по скарзі, омбудсман зобов'язаний ще раз надати всім заінтересованим особам і організаціям можливість дати свої усні чи письмові пояснення по справі.

Рішення регіональних омбудсманів Канади мають форму доповіді, в якій він детально описує суть справи, аргументовані докази сторін та обґрунтовує свою позицію. Вона має рекомендаційний характер, оскільки омбудсмани рекомендують відповідним органам державної влади корегуючі дії, спрямовані на усунення порушених прав громадян. Органи державної влади, посадові особи, які вчинили порушення прав людини, зобов'язані повідомити омбудсмана, які дії ними будуть вжиті для відновлення порушених прав людини чи причини, з яких вони відмовляються від рекомендацій омбудсмана. Якщо омбудсман не задоволений відповіддю, він доводить факт порушення прав людини до відома лейтенант-губернатора ради чи до відома відповідного міністра або ж прем'єр-міністра, а також повідомляє про це у формі спеціальної доповіді законодавчу асамблею. Окрім того, омбудсман має право публічно коментувати дані факти, що надає його рекомендаційним рішенням імперативної сили, створює можливість діалогу між омбудсманом і виконавчою гілкою влади, робить законодавчий контроль за роботою урядових департаментів більш ефективним.

Наприкінці року провінційні омбудсмани Канади готують та виносять на розгляд легіс-латур свої щорічні доповіді, в яких підсумовується результат їх річної роботи та містяться рекомендації з удосконалення діяльності органів державної влади і державних службовців.

Практика діяльності регіональних омбудсманів Канади свідчить, що одні з них, внаслідок не досить досконалого урегулювання їхнього правового статусу, часто самостійно інтерпретують межі своєї юрисдикції. І така інтерпретація інколи буває надто ліберальною. Так, вони привласнили собі функцію виявлення та усунення неправильних адміністративних процедур управління. Якщо омбудсмани знаходять вакуум в управлінні, вони намагаються його заповнити. Інші, навпаки, звузили свою юрисдикцію, ускладнили процедуру подання та розгляду скарги, наприклад, відмовляються приймати скарги громадян по телефону чи в своїх рішеннях не завжди належним чином аргументують свою позицію та рекомендації по справі[1, 243-245].

Незважаючи на це, за час свого функціонування регіональні омбудсмани подали значну допомогу федеральним омбудсманам Канади у захисті прав людини, виявилися ефективним регіональним механізмом забезпечення прав людини та удосконалення провінційної управлінської системи Канади.

У Великобританії регіональні омбудсмани діють на рівні Англії, Уельсу, Шотландії та Північної Ірландії. Причому в Англії територія розділена на округи і для кожного округу призначається свій комісар, який відповідає за належне дотримання прав людини у ньому. Специфікою регіональних омбудсманів Англії та Уельсу є перш за все те, що вони виступають як колегіальні омбудсманівські служби, які організаційно тісно пов'язані з парламентським омбудсманом Великобританії (Парламентський комісар навіть є членом комісій з місцевого управління Англії та Уельсу).

У своїх працях В.В.Бойцова називає цих омбудсменів місцевими, виходячи з того, що вони називаються комісарами з місцевого самоврядування та що мають право здійснювати контроль за місцевими органами влади. Ми ж вважаємо, що омбудсмани Англії, Уельсу, Шотландії та Північної Ірландії потрапляють саме в розряд регіональних омбудсменів, оскільки основним критерієм визначення категорій «місцевий» та «регіональний» омбудсман повинен бути рівень їх запровадження, а не

>>>151>>>

рівень контролюючих органів. За останнього підходу ми змушені б були і національних ом-будсманів у разі поширення їх юрисдикції на місцеві органи влади називати місцевими ом-будсманами. Що, зрозуміло, було б нонсенсом.

Регіональні омбудсмани Великобританії призначаються її Королівською Величністю на основі рекомендацій Державного секретаря, її Королівська Величність може відкликати ом-будсмана за його заявою, чи внаслідок втрати ним здатності перебувати на цій посаді, або ж коли він недобросовісно, не професійно чи упереджено виконує свої обов'язки.

