§ 3. Акти загального нагляду

Встановлені законом повноваження прокурора по виявленню порушень закону, причин та умов, що їм сприяють, усуненню порушень закону, поновленню порушених прав громадян та юридичних осіб, притягненню порушників закону до відповідальності реалізуються у формі актів загального нагляду. Ці акти містять вимоги прокурора, які можна підрозділити на:

59

а) обов'язкові для виконання (наприклад, про подання в прокуратуру для перевірки документів і матеріалів, видачу справок; проведення перевірок, ревізій діяльності підпоряд-кованихабо підконтрольних підприємств, установ, організацій; виділення спеціалістів для перевірок, відомчихта позавідомчих експертиз; про подання в прокуратуру для перевірки рішень, розпоряджень, інструкцій, наказів та інших актів і документів, одержання інформації про стан злочинності та заходи щодо її забезпечення; про явку до прокуратури посадових осіб та громадян для дачі пояснень; про негайне усунення очевидних порушень закону та ін.);

б) обов'язкові для розгляду (про відміну актів або приведення їх у відповідність із законом, про припинення незаконних дій посадових осіб, поновлення порушеного права (у протестах); про порушення дисциплінарного провадження, провадження про адміністративне правопорушення).

Вимоги прокурора, які відповідають діючому законодавству, обов'язкові для всіх органів, підприємств, установ, організацій, посадових осіб та громадян. Вони виконуються невідкладно (наприклад, припис} або в передбачені законом (наприклад, протест) чи визначені прокурором (наприклад, вимога про виділення спеціаліста) строки. Невиконання без поважних причин законних вимог прокурора тягне відповідальність, передбачену законом (ч. 2 ст. 8 Закону).

Акти загального нагляду можуть бути у формі вимоги (п. 1, 2, З ч. 1 ст. 20 Закону); протесту (п. 1 ч. 2 ст. 20 Закону); повістки (п. 4 ч. 1 ст. 20, ч. 1 ст. 28 Закону); припису (п. 4 ч. 2 ст. 20, ст. 22 Закону); подання (п.п. 2, 5 ч. 2 ст. 20, ст. 23 Закону); заяви до суду або арбітражного суду (п. 6 ч. 2 ст. 20 Закону); постанови (п. З ч. 2 ст. 20 Закону).

Основними умовами внесення цих актів є: своєчасність, точність та достовірність фактів, що вказуються в них; юридична обгрунтованість та вичерпне мотивування, правильність вибору адресату. Крім того, у протесті, поданні, приписі або постанові прокурора обов'язково зазначається, ким і яке положення закону порушено, в чому полягає порушення та що і в який строк посадова особа або орган мають вжити до _ його усунення (ст. 25 Закону).

Для кожного з актів загального нагляду існують специфічні умови його застосування.

Вимога прокурора повинна містити: найменування органу або посадової особи, до яких звертається прокурор; найменування документа (вимога про подання в прокуратуру документів та матеріалів, видачі довідок; про подання в прокуратуру рішень, розпоряджень, інструкцій та інших актів і документів; про подання інформації про стан законності і заходи щодо її забезпечення; про подання статистичної та

60

іншої інформації, про проведення перевірок1 та ревізій2 діяльності підпорядкованихабо підконтрольних підприємств, установ, організацій та інших структур незалежно від форм власності; про виділення спеціалістів для проведення перевірок, відомчихта позавідомчих експертиз, коротке викладення даних про порушення законів, які має прокурор, вимога про надання необхідної інформації, документів про проведення перевірок, ревізій, виділення спеціалістів для проведення перевірки, відомчої (позавідомчої) експертизи з викладенням конкретних питань, які підлягають з'ясуванню, з посиланням на п. 1 (чи п. 2, 3) ч. 1 ст. 20 Закону «Про прокуратуру», строк виконання вимоги; прохання повідомити прокурора про початок перевірки, ревізії; посаду, класний чин та підпис прокурора.

