§ 5. Перевірка додержання законів на підприємствах, в установах та в організаціях1

Як було відмічено, предметом загального нагляду єтакож перевірка додержання законів Кабінетом Міністрів України, міністерствами, державними комітетами, відомствами, іншими органами державного та господарського управління та контролю, Урядом АР Крим, місцевими Радами народних депутатів, їх виконавчими та розпорядними органами, масовими рухами, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форм власності, підпорядкованості та приналежності, посадовими особами та громадянами.

Прокурорські перевірки додержання законів характеризуються тим, що, по-перше, вони проводяться тільки за заявами та іншими повідомленнями про порушення законності, які потребують прокурорського реагування, а за наявності приводів — також з власної ініціативи прокурора. По-друге, прокурор не повинен підміняти органи відомчого управління та контролю та втручатися у господарську діяльність, якщо така діяльність не суперечить закону.

Перевірки виконання законів проводяться у зв'язку з заявами та скаргами громадян, інформацією, яка надходить від органів влади, управління та контролю, повідомленнями засобів масової інформації, які вимагають прокурорського реагування.

Приводами до проведення перевірокза ініціативою прокурора можуть бути матеріали аналізу додержання законів, практики, прокурорського нагляду, матеріали кримінальних, цивільних, арбітражних справ, статистичні дані, безпосереднє виявлення ознак правопорушення прокурором.

У ході перевірки виконання законів прокурор встановлює:

а) факти правопорушень;

б) осіб, які винні у правопорушеннях та сприянні ним;

в) наслідки правопорушення (розмір заподіяної шкоди, ущемлення прав та ін.};

г) причини правопорушень та умови, що їм сприяють.

1 При написанні розділу використані методичні рекомендації, розроблені кафедрою загального нагляду ІПК Генеральної прокуратури України.

72

Щоб виявити порушення закону, прокурор вивчає акти, які видані підприємством, установою, організацією, документи, які відображають виробничу та іншу діяльність (у тому числі матеріали органів контролю), одержує пояснення від посадових осіб та громадян, оглядає з участю спеціалістів об'єкти. За необхідності у процесі перевірки виконати окремі дії на підприємствах, в установах або організаціях опросити громадян чи посадових осіб, які знаходяться в іншій області, місті чи районі, прокурор має право надіслати доручення відповідному прокурору.

Маючи достатньо даних, які вказують на ознаки злочину, прокурор припиняєу цій частині загальнонаглядову перевірку та порушує кримінальну справу.

Прокуратура не підміняє органи відомчого управління та контролю. Щоб запобігти цьому, прокурори повинні забезпечувати у першу чергу нагляд за додержанням законів органами контролю, реагувати на факти невиконання ними вимог закону. При перевірках виконання законів в органах, на підприємствах, вустановахта в організаціяхпрокурор з'ясовує причини, з яких порушення закону не були своєчасно виявлені або не були вжиті органами контролю заходи щодо їх запобігання. Слід також ширше використовувати повноваження, передбачені п. З ч. 1 ст. 20 Закону «Про прокуратуру», щодо вимог від керівників та колегіальних органів проведення перевірок, ревізій діяльності підпорядкованих та підконтрольнихпідприємств, установ, організацій незалежно від форм власності. Це також дозволить прокурору уникнути підміну органів відомчого контролю.

Прокурор не має права втручатися у відносини, які регулюються статутами кооперативів, господарських товариств та громадських об'єднань. Предметом прокурорської перевірки є додержання законів.

Висновки прокурора повинні базуватися на фактах, які І достовірно та повно встановлюють всі обставини, пов'язані з / порушенням закону. Неабияке значення мають об'єктивність, точність та правдивість фактів, а також принциповість та гострота у постанові питань щодо усунення порушень закону, поновлення порушених прав фізичних та юридичних осіб, притягнення винних до відповідальності. Генеральна прокуратура України звертає увагу прокурорів на необхідність розвитку гласностіузагальнонаглядовій діяльності. Прокурору слід частіше інформувати населення про наслідки перевірок.