Регіональні омбудсмани Великобританії розглядають скарги на «несправедливість», вчинену внаслідок поганого управління у зв'язку з виконанням адміністративних функцій місцевими органами влади. Перелік цих органів та їх посадових осіб чітко визначений законодавством. До його числа належать: будь-які органи місцевого самоврядування (графські ради, міські муніципальні ради, внутрішні лондонські органи освіти, лондонські районні ради, загальна рада м.Лондона, рада островів Сіллі); будь-які спілки, засновниками яких виступають органи місцевого самоврядування (комісія з нових міст, будь-які корпорації з територіально-економічного планування, засновані з метою підготовки території для забудови нового міста, управління сільськогосподарського територіально-економічного планування Уельсу, будь-які міські корпорації з територіально-економічного планування, засновані в силу розпорядження, виданого на основі закону про територіальне самоврядування, планування і землі 1980 p., будь-який трест житлового будівництва, заснований в силу закону про житлове будівництво 1988 p., агентства відновлення земель під забудову міст); будь-які об'єднання органів місцевого самоврядування, утворені на підставі закону про місцеве самоврядування 1985 p.; будь-які органи поліції, утворені на основі закону про поліції 1996 р. (крім міністра внутрішніх справ); органи водо-забезпечення (Національне управління по річках та будь-які регіональні комітети по захисту від повені)[2, 55]. Ради церковних приходів відкриті для досліджень регіональних ом-будсманів Великобританії у тих випадках, коли вони діють як представники своїх місцевих органів.

Повноваження регіональних омбудсманів не виходять за рамки їх професійних обов'язків — «досліджувати та рекомендувати». Вони не мають права розглядати скарги, які віднесені до компетенції парламентського Уповноваженого, судів і муніципальних органів влади. Однак ця заборона не є абсолютною і омбудс-ман може прийняти таку скаргу, якщо у нього

є підстави вважати, що його допомога буде ефективною. Скарги регіональним омбудсма-нам Великобританії подаються в письмовій формі. Громадянину може бути відмовлено у її прийняті, якщо до цього скарга не була подана органу, дії якого оскаржуються, чи якщо вона подана без погодження з потерпілим. Скарги подаються особою чи групою осіб, незалежно від того, чи виступають вони як юридична особа чи ні, за умови, що вони не є: а) органом місцевої влади чи іншим органом влади або органом, створеним з метою здійснення публічних функцій, функцій місцевого самоврядування або з метою ведення справи, чи підприємства, що є власністю держави; б) будь-яким іншим органом влади чи організацією, члени яких призначаються її Королівською Величністю, чи міністром корони, чи урядовим відомством, або доходи яких повністю чи частково асигнуються парламентом країни.

В 1981 р. в Англії, в 1982 р. в Уельсі і в 1984 р. в Шотландії в законодавчі акти про омбудсманів були внесені зміни, згідно з якими громадяни мають право звертатися до омбудсманів без попереднього розгляду скарги місцевим органом влади чи членом місцевої ради, які порушили права громадянина. Закон про місцеве управління 1988 р. передбачив, що скаржник має право самостійно визначати, направляти чи ні скаргу безпосередньо комісару або членові ради[3, 234].

Як правило, скарга повинна подаватися особою, яка особисто зазнала несправедливості, однак існує виняток, що коли особа, чиї права порушені, померла чи з іншої причини не здатна звернутися до омбудсмана, її інтереси може захищати її представник.

Термін подачі скарги становить 12 місяців з дня порушення прав громадянина чи коли йому стало відомо про таке порушення. Однак омбудсман може прийняти скаргу до розгляду і по закінченні встановленого терміну, якщо вважає це за доцільне.

Процедура розгляду скарги омбудсманами законом належним чином не врегульована. Залежно від ситуації, обставин справи омбудсман сам обирає той чи інший спосіб дослідження скарги. Однак коли регіональний комісар має намір провести розслідування по скарзі, він зобов'язаний дати можливість внести зауваження відносно всіх обвинувачень, що містяться в скарзі, органу влади, який має відношення до справи, а також всім іншим особам, які згідно скарги здійснили чи наказали здійснити дії, що є предметом скарги.

При проведенні розслідування по скарзі омбудсман може вимагати від будь-якого члена чи чиновника органу влади, який має

>>>152>>>

відношення до справи чи якому відомі обставини досліджуваної справи, надати об'єктивну інформацію, кореспонденцію чи інші документи, що стосуються справи. При цьому його вимоги прирівнюються до вимог Високого суду відносно явки і допиту свідків та відносно надання документів. А створення омбудсманові перешкод у з'ясуванні обставин справи з боку органів влади, їх посадових осіб, чиновників розглядається як створення перешкод судовому розслідуванню та тягне накладення відповідних санкцій на винних.