Повістка — письмова форма виклику до прокурора для дачі пояснень з обставин, які з'ясовуються перевіркою. Вона містить: адресат (П. І. П., адресу); пропозицію з'явитися до прокурора та дати пояснення з обставин, які з'ясовуються прокурорською перевіркою; місце прибуття та час; посилання на ч. 4 ст. 8 Закону «Про прокуратуру» про обов'язковість вимоги прокурора та відповідальність за ухилення від неї (ч. 2 ст. 1858 КУпАП). Повістка з відповідною відміткою прокуратури є підставою для відсутності на роботі та оплати середнього заробітку за час, затрачений в зв'язку з викликом.

Протест —акт прокурорського нагляду на правовий акт підприємства, установи, організації, який суперечить закону, а також на незаконний акт або дію посадової особи, який містить мотивовану вимогу про відміну акту або приведення його у відповідність із законом, а також про припинення незаконної дії посадової особи, поновленні порушеного права.

Прокурор приносить протест органу, посадовій особі, які його видали, або до вищестоящого органу чи посадової    , особи.  /'

1 Перевірка — обслідування та вивчення окремих ділянок фінансово-господарськоїдіяльності підприємств, установ, організацій або іншихпідрозділів. Результати перевірки оформляються довідкою або доповідною запискою.

• 2 Ревізія — метод документального контролю за фінансово-господарською діяльністю підприємства.установи, організації, додержання законодавства з фінансових питань, достовірністю звітності та обліку, спосіб документального виявлення нестач, привласнень та розкрадань засобів та матеріальних цінностей, запобігання фінансових зловживань. За наслідками ревізії складається акт (ст. 2 Закону «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні»).

61

За необхідності протест приноситься двом або більше органам чи посадовим особам на спільно виданий ними акт (наприклад, на рішення адміністрації та профспілкового комітету підприємства).

Протест повинен містити: найменування органу, куди він приноситься; дату направлення протесту; назву акту «протест»; найменування опротестованого акту (дії), вказівку на те, ким він виданий (здійснений); номер, дату його видання; викладення змісту опротестованого акту (дії) або його незаконної частини; юридичне обгрунтування протесту, тобто викладення підстав, за якими опротестований акт (дія) визнається незаконним, з обов'язковим викладенням порушеного закону (назва закону, ким та коли виданий, що в ньому говориться, де опублікований); пропозицію прокурора щодо припущеного порушення закону; посилання на те, що протест призупиняє дію опротестованого акта (якщо його не виконаноабо виконано частково); вимогу розглянути протест у 10-денний строк, після чого про результати розгляду має бути повідомлено прокурору; посаду та класний чин прокурора.

Прокурору надане право вибору адресата протесту: він може бути принесений до органу, який видав акт, що суперечить закону, або до вищестоящого органу. У першому випадку протест слід вносити тоді, коли усунення порушень закону не вимагає втручання вищестоящого органу. Необхідність вибору адресата протесту у другому випадку виникає тоді, коли порушення закону в актах носять систематичний характер, або у прокурора є підстави вважати, що о'рган або посадова особа відхилять протест (наприклад, коли видання акта узгоджено з вищестоящим органом або посадовою особою).

Принесення протесту до вищестоящого органу або вищестоящій посадовій особі прокурором, якому вони не піднаглядові, здійснюється через вищестоящого прокурора шляхом направлення тому акта реагування та матеріалів перевірки. У такому ж порядку надсилаються приписи, подання та постанови. Прокурору слід брати участь в розгляді протестів колегіальними органами (ст. 9 Закону).

В разі відхилення протесту або ухилення від його розгляду прокурор може звернутися з заявою до суду про визнання акта чи дії незаконними. Строки для звернення прокурора до суду, порядок подання ним заяви та її судового розгляду передбачені главою 31-В ЦПК. Зокрема, заява подається прокурором протягом п'ятнадцяти днів з моменту одержання повідомлення про відхилення протесту або закінчення передбаченого законом строку для його розгляду. Подача такої заяви зупиняє дію правового акта. Заява прокурора

62

розглядається суддею одноособове у 10-денний строк з дня її надходження у відкритому судовому засіданні за участю прокурора та представника органу чи посадової особи, які прийняли рішення про відхилення протесту або не розглянули його у встановлений 10-денний строк після його надходження.

