§ 1. Предмет та межі загального нагляду

Г

І (На Генерального прокурора та підпорядкованих йому прокурорів покладається вищий нагляд за додержанням та правильнимзастосуванням законів всіма органами виконав,-чої влади (Кабінетом Міністрів, міністерствами, державними комітетами, відомствами, іншими органами державного та господарчого управління і контролю, Урядом АР Крим), місцевими Радами народних депутатів та їхніми виконав-чо-розпоряд'чимиорганами, військовими частинами, політичними партіями, громадськими організаціями, масовими рухами, підприємствами, установами і організаціями, незалежно від форм власності, підпорядкованості та приналежності, посадовими особами і громадянами.

В теорії та практиці ця галузь прокурорського нагляду одержала закріплене вЗаконі про прокуратуру найменування загального нагляду.

Предмет загального нагляду обумовлений завданнями вищого нагляду за додержанням законів (ст. 4 Закону «Про прокуратуру») та практичними потребами у здійсненні заходів по зміцненню законності та правопорядку.

Виходячи з положень, які містяться у ч. 1 ст. 19 Закону «Про прокуратуру», предмет загального нагляду містить:

1. Відповідність актів, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами вимогам Конституції України та чинним законам.

До числа правових актів відносяться накази, інструкції, розпорядження, правила, статути, положення, колективні угоди та ін. Вони можуть бути видані посадовими особами або колегіальними органами.

За характером приписів акти поділяються на нормативні (мають загальний характер) та індивідуальні (акти застосування норм права). Нормативні акти встановлюють загальні

53

правила поведінки, які розповсюджуються на визначену господарську систему (відомчі акти), на конкретні органи, підприємства, установи, організації, територію (локальні акти). Серед нормативних актів слід визначити правила, інструкції, листи, вказівки міністерств та відомств, розпорядження голів державних адміністрацій, які передбачають адміністративну відповідальність на невжиття заходів з боротьби із стихійними лихами, епідеміями, епізоотіями; статути підприємств та організацій, колективні угоди та ін. Оскільки прийняття нормативних актів, які не відповідають вимогам закону, порушують права багатьох громадян, підприємств, установ та організацій, тягнуть за собою відповідні порушення в індивідуальних актах, їхня законність перевіряється у першочерговому порядку. Що стосується індивідуальних актів (наприклад, наказ про прийняття на роботу, припис відомчого контролю посадовій особі та ін.}, то вони породжують права та обов'язки тільки вказаних в них суб'єктів права у конкретних випадках.

Прокурор оцінює акти, виходячи з їх відповідності Конституції та законам.

Прокурорський нагляд не розповсюджується на акти Верховної Ради, Президента,'К6нституційногоСуду, Верховної Ради АР Крим. Однак, на виконання припису закону про усунення порушень закону, від кого б вони не виходили, визначені повноваження Генерального прокурора України щодо правових актів вищих органів державної влади, які суперечать закону. У випадку невідповідності Указу Президента законам України Генеральний прокурор у передбаченому законом порядку, звертається з поданням до Конституційного Суду України. Він може звернутися до Верховної Ради України з поданням про невідповідність законам правових актів Верховної Ради АР Крим (ст. 10 Закону «Про прокуратуру»)- В інших випадках Генеральний прокурор вносить подання або надсилає інформацію з викладенням своєї думки до органу, який прийняв рішення, що суперечить закону.

2. Додержання законів про недоторканість особи, соціально-економічні, політичні, особисті права і свободи громадян, захист їх честі і гідності, якщо законом не передбачений інший порядок захисту цих прав.

Громадянам гарантується недоторканість особи (ст. 29 Конституції), ніхто не може бути заарештований або утримуватися під вартою інакше, як за мотивованим рішенням суду і тільки з підстав та в порядку, встановленому законом. Прокурорський нагляд за додержанням законів органами, які ведуть боротьбу із злочинністю, розглядають справи про адміністративні правопорушення, а також участь прокурора

54

у розгляді кримінальних справ судом є однією з гарантій недоторканості особи.

Органи прокуратури захищають соціально-економічні, політичні, особисті права та свободи громадян, які передбачені розділом II Конституції, законами від 19.12.92 р. «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», вія 20.12.91 р. «Про соціальний та правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей», від 21.11.92 р. «Про державну допомогу сім'ям з дітьми», від 21.03.93 р. «Про основи соціального захисту інвалідів в Україні», від 17.04.91 р. «Лро реабілггацію жертв політичних репресій на Україні», від 5.11.95 р. «Про пенсійне забезпечення», від 22.10.93 р. «Про статус ветеранів війни та гарантіях їхнього соціального захисту», від 1.01.93 р. «Про зайнятість населення», від 14.10.92 р. «Про охорону праці», вщ 16.06.92р. «Про об'єднання громадян», від 2.10.92р. «Про інформацію», від 18.11.1993 року «Про вибори народних депутатів України» та ін.

3. Додержання законів, що стосуються економічних, міжнаціональних відносин, охорони навколишнього природного середовища, митниці та зовнішньоекономічної діяльності.

Прокуратура повинна забезпечити нагляд за додержанням законів в сфері економічних відносин, у тому числі: від 7.01.91 р. «Про власність», від7.02.91 р. «Про підприємництво», від 18.02.92 р. «Про обмеження монополізму та недопущення недобросовісної конкуренції в підприємницькій діяльності», від 27.03.91 р. «Про підприємства в Україні», від 14.05.92 р. «Про банкрутство», від 4.03.92 р. «Про приватизацію майна державних підприємств», від 4.03.92 р. «Про приватизацію невеликих державних підприємств (малу приватизацію}», від 20.03.91 р. «Про банки та банківську діяльність», від 3.12.93 р. «Про ціни та ціноутворення», від 15.12.93 р. «Про захист прав споживачів» та інших законів, які направлені на реалізацію економічної реформи та розвиток ринкових відносин.

Громадяни України різних національностей мають рівні права (ст. 24 Конституції). В Декларації прав національностей України від 1.11.91 р. вирішені питання національного рівноправ'я та міжнаціональних відносин. Здійснюючи нагляд за додержанням цих законів, органи прокуратури повинні вживати заходи до того, щоб виключити дискримінацію за національною ознакою, виникнення конфліктів на цій основі. На це спрямований і закон від 25.06.92 р. «Про національні меншини в Україні», від 28.10.89р. «Про мови в Україні» та ін.

Органи прокуратури зобов'язані забезпечити нагляд за додержанням законів про охорону навколишнього середови-

55

ща: від 25.06.91 р. «Про охорону навколишнього природного середовища», від 27.02.91 р. «Про правовий режим території, яка зазнала забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи», від 16.10.92р. «Про охорону атмосферного повітря», від 16.06.92 р. «Про природний фонд України» та ін. При цьому діяльність прокуратури повинна бути спрямована на своєчасне виявлення екологічних правопорушень, усунення причин та умов, що їх породжують, відшкодування збитків, завданих таки ми правопорушеннями, притягнення виннихдо відповідальності.

Одним із важливіш их напрямків прокурорського нагляду в сфері економіки є додержання законів про зовнішньоекономічну та митну діяльність. При здійсненні цього нагляду органи прокуратури вживають заходи до захисту державних інтересів, запобіганню розбазарювання національного багатства (закони від 16.04.91 р. «Про зовнішньоекономічну діяльність», "від 25.06.91 р. «Про митну справу в Україні», Митний Кодекс та інші).

Закон про прокуратуру визначає межі загального нагляду. При цьому критерієм служить правило: там, де діє закон, там повинен «спрацювати» загальний нагляд1.

Межі загального нагляду позначені, по-перше, колом актів, за додержанням яких здійснюється нагляд — Конституція та закони України (у тому числі і міжнародні правові акти, які ратифіковані у встановленому порядку Верховною Радою України). До предмету прокурорського нагляду відносяться і інші акти, які розкривають механізм застосування закону і прийняття якихпередбачено законом (наприклад, на підставі ч. З ст. 14 Закону від 19.12.92 р. «Про статус і соціальний захист громадян, які потерпіли внаслідок Чорнобильської катастрофи», Кабінет Міністрів України постановою від 2.12.92р. визначів порядок віднесення деяких категорій осіб до тих, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи).

По-друге, органами, які піднаглядові прокуратурі: прокурорський нагляд не поширюється на Верховну Раду України, Президента, Конституційний Суд, Верховну Раду АР Крим, Президента АР Крим.

По-третє, компетенцію прокурора з розгляду заявта скарг громадян — прокурор на підставі ч, 1 ст. 12 Закону «Про прокуратуру» розглядаєтільки ті заяви і скарги про порушення прав громадян та юридичних осіб, які не можуть бути подані до суду (ст. 24, 236 ЦПК, ст. 2 АПК). У зв'язку з цим

'. Див. Басков В. И. Прокурорский надзор в СССР. — М.: Изд-во МГУ.— 1991.— С. 121.

56

важливо запобігти дублювання судових органів и визначити випадки, які потребують безпосереднього прокурорського реагування. Зокрема, підлягають перевірці сигнали про видання правових актів (перш за все нормативного характеру), які суперечать Конституції та іншим законам України, про незаконне адміністративне затримання громадян несудови-ми органами та деякі інші. Прокурор вповноважений також безпосередньо реагувати на відомості про вчинення діянь, які містять ознаки злочину, як того вимагають ст. 97 та 112 КПК.

По-четверте, неприпустимістю підміни органів відомчого управління та контроля, і не заснованого на законі втручання в господарську діяльність підприємств, установ, організацій. У зв'язку з цим прокурор не має права витребувати та одержувати інформацію, яка не має відношення до предмету нагляду, вносити пропозиції, які не направлені на усунення порушень законів, їх причин та умов, що їм сприяють. Не в його компетенції також втручатися у відносини, які врегульовані установчими та іншими документами підприємств, установ та організацій.

Прокурорський нагляд повинен сприяти тому, щоб порушення законодавства на підприємствах, в установах та в організаціях були своєчасно та в повному обсязі виявлені в першу чергу органами відомчого управління та контролю. З метою запобігання підміни цих органів прокурор використовує повноваження, передбачені п. З ч. 1 ст. 20 Закону про прокуратуру.