A.K. Соловьева. ПРОИЗВОДСТВО ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ И АДМИНИСТРАТИВНОЕ СУДОПРОИЗВОДСТВО: СООТНОШЕНИЕ ПОНЯТИЙ

Совершенствование процессуального механизма привлечения к административной ответственности и реализация положений Конституции РФ об административном процессе и административном судопроизводстве зависят от уровня научных и практических исследований данных правовых институтов. В науке государственного и административного права пока нет необходимой теоретической базы административного процесса и административного судопроизводства, которая послужила бы основой для принятия соответствующих кодификационных актов.

Отсутствие среди административистов единого подхода к определению понятий «административный процесс», «административное дело», «административное судопроизводство» привело к отождествлению в юридической литературе и судебной практике, в том числе и Конституционного Суда РФ, институтов административного судопроизводства и производства по делам об административных правонарушениях. Подобная точка зрения представляется спорной, так как данные институты имеют различные цели, предмет и задачи.

Сложность в соотношении этих правовых категорий объясняется особым положением суда в процессе привлечения граждан и юридических лиц к административной ответственности. На суд возложено выполнение двойной задачи. Во-первых, он является субъектом административно-юрисдикционной деятельности, урегулированной нормами административного процессуального права. И в перспективе в соответствии с проектом КоАП перечень составов, подведомственных суду, будет расширяться.

Во-вторых, суд осуществляет контроль за деятельностью субъек-

*  Старший преподаватель  кафедры  административного права Северо-Западной академии государственной службы.

56

тов административной юрисдикции. Его задача при этом заключается в рассмотрении и разрешении публично-правовых споров о законности и обоснованности правовых актов и действий органов и лиц, уполномоченных налагать административные взыскания. В данном случае суд является субъектом административного судопроизводства.

Особая роль суда и проблема соотношения понятий «производство по делам об административных правонарушениях» и «административное судопроизводство» порождают трудности при формировании понятийного аппарата данных правовых институтов. На практике как равнозначные употребляются термины «административное дело», одело об административном правонарушении», «административный материал». На наш взгляд, эти термины обозначают различные правовые понятия. Наиболее точным для административно-юрисдикционной деятельности является термин одело об административном правонарушении». В свою очередь, под термином «административное дело» следует понимать публично-правовой спор о законности правовых актов и действий (бездействия) субъектов публичного управления.

Попытка разграничить рассматриваемые понятия была предпринята ФКЗ «О военных судах Российской Федерации» (ст. 7), где впервые на уровне конституционного законодательства выделены: дела об административных правонарушениях, совершенных военнослужащими, и административные дела о защите нарушенных прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих от действий (бездействия) органов военного управления, воинских должностных лиц и принятых ими решений. Аналогичный подход отражен и в проекте Федерального конституционного закона «О судах общей юрисдикции в РФ».

Разграничение производства по делам об административных правонарушениях и административного судопроизводства позволит разработать необходимую законодательную базу судебно-процессуального порядка обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях. Количество жалоб на постановления           административно-юрисдикционных           органов,

поступающих в суды общей юрисдикции РФ, пока невелико: всего 23 300 за 1998 г. Тем не менее их количество растет и в 1998 г. увеличилось на 20,7%.

Актуальность законодательного регулирования судебного пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях сейчас приобретает новое звучание в связи с Постановлением

57

Конституционного Суда РФ от 28 мая 1999 г. «По делу о проверке конституционности ч.2 ст. 266 и п. 3 ч. 1 ст. 267 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях». Применение данного акта вызвало много проблем в судах. Назовем лишь некоторые из них.

Из-за противоречивого толкования законодательства судами всех уровней на практике возникла такая ситуация, когда постановление о наложении административного взыскания может быть пересмотрено судом: и в порядке ст. 274 КоАП РСФСР, и в порядке, предусмотренном гл. 24 ГПК РСФСР, и в порядке, установленном ст. 331УПКРСФСР.

Так, в Санкт-Петербурге жалобы на постановления судей районных судов по делам об административных правонарушениях рассматривает судебная коллегия по уголовным делам Санкт-Петербургского городского суда При этом она руководствуется нормами УПК РСФСР об обжаловании определений и постановлений суда первой инстанции.

Кроме того, загруженность судов и неясность в определении сроков подачи и рассмотрения жалоб по данной категории дел приводят к тому, что к моменту пересмотра дела истекает двухмесячный срок привлечения виновного к административной ответственности и пересмотр завершается прекращением производства по делу, теряя при этом свой смысл.

Очевидно, что только скорейшее введение на всей территории Российской Федерации единого порядка судебного обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях способно обеспечить законность деятельности субъектов административной юрисдикции и гарантировать судебную защиту конституционных прав и свобод граждан, принимая во внимание, что только в 1998 г. судами РФ почти 70 % жалоб на постановления о наложении административных взысканий были признаны обоснованными.

Полагаем, что положения нового КоАП о судебном порядке обжалования и опротестования постановлений и иных актов и действий (бездействия) по делам об административных правонарушениях могли бы разрабатываться по следующим направлениям.

Первоначально необходимо решить вопрос о том, в каком порядке (кассационном или апелляционном) должны пересматриваться дела об административных правонарушениях.

Наиболее приемлемым и юридически обоснованным с точки зрения защиты прав и свобод человека и гражданина представляется

58

апелляционный порядок обжалования. В ходе апелляционного рассмотрения дела в полном объеме у суда появляется возможность истребовать и изучить дополнительные документы, вызвать дополнительных свидетелей, что уменьшает возможность судебной ошибки и служит большей гарантией защиты прав лица, подавшего жалобу.

При этом необходимо учесть уже существующий опыт арбитражного судопроизводства, где действует апелляционный порядок обжалования решений арбитражного суда о взыскании с организаций и граждан штрафов государственными органами, выполняющими контрольные функции.

Особо тщательно следует подойти к решению вопросов о сроках привлечения к административной ответственности и процессуальных сроках рассмотрения дела, о моменте вступления в силу постановлений о наложении административных взысканий, о сроках обжалования постановлений и иных действий, совершаемых в административно-юрисдикционном производстве (административное задержание, личный досмотр и др.). Точное определение сроков будет способствовать не только своевременному восстановлению нарушенных прав граждан и организаций, но и своевременному привлечению к административной ответственности виновных лиц.

Новый КоАП должен быть согласован с проектом ПЖ РФ, из которого необходимо исключить нормы о порядке обжалования постановлений о наложении административных взысканий, так как это противоречит публично-правовой природе данного вида споров. Дальнейшее совершенствование судебно-процессуального порядка обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях как одного из вида публично-правовых споров должно быть продолжено при формировании единого законодательства РФ об административном судопроизводстве.

59