У сучаснихумовах, виходячи з вимог наказів Генерального прокурора України, пріоритетними є такі напрямки діяльності органів прокуратури з загального нагляду: нагляд за додержанням законів про власність, роздержавлення та приватизацію державного майна, про банки та банківську діяльність,

73

про захист прав споживачів, про податкову службу, про охорону оточуючого природного середовища, а також про забезпечення конституційних прав громадян.           «ъ.

Ці питання у теперішній час визначають зміст більшості загально наглядових перевірок, однак їх перелік не є вичерпним. Можуть проводитися перевірки додержання і інших законів за наявності передбачених вище умов.

Розглянемо деякі перевірки додержання законів.

1. Нагляд за додержанням та правильним застосуванням законів спеціалізованими органами контролю.

До органів контролю відносяться: а) органи відомчого контролю (міністерства, відомства, інші органи, які керують діяльністю підпорядкованих об'єктів); 6} органи позавідомчого контролю, які в свою чергу підрозділяються на контролюючі органи загальної компетенції (місцева державна адміністрація, органи місцевого самоврядування) та спеціалізовані органи контролю (державна контрольно-ревізійна та державна податкова служба, фонд державного майна, Антимонопольний комітет та ін.). На спеціалізовані органи контролю (деякі з них мають назву органів нагляду, але не відрізняються від органів контролю) покладено контроль за діяльністю підприємств, установ та організацій (незалежно від відомчої приналежності та форм власності, на яких вони засновані), з точки зору додержання як законів, так і підзаконних актів. Вони наділені повноваженнями щодо виявлення, усунення та попередження правопорушень, притягненню винних до відповідальності.

Виконання вимог Закону «Про прокуратуру» (ч. 2 ст. 19) про неприпустимість підміни прокурорами органів відомчого управління та контролю можливе лише за умови активізації прокурорського нагляду за додержанням та правильним застосуванням законів цими органами. Наказом Генерального прокурора України № 2 від 25.03.96 р. прокурорам запропоновано «при перевірках в органах контролю та нагляду звертати увагу на своєчасність та повноту виявлення ними правопорушень, законність реагування на них, особливо застосування до винних осіб правових санкційта обов'язковість передачі матеріалів, які містять ознаки злочинів, у правоохоронні органи».

Якщо за наявності підстав прокурори проводять перевірки виконання законів на підприємствах та в організаціях, то під час таких перевірок необхідно з'ясувати, чому порушення законів, які виявлені прокурорами, не були своєчасно та в повному обсязі встановлені контролюючими органами, а за виявленими порушеннями не вжито дієвих заходів щодо їх усунення та попередження.

Прокурору з урахуванням йоготериторіальноїта галузевої компетенції слід знати, на які спеціалізовані органи контролю

74

розповсюджуються його наглядові повноваження. Доцільно також мати добірку нормативних актів, які визначають компетенцію цих органів, що дозволить прокурору, по-перше, удосконалити практику проведення перевірок виконання законів, по-друге, знати, доякихорганів він може при потребі звернутися з вимогою про проведення перевірок або ревізій, і, по-третє, надсилати в органи контролю для вирішення скарги та заяви громадян і юридичних осіб, які їм підвідомчі. Контролюючі органи —один із важливіших джерел інформації про стан законності. Прокурор на підставі п. 2 ч. 1 ст. 20 Закону може витребувати з контролюючих органів інформацію про стан законності та розповсюдженості тих чи інших правопорушень, а такожпро заходи щодо її забезпечення, які вжиті контролюючим органом.

Зміст та обсяг перевірок виконання законів в контролюючих органах залежить від характеру інформації, яка є у розпорядженні прокурора (комплексні або з окремих питань, наприклад, законність притягнення громадян та посадових осіб до адміністративної відповідальності). Під час перевірки прокурор вивчає правові акти керівника органу контроля, накази, розпорядження, приписи, вказівки, вимоги; статистичні звіти про контрольну діяльність (кількість та характер виявлених порушень, заходи, які вжиті щодо їхнього усунення та притягнення винних до відповідальності); матеріали перевірок підконтрольних об'єктів; аналізи та узагальнення контрольної діяльності; матеріали перевірки цього органу контролю вищестоящим органом; листування із судово-слідчими органами; матеріали розгляду звернень громадян та юридичних осіб; матеріали справ про адміністративні правопорушення та про застосування інших санкцій.