Встановивши, що опротестований акт органу, рішення або дія посадової особи не відповідають вимогам закону, суддя постановляє рішення про задоволення вимог заявника, визнання акта органу (рішення чи дії посадової особи) незаконними та про його скасування. Якщо буде встановлено, що опротестований акт, рішення або дія посадової особи не суперечать вимогам закону, суддя постановляє рішення про відмову у задоволенні заяви.

Припис — акт прокурорського нагляду, звернений до органу чи посадової особи з вимогою негайно усунути очевидне порушення закону, яке може завдати істотньої шкоди інтересам держави, підприємства, установи, організації, а також громадянам, якщо не буде негайно усунуте. Припис підлягає негайному виконанню, про що повідомляється прокурору. Він вноситься тому органу або посадовій особі, які правомочні усунути порушення закону.

Для внесення припису повинні існувати одночасно дві умови: 1) очевидність порушення закону та2) реальна небезпека завдання внаслідок цього суттєвої шкоди державі, підприємству, установі, організації або громадянину. Характер суттєвої шкоди та наявність причинного зв'язку між нею та порушенням закону встановлюються з урахуванням конкретних обставин (наприклад, пошкодження або втрата майна; забруднення оточуючого природного середовища; знищення природних об'єктів; порушення трудових, житловихта інших конституційних прав громадян).

Припис вноситься у письмовій формі і повинен містити: найменування адресата, найменування акта «припис про усунення порушень закону», місце та дату його винесення; джерело інформації про порушення закону; обставини порушення закону, коли і ким вони допущені; порушення якого закону має очевидний характер; вказівку на можливі наслідки порушення (кому і яка може бути завдана істотна шкода, якщо не буде негайно усунуте порушення закону); пропозицію про конкретні дії, які необхідно вчинити в цілях припинення порушень закону та недопущення завдання шкоди; вимоги про негайне виконання припису (або в строк, встановлений прокурором) та повідомлення про це прокурора; посаду, класний чин та підпис прокурора; роз'яснення особі, якій було адресовано припис, її право на оскарження припису

63

вищестоящому прокурору; посаду, П. І. П, особи, яка одержала припис, дату та час його одержання.

Винесення прокурором припису про усунення порушень закону не звільняє осіб, які винні у протиправних діяннях від кримінальної, адміністративної, дисциплінарної відповідальності, атакожвідобов'язка відшкодувати матеріальну шкоду, завдану внаслідок порушення закону.

— Подання — акт прокурорського нагляду про усунення порушень закону, причин цих порушень та умов, що їм сприяють, який вноситься державному органу, громадській організації або посадовій особі, які уповноважені усунути порушення закону. Воно підлягає негайному розгляду. Не пізніше як у місячний строк мають бути вжиті відповідні заходи до усунення порушень закону, причин та умов, що їм сприяють, і про наслідки повідомлено прокурору. Колегіальний орган, якому внесено подання, повідомляє про деньзасідання прокурору, який вправі особисто взяти участь у його розгляді.

Подання є засобом не тільки усунення, а й попередження порушень закону, шляхом спонукання органів державної влади, управління та господарювання до вжиття заходів з ліквідації причин1 та умов2, які сприяють правопорушенням.

В основу подання покладаються матеріали перевірок виконання законів, узагальнень практики нагляду за виконанням окремих законів, вивчення структури, динаміки та причин порушень законів. У ньому наводяться найбільш характерні приклади порушень законів.

При внесенні подання на підставі узагальненої практики прокурорського нагляду в ньому вказуються ті заходи, які вже були вжиті прокуратурою для усунення порушень закону, причин цих порушень та умов, що їм сприяють.

