МЛ. Масленников. К ВОПРОСУ О СТРУКТУРЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССУАЛЬНОГО КОДЕКСА

К настоящему времени сложилось, по существу, единое мнение административистов о том, что созрели предпосылки для создания Административного процессуального кодекса (далее — АПК). Вопрос только о пределах кодификации — либо всех административно-процессуальных норм, либо только тех из них, которые обеспечивают применение административно-принудительных мер. Заметим, что проектирование универсального АПК (мы имеем в виду российскую специфику социально-политических преобразований), в который вошли бы оба вида управленческой деятельности (позитивной и юрисдикционной), безусловно затянется до бесконечности как поиски идеи perpetum mobile. Пример — незавершенная инкорпорация норм административного права в 60-е годы.

Считая реальным создание АПК только в части осуществления правоприменения в связи с административными правонарушениями, полагаем целесообразным использовать апробированную в ГПК схему «производство — составная часть кодекса» как основу его Особенной части. В ГПК РСФСР это сделано в разд. 2 «Производство в суде первой инстанции» — исковое производство; производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений; особое производство.

Разумеется, в АПК необходимо учесть именно административно-правовую природу административных процессуальных норм, прежде всего — их мобильность, тенденцию к обновлению, изменению и совершенствованию.

По нашему мнению, структуру АПК можно представить в следующем виде.

Общая часть.

Раздел I. Понятие, цели, задачи и принципы административного

*    Профессор    юридического    факультета    Тверского    государственного университета, заслуженный юрист Российской Федерации.

51

процесса.

Раздел II. Обстоятельства, исключающие производство в административном процессе.

Раздел Ш. Субъекты административного процесса (их процессуальное положение).

Раздел IV. Доказывание и доказательства в административном процессе.

Раздел V. Правообеспечительные средства в административном процессе (административное задержание, личный досмотр и досмотр вещей, изъятие вещей и документов, отстранение от управления транспортным средством и освидетельствование на состояние опьянения).

Раздел VI. Общие правила производства по делам об административных правонарушениях (подведомственность дел; сроки рассмотрения дел; возбуждение дел; протоколы; рассмотрение дел коллегиальными органами и должностными лицами единолично; постановление по делу).

Раздел VII. Производство по жалобам и протестам на постановления по делам об административных правонарушениях.

Раздел Vni. Исполнение постановлений по делам о применении административных взысканий (включая разрешение вопросов, связанных с исполнением постановлений).

Раздел EX. Пересмотр постановлений, вступивших в законную силу (порядок обращения, рассмотрения, поворот исполнения).

Раздел X. Особые производства по делам о применении административных взысканий в отношении хозяйствующих субъектов (юридических лиц).

Здесь, как и в других разделах АПК, нормы группируются по главам и статьям. Но в этой части кодекса должна быть статья, аналогичная ст. 232 ГПК, где следует установить, что производство по указанным в Разд. X делам осуществляется по правилам АПК с учетом изъятий и дополнений, установленных в гл. 1-17 Разд. X. В число таких глав (дел) в соответствии с действующим законодательством могут быть включены следующие дела о нарушениях: таможенных правил; земельного законодательства (органами по земельным ресурсам и землеустройству, органами охраны окружающей природной среды, органами Госархстройнадзора); правил лицензируемой деятельности на транспорте; правил дорожного движения; санитарных правил; строительных норм и правил; антимонопольного законодательства;

52

правил рыбоохраны; правил сертификации и стандартизации; прав потребителей; законодательства о рекламе; прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг; в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции; законодательства о выборах и референдумах; налогового законодательства.

К настоящему времени насчитывается 17 таких подвидов производств. Заметим, что все они появились в 90-е годы. В перспективе возможна их унификация, а, следовательно, и уменьшение числа Некоторые из них отомрут, но появятся и новые — в этом проявляется мобильность административно-правовых норм, порождающих административные процессуальные правоотношения.

В АПК, особенно в его «исполнительной» части, будут, конечно же, содержаться отсылочные нормы. Так, нецелесообразно в него включать нормы о принудительном исполнении постановлений о применении имущественных взысканий судебными приставами-исполнителями; не обойтись без ссылок на ведомственные акты и по поводу исполнения постановлений о применении лишения специального права и административного ареста, и т.д. С учетом этих обстоятельств некоторые нормы группируются нами в самостоятельные производства, в частности по соображениям их процессуально-правовой значимости, «автономности» и функциональной завершенности.