За участю спеціалістів можна провести контрольні перевірки на тихабо інших об'єктах, якщо є підстави вважати, що перевірки та обстеження, які були здійснені там посадовими особами органу контролю, були неповними або поверховими. Під час перевірки прокурор з'ясовує такі питання:

1. Виконання контролюючим органом вимог закону про своєчасне та повне виявлення правопорушень. При цьому прокурор повинен зіставити відомості про роботу контролюючого органу з показниками інших органів, які здійснюють контроль за додержанням законів у тій або іншій сфері; з матеріалами кримінальних та цивільних справ, порушених не з ініціативи органу контролю; з матеріалами перевірок виконання законів, проведених органом контролю не з власної ініціативи, а за вимогою прокурора.

Слідзвернути увагу на бездіяльність контролюючого органу щодо конкретних відомостей про правопорушення, які містяться у заявах та скаргах громадян та юридичних осіб, засобах масової інформації та ін.

75

2. Відповідність закону заходів реагування, які прийняті контролюючим органом за виявленими ним правопорушеннями. Для з'ясування цього питання слід порівняти зміст актів та інших документів з підсумками перевірок, з характером вжитих заходів; встановити, чи надсилав орган контролю приписи керівникам підприємств таорганізацій про усунення порушень у встановлені ним строки; чи здійснювався контроль за фактичним усуненням порушень. Про невжиття відповідних заходів щодо усунення порушень може свідчити систематичне встановлення таких самих відхилень від закону наступними перевірками.

Законність реагування з боку органів контролю на виявлені правопорушення треба встановлювати також при перевірках виконання законів на підприємствах та в організаціях. Для цього слід вивчати матеріали перевірок (акти, довідки, приписи, інші документи), які залишені на підприємствах посадовими особами органів контролю.

Прокурору також слід встановити (з урахуванням обсягу компетенції того чи іншого органу контроля):

чи застосовувалися за наявності підстав фінансові санкції до підприємств, установ, організацій шляхом стягнення відповідних сум у безспірному порядку;

чи призупинялася за необхідності виробнича або інша діяльність, яка здійснювалась з порушенням закону;

чи звертався орган контролю із заявою до суду, арбитражного суду про стягнення збитків, завданихпорушен-ням законів;

чи не виходили посадові особи контролюючого органу за межі компетенції, шляхом вжиття заходів, які належать до повноважень лише керівника цього органу чи його заступника;

чи зверталося керівництво органу контролю у випадку необхідності до інших установ для вирішення питань, які пов'язані з усуненням та попередженням правопорушень, які відносяться до його компетенції.

За кожним фактом невжиття всупереч матеріалам правопорушень встановлених законом юридичних санкцій прокурору слід витребувати пояснення від причетних до цього керівників та інших посадових осіб.

3. Виконання вимог закону про передачу матеріалів про злочинні порушення до слідчихорганів. З'ясовуючи це питання, прокурор керується нормами КК, які встановлюють відповідальність за окремі злочини, статтями 94—95 КПК, а також спеціальними вказівками з іншихпитань, які знаходяться у нормативних актах, що регламентують правовий статус окремих органів контролю.

Законність рішень, які приймає прокурор або слідчі органи за матеріалами, які надійшли від контролюючих установ, в

76

значній мірі залежить від повноти та якості цих матеріалів. Перелік матеріалів, які повинні бути передані до прокуратури або органів внутрішніх справ (в залежності від підвідомчості справ) може бути таким:

а) мотивований лист з викладенням обставин правопорушення та посилань, які свідчать про наявність ознак діянь, передбачених відповідними статтями КК;

б) матеріали перевірок, які раніш проводилися на тому чи іншому об'єкті органом контролю (копії актів, довідок, приписів), зокрема, матеріали, які підтверджують невжиття заходів щодо усунення порушень, можливість настання істотної шкоди);

в) результати аналізів, досліджень та ін.;

г) матеріали справ прр адміністративні правопорушення, які розглянуті органом контролю щодо посадових осіб;

д) пояснення осіб, які причетні до правопорушень, або довідка про їхню відмову віддачі пояснень.

