Статья 28. Право граждан на получение жилого помещения

(в ред. Закона РСФСР от 06.07.91 N 1552-1//Ведомости РСФСР. 1991. N 28. Ст. 963).

1. Исходя из соответствующих положений гражданского и жилищного законодательства, касающихся форм собственности и видов жилищных фондов, следует иметь в виду, что установленный ч. 1 порядок предоставления жилых помещений распространяется на жилые дома (жилые помещения) государственного и муниципального жилищного фонда. Общественный жилищный фонд теперь не является самостоятельным видом жилищного фонда и относится к частному жилищному фонду (собственниками имущества, в том числе жилья, политических партий, профсоюзных и иных общественных объединений являются сами организации - юридические лица). Только они вправе определять порядок использования находящегося в их собственности жилья. Другими словами, бесплатное предоставление жилых помещений в домах упомянутых организаций законодательством не предусмотрено (см. коммент. к ст. 5 ЖК и ст. 7 Основ). Эти изменения законодательства в данном разделе ЖК не учтены, однако они вытекают из ст. 672 ГК РФ, на положения которой должно ориентироваться жилищное законодательство, где в качестве жилья социального использования упоминаются только государственный и муниципальный жилищные фонды. Кроме того, Постановлениями Правительства РФ от 18.01.92 N 34; от 23.07.93 N 726; от 28.02.96 N 199 внесены изменения в "Примерные правила учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставление жилых помещений в РСФСР", утв. Постановлением Совета Министров РСФСР от 31.07.84 N 335. В частности, в п. 3 теперь записано, что жилые помещения на условиях договора найма предоставляются гражданам только в домах государственного и муниципального жилищного фонда.

2. В данной статье говорится о предоставлении жилых помещений на условиях договора найма. Здесь не следует смешивать понятие "договор