При розслідуванні скарги комісар може залучати на платній основі будь-яку особу, яка, з його точки зору, має відповідні знання і досвід та може надати йому кваліфіковану допомогу по дослідженню обставин справи і виявленню порушень прав людини.

По закінченні розгляду скарги незалежно від того, чи по ній проводилося розслідування чи ні, омбудсман готує доповідь. В останньому випадку ця доповідь у формі заяви надсилається тільки скаржнику і в ній зазначаються причини, з яких не проводилося розслідування. Якщо мало місце дослідження обставин скарги, доповідь направляється скаржнику чи представнику особи, чиї права порушені, та органу влади або його посадовій особі, що має відношення до справи.

Місцевим органам влади надається тримісячний термін (якщо більш тривалий строк не узгоджено з комісаром) для того, щоб вони для усунення порушень прав людини, спричинених неналежним управлінням, вжили відповідних заходів, зазначених в омбудсманівській доповіді, і повідомили його про це. Якщо протягом зазначеного періоду омбудсман не отримує від адресата відповіді чи не задоволений реакцією місцевої влади на свої дослідження, він може повторно підготувати доповідь з викладенням фактів і рекомендацій по усуненню порушень прав людини, яка теж повинна бути розглянута адресатом протягом трьох місяців. У випадку, коли місцевий орган влади відмовляється виконати повторні рекомендації ом-будсмана, доповідь підлягає розгляду всім складом відповідної ради, при цьому члену ради, який критикується в доповіді, не дозволяється брати участь у голосуванні з питання омбудсманівської доповіді. При незадоволенні комісара вжитими заходами по його доповіді він може вимагати від місцевих органів влади опублікувати в засобах масової інформації його заяву з приводу обставин розслідуваної справи та рекомендованих дій по ній. Місцеві органи влади можуть також опублікувати свою заяву з поясненням причин невиконання рекомендацій комісара.

Кількісний склад комісій з місцевого управління (омбудсманівської служби) законами не визначений. У комісіях працюють фахівці різних галузей. Юридична освіта не є обов'язковою умовою для роботи. Комісія з місцевого управління Англії складається з трьох омбудс-манів, Парламентського комісара та 43 посадових осіб, що займаються розслідуваннями. Комісія з управління в Уельсі включає омбудс-мана Уельсу, Парламентського комісара, секретаря та службовців-досліджувачів скарг. В Шотландії діє один омбудсман, який в доповнення до свого кадрового персоналу може надати список тимчасових досліджувачів, що запрошуються ним для допомоги у розслідуванні поданих скарг[4, 49]. Один омбудсман з відповідним апаратом функціонує і в Північній Ірландії.

Слід підкреслити, що регіональні омбудс-мани Великобританії відіграють значну роль у демократизації місцевих органів влади та у забезпеченні прав людини. Як зазначає Пітер Бромхед: «Старий підхід про те, що виборні представники зможуть забезпечити достатні гарантії проти зловживання владою посадовими особами поступився місцем новому — визнанню необхідності в професіональному захисті прав людини поза юрисдикцією су-дів»[5, 143], тобто іншими інституціями, в тому числі і омбудсманами.

Значний внесок у забезпечення прав людини зроблено і регіональними представницькими омбудсманами США, які діють на рівні таких штатів, як Гавайї, Небраска, Айова, Аляски та ін. Ці служби запроваджені законодавчими актами, вони незалежні від інших гілок влади і приймають скарги громадян на порушення їх прав і свобод зі сторони адміністративних органів штатів та їх посадових осіб.

Метою діяльності представницьких регіональних омбудсманів США є захист прав людини та удосконалення системи управління на регіональному рівні. Досягнення і реалізація зазначеної мети відбувається шляхом отримання та вирішення ними індивідуальних скарг громадян на дії чи бездіяльність посадових осіб і службовців виконавчих органів штату чи органів управління округу, а також завдяки поліпшенню адміністративного процесу і процедур у результаті рекомендування омбудсманами своїх пропозицій по внесенню змін, поправок, доповнень у чинні постанови, розпорядження та закони штатів, що регулюють питання організації та функціонування органів управління.

Юрисдикція американських представницьких регіональних омбудсманів поширюється на всі органи штатів, будь-яку посадову особу і службовця. Однак у цей перелік не входять

>>>153>>>

суд, легіслатура, уряд штату і їх службовці, в деяких штатах муніципальні та федеральні урядові органи і приватний бізнес.

Досліджуючи скарги громадян, омбудсма-ни вивчають адміністративні акти, під якими розуміють рішення, рекомендації, іншу практичну діяльність адміністративних органів, їх службових осіб з точки зору, по-перше, їх відповідності законові; по-друге, їх розумності, несправедливого утиску чи необгрунтованої дискримінації людини, навіть якщо вони не суперечать чинному законодавству; по-третє, чи не грунтується адміністративний акт на пб-милці в факті; по-четверте, чи не були підставою його прийняття неправильні засади; по-п'яте, з точки зору відсутності адекватної аргументації дій органів влади та їх посадових осіб; по-шосте, чи рішення адміністративного акта не реалізовані неефективним способом; по-сьоме, чи дії або бездіяльність органу влади чи посадової особи не є помилковими іншим чином[1, 309].

Омбудсмани порушують провадження у справі як за скаргами громадян, так і за власною ініціативою. Якщо законодавчий омбудс-ман штату приймає рішення про розслідування справи, він повинен повідомити про це скаржника і довести до відома відповідного органу, дії чи бездіяльність якого буде перевірятися. Часто омбудсман відразу дає оцінку про правильність чи неправильність адміністративних дій і інформує скаржника про «розумність», «доцільність», «об'єктивність» урядових дій. Омбудсманівське розслідування розпочинається з вивчення матеріалів справи. Омбудсмани наділені правом викликати та опитувати будь-яку особу, що здатна дати інформацію по справі. Вони можуть інспектувати приміщення адміністративних органів та витребувати необхідні рішення, інструкції, інші документи і предмети по справі. Повноваження законодавчих омбудсманів США захищаються наділенням їх правом позову до суду штату на органи та посадових осіб, які перешкоджають їм, відмовляють, створюють перепони у виконанні функціональних обов'язків.

Рішення регіональних омбудсманів США мають рекомендаційний характер, але оскільки або самі Омбудсмани є юристами за фахом, або під час проведення розслідування у справі вони користуються послугами адвокатів, що має результатом прийняття юридичне правильного рішення, то, як правило, до їх рекомендацій, викладених у рішенні, прислухаються. Якщо ж має місце відмова виконати рішення омбудсмана, він використовує ту ж саму ефективну зброю, що і його канадський колега — публічність, тобто повідомлення через засоби масової інформації про випадки порушення прав людини в діях органів державної влади чи їх посадових осіб. Щорічно регіональні омбудсмани готують доповідь про свою діяльність, в яких також можуть повідомляти про виявлені факти порушень прав людини і невиконання рекомендацій по їх усуненню. Як правило, в своїх доповідях омбудсмани прагнуть порушити проблему поліпшення роботи адміністративних органів, поставити питання удосконалення законодавчої бази, що регулює відносини громадяни — органи управління.

В цілому слід зазначити, що регіональні законодавчі омбудсмани США та інших країн наділені значними повноваженнями і мають великий потенціал для належного захисту прав людини. Вони зарекомендували себе як надзвичайно ефективні правозахисні органи, які стали невід'ємною частиною регіональної системи влади цих країн, фактором її стабільності і безпеки, їх успіх пояснюється вдало обраною стратегією діяльності, спрямованою на гуманізацію влади, розуміння її представниками своєї відповідальності перед виборцями в цілому і кожною людиною зокрема; на пропагування і захист прав людини як вищої соціальної цінності; політичним нейтралітетом діяльності та ін. Вважаємо, що при запровадженні представників Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини варто врахувати і цей світовий досвід. Що стосується конкретних рис статусу представників українського омбудсмана, то це становить перспективи подальших розвідок у даному напрямі.

Використана література:

1.   БойцоваВ.   В.   Правовой  институт  омбудсмена  в  системе   взаимодействия государства и гражданского общества. Деп. Рукопись. Ч. 1. — М.: ИНИОН РАН. — № 48977 від 23.02.1994. — С. 243-245.

2.  Комиссары по местному самоуправлению / Национальные омбудсмены. Свод правовых положений. — Варшава: MASTER, 1999. — С. 55.

3.  Бойцова В.В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. — М.: БЕК, 1996. - С. 234.

4.  Бойцова В.В. Институт местного омбудсмена в Великобритании // Правоведение. - 1993. - № 3. - С. 49.

5.  БромхедП. Эволюция Британской Конституции. — М.: Юрид. литература, 1978. — С. 143.

>>>154>>>

За кордоном