Встановивши в контролюючому органі матеріали, які не були передані до слідчих органів, прокурор витребує їх на підставі п. 2 ч. 1 ст. 20 Закону про прокуратуру. При цьому з'ясовуються мотиви, за якими керівники органів контролю визнали за можливе не порушувати питання про притягнення винних до кримінальної відповідальності.

4. Додержання законодавства про адміністративні правопорушення в діяльності органів контролю. Підчас з'ясування пов'язаних з цим питань слід враховувати обсяг компетенції органів контролю в частині провадження у справах про адміністративні правопорушення, а саме те, що деякі з цих органів мають право тільки порушувати таке провадження, а матеріали про це передавати на розгляд інших органів та посадових осіб, а інші — здійснюють його у повному обсязі.

За результатами вивчення статистичної звітності за формою І-АП про розгляд справ про адміністративні правопорушення прокурор з'ясовує такі питання:

а) забезпечення невідворотності адміністративної відповідальності посадових осіб та громадян. Встановлюються випадки, коли у разі встановлення правопорушень, за які закон передбачає таку відповідальність, посадові особи органу контролю або взагалі не порушували відповідного провадження, або удавалися цих заходів щодо частини порушників. Під час перевірки встановлюються також факти безпідставного притягнення, осіб до адміністративної відповідальності, неправильної кваліфікації адміністративних

проступків;

б) додержання вимоги закону (ч. 2 ст. 9 КУпАП) щодо ~ неприпустимості притягнення до адміністративної відповідальності за злочинні діяння;

в),  додержання   строків  давності   притягнення  до адміністративної відповідальності (ст. 38 КУпАП);

77

г) накладання адміністративних стягнень в межах санкцій відповідних статей КУпАП;

д) відповідність закону заходів щодо виконання постанов у справах про адміністративні правопорушення. Необхідно встановити, чи своєчасно надсилалися постанови про накладання штрафу для утримання відповідних сум із заробітку, пенсії або стипендії або для звернення стягнення на майно порушника (ст. 307, 308 КУпАП}; чи не було випадків втрати такої можливості внаслідок того, що постанови не зверталися до виконання протягом трьох місяців після їх винесення; які заходи вжиті органом контролюу зв'язку з ухиленням керівників та посадових осіб від стягнення штрафу. Прокурору треба з'ясувати причини невиконання постанов;

є) виконання вимог закону про вжиття заходів щодо усунення причин адміністративних правопорушень та умов, що їм сприяли (ст. 282 КУпАП);

ж) додержання вимог процесуального закону щодо порушення та розгляду справ про адміністративні правопорушення: правильність посвідчення фактів адміністративних правопорушень, додержання вимог, які пред'являються до протоколів про адміністративні правопорушення (ст. 256 КУпАП); додержання інших заходів адміністративного примусу (ст. 259—266 КУпАП); додержання посадовими особами компетенції при розгляді справ (ст. 218—2441 КУпАП}; строків їх розгляду (ст. 277 КУпАП); забезпечення прав осіб, які притягаються до адміністративної відповідальності (ст. 268 КУпАП) та потерпілих (ст. 269 КУпАП):

5. Відповідність закону заходів, які вживаються керівництвом органу контролю щодо підвищення відповідальності посадових осіб за виконання покладених на них обов'язків. Під час перевірки прокурор з'ясовує, чи аналізувало керівництво контролюючого органу причини порушення законності як в цілому в установі, так і в окремих підрозділах, та умови, які їм сприяли. Слід звернути увагу на те, чи відповідають дійсності статистичні дані про роботу відповідного органу (кількість проведених перевірок та обстежень, виявлених та усунутих правопорушень, юридичних санкцій, які застосовані до організацій і громадян, чи підтверджуються дані статистичної звітності матеріалами первинного обліку та офіційними документами).

За виявленими порушеннями закону прокурор вживає заходи, які направлені на усунення правопорушень, їх причин та умов, що їм сприяють, притягнення до відповідальності винних, використовуючи для цього повноваження, передбачені ч. 2 ст. 20 Закону «Про прокуратуру». Окремі порушення закону можуть бути усунуті безпосередньо вході прокурорських перевірок.

78