Подання повинно містити: найменування органу, якому воно адресується (П. І. П. керівника); Дату внесення подання; найменування акту: «Подання про усунення порушеньзакону, причин цих порушень та умов, що їм сприяють»; вказівка на джерела, з яких одержані факти — підстава для внесення подання (прокурорська перевірка, узагальнення матеріалів нагляду за додержанням законів та ін.); аналіз суті виявлених прокурором порушень законів (ким і яке положення закону порушено, у чому воно полягає, які збитки завдані внаслідок

1 Під причиною розуміється явище, дія якого викликає, визначає, змінює, виробляє або тягне за собою інше явище, яке називається наслідком. Наслідок, який породжується причиною, залежить від умов.

2- Умова—те, від чого залежить дещо інше (обумовлене); істоти ий компонент комплексу об'єктів (речей, їхнього стану, взаємодій), із наявності якого з необхідністю настає існування даного явища.

64

цього; аналіз причин порушень законів та умов, що їм сприяють); вимогу прокурора про усунення порушень закону, вжиття заходів до ліквідації причин та умов, що їм сприяють, про притягнення винних до дисциплінарної, матеріальної вщповідальності; вказівку на невідкладний розгляд, не пізніше як у місячний строк вжиття відповідних заходів до усунення порушень закону, причин та умов, що їм сприяють; повідомлення прокурора про день засідання колегіального органу та про наслідки розгляду подання; посада прокурора, його класний чин.

Подання вноситься тим органам та посадовим особам, від яких залежить своєчасне вжиття найбільш дієвих заходів до усунення порушень законів, причин порушень та умов, що їм сприяють. До вищестоящих органів прокурор надсилає подання у випадках, коли порушення закону допущено за вказівкою вищестоящого органу; коли є дані про аналогічні порушення закону на інших об'єктах, які підвідомчі (підконтрольні) даному органу; коли необхідне безпосереднє втручання цих органів (наприклад, коли за порушення закону несе відповідальність керівник підпорядкованої організації; коли є відомості про порушення законів посадовими особами вищестоящої організації та ін.).

Слід також враховувати ту обставину, що місцеві Ради народних депутатів, місцева державна адміністрація мають значні повноваження по усуненню порушень закону на підприємствах, в установах і в організаціях (незалежно від форм власності та господарювання), які розташовані на їхній території (наприклад, ст. 19, 26, 36 Закону від 26.03.92 р. «Про місцеві Ради народнихдепутатів, місцеве та регіональне самоврядування»). Тому у ряді випадків доцільне внесення подання цим органам.

^Іоста.ном^гакт прокурорського нагляду, який вноситься прокурором в залежності від характеру порушень закону посадовою особою або громадянином, про порушення кримінальної справи, провадження про адміністративне правопорушення, дисциплінарне провадження.

Мотивована постанова виноситься прокурором і в інших випадках (наприклад, про передачу матеріалів на розгляд громадської організації).

Якщо в порядку загального нагляду встановлюється достатньо даних, які вказують на ознаки злочину в дії (бездіяльності) посадових осіб або громадян, прокурор у встановленому законом порядку порушує кримінальну справу шляхом винесення відповідної постанови. Постанова надсилається органам дізнання або попереднього слідства.

За наявності даних про вчинення посадовою особою або громадянином правопорушення, за яке встановлена адміні-

5. 692  65

стративна  або дисциплінарна відповідальність,  прокурор виносить відповідно постанову про порушення провадження про адміністративне правопорушення1 або про порушення дисциплінарного провадження. Ці постанови повинні містити: найменування постанови; місце та, дату її винесення; ким складено постанову; викладення обставин порушення закону; обгрунтування вини особи, яка за думкою прокурора підлягає притягненню до відповідальності; вказівка на порушення закону; посилання на відповідну статтю КУпАП, КЗпП, Статуту про дисципліну, яка передбачає відповідальність за правопорушення; коротке викладення пояснень особи, яка притягається до відповідальності, їхня оцінка прокурором; вимога прокурора про розгляд постанови вповноваженою посадовою особою або відповідним органом у 10-денний строк після її надходження; вимога прокурора повідомити про наслідки розгляду постанови (з посиланням на п. 2 ч. 1 ст. 20 Закону «Про прокуратуру»),  посадове становище,

класний чин прокурора.

Постанова прокурора використовується також для примусового доставления посадової особи або громадянина, яка ухиляється від явки за викликом прокурора. У цьому випадку в постанові повинні бути наведені факти, які свідчать про ухилення особи від явки за викликом прокурора для дачі пояснень з обставин, які виявлені прокурорською перевіркою; обгрунтована необхідність його примусового доставления в вказане місце та час. Постанова надсилається для виконання

органам міліції.

суду про захист прав та

5Вя5і^в5^?V^^§д^адт

законних інтересів громадян, держави, а також державних підприємств та інших юридичних осіб — акт прокурорського нагляду, направлений на поновлення їх порушених прав, притягнення винних фізичних (юридичних) осіб до цивільно-правової відповідальності, а також усунення та попередження правопорушень. У відповідності зі ст. 118 ЦПК прокурор має право звернутися до суду із заявою на захист прав та законних інтересів громадян та державних органів. При цьому у відповідності з п. 1.1 наказу №7 — 96р. Генерального прокурора України, прокурори повинні використовувати надане законом право подання позову тільки про захист прав та

1 Якщо встановлені ознаки правопорушення, передбачені ч. 2 ст. 1856 КУпАП, секретар прокуратури складає протокол про адміністративне правопорушення, який направляється прокурором

на розгляд суду.

Якщо прокурор виявив корупційне діяння , то він складає протокол у відповідності з ч. 2 ст. 12 Закону «Про боротьбу з корупцією» та у триденний строк надсилає його з матеріалами перевірки до суду.

66

законних інтересів громадян, які за станом здоров'я або з інших поважних причин не спроможні відстоювати в суді свої права, атакождержави, державнихпідприємствта організацій.

Прокурори використовують надані їм законом повноваження також для захисту інтересів неповнолітніх (п. 5 наказу № 11 Генерального прокурора України від 04.04.92 р. «Про організацію прокурорського нагляду за додержанням законів про права неповнолітніх»).

При зверненні із заявами та позовами про захист прав і інтересів держави, державних підприємств та організацій прокурорам перш за все слід звернути увагу на відшкодування збитків. У випадках, коли втрачена можливість пред'явлення позову до винних в заподіянні шкоди, слід порушувати в судах справи про стягнення збитків,з посадових осіб, які своєчасно не вжили заходів до їх відшкодування.

Під час підготовки заяви до суду (арбітражного суду), прокурор:

а) з'ясовує обставини правопорушення та пов'язані з цим

правові наслідки;

б) визначає коло осіб, які причетні до правопорушення;

в) збирає докази, необхідні для обгрунтування вимог, з врахуванням заперечень відповідачів;

г) визначає ціну позову, якщо позов підлягає оцінці;

д) встановлює, до якого суду або арбітражного суду необхідно звернутися із заявою.

Позови оформляються відповідно до вимог ст. 137, 138 ЦПК, ст. 54—58 АПК.

Вимоги прокурора, які відповідають закону, обов'язкові для виконання всіма органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами та громадянами. Вони виконуються невідкладно або в строки, передбачені законом чи визначені прокурором. Невиконання без поважних причин законних вимог прокурора тягне передбачену законом відповідальність (ч. З ст. 8 Закону «Про прокуратуру»).

Відповідно до ч. 2 ст. 1856 КУпАП, залишення посадовою особою без розгляду протеста, подання чи припису прокурора або невжиття заходів до усунення вказаниху ньому причин та умов, які сприяли вчиненню правопорушення, або несвоєчасна відповідь на нього — тягнуть накладання штрафу. Ст. 1858 КУпАП передбачена відповідальність посадової особи за невиконання законних вимог прокурора про проведення перевірки або ревізії діяльності підконтрольних або підпорядкованих підприємств, установ, організацій, про виділення спеціалістів для проведення такої перевірки, про надання необхідних матеріалів (ч. 1), атакож відповідальність посадових осіб та громадян за ухилення від прибуття за викликом до прокуратури (ч. 2).

67