Что касается рассмотрения дел, обжалования постановлений (и опротестования их), а также исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях, то эти действия по своему функциональному назначению выходят за узкие рамки стадии и представляют собой разновидности производств. Несомненно, исходя из этих качеств, вполне правомерно именовать производством действия, связанные с обжалованием и опротестованием постановлений по делам об административных правонарушениях, хотя они и носят факультативный характер.

При анализе структуры правоприменительного процесса по делам об административных правонарушениях мы имеем в виду, что рассмотрение дела может закончиться не только наложением административного взыскания, но и прекращением производства по делу, а обжалованы и опротестованы могут быть постановления как о наложении административных взысканий, так и о прекращении производства по предусмотренным законом основаниям.

53

Полагаем, что за соответствующими административно-юрисдикционными нормами стоят сами процессуальные действия. Поэтому при признании соответствующих процессуальных действий административно-юрисдикционным производством надо учитывать не только «процессуальное родство» таких действий, но и их содержание, нетипичность по сравнению с типичными действиями, совершаемыми при осуществлении административной юрисдикции (например, истребование документов, назначение экспертизы, получение устных или письменных объяснений и т.п.), их качественную завершенность, наиболее выразительно характеризующую совершаемые процессуальные действия как самостоятельную, автономную часть административно-юрисдикционного процесса.

Говоря об обособленности и самостоятельности производства по исполнению постановлений по делам об административных правонарушениях в структуре административного процесса, мы учитываем то обстоятельство, что при исполнении таких постановлений осуществляются не только организационно-технические действия (пересылка исполнительных документов, операции по непосредственному удержанию денежных сумм из заработной платы обязанного лица и т.п.). Нередко продолжается «собственно» правоприменение (например, при решении вопроса об отсрочке исполнения постановления (ст. 280 КоАП РСФСР), о замене предмета взыскания (ч.2 ст.285 КоАП РСФСР), о повороте исполнения постановлений (ст. 276 КоАП РСФСР).

Вывод исполнения постановлений за рамки процесса, на наш взгляд, не согласуется с целями административно-юрисдикционной процессуальной деятельности, призванной обеспечить реализацию соответствующих материальных административно-правовых норм. Нельзя забывать, что цель всякого правоприменительного процесса не исчерпывается применением санкций. Так, по делам об административных правонарушениях в соответствующих случаях должны вноситься предложения, направленные на устранение причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений (ст. 265 КоАП РСФСР). Причем орган, совершивший указанные процессуальные действия, обязан добиться получения информации о принятых мерах по выполнению его предложений. И хотя такой контроль «за прохождением» этих процессуальных документов осуществляется после рассмотрения дела по существу, но это все равно происходит в рамках единого правоприменительного процесса, а именно

54

— исполнения решения, принятого органом административной юрисдикции.

Предложенная нами структура АПК представляет собой схему правоприменения в сфере административной юрисдикции. В ней довольно четко обозначаются не только горизонтальные, но и вертикальные связи отдельных видов производств как составных, внутренних частей единого целого — административного процесса Эта схема показывает «подвижность» правоприменительного механизма в сфере административной юрисдикции. Отсюда понятно, что чем слаженнее и четче будут действовать отдельные части («узлы») правоприменительного механизма, тем надежнее станет работать весь механизм, тем результативнее будет его отдача «на выходе», т.е. в плане искоренения и предупреждения правонарушений, ликвидации причин и условий, способствующих совершению правонарушений.

Идея сплошной кодификации административных процессуальных норм, как и идея сплошной коллективизации, остается нереализованной в силу ее нереальности. С 60-70-х годов предложения В.Д. Сорокина, А.П. Коренева и В.Л. Лории не продвинулись вперед. Не продвинутся и сделанные в 1998 г. предложения В.И. Пановой1.

Реальность предпосылок для создания АПК подтверждается рядом факторов, обусловливающих формирование правовой отрасли (во всяком случае — подотрасли): значительный правовой массив; особые предмет и метод правового регулирования; четкая внутренняя структура; заинтересованность государства в обеспечении защиты прав и законных интересов личности и государства в условиях правового государства (ст. 1 Конституции РФ).

Кодификация всех административных процессуальных норм возможна, но АПК будет таким же недолговечным, какими были административные кодексы некоторых бывших союзных республик, принятые в конце 20-х годов.

Идея создания АПК реализуема, но в нем должны быть использованы многие положения действующего КоАП и учтен опыт их применения.

1 См.: Панова В.И. Адашнистративно-юрисдикционный процесс. Саратов, 1998. С. 240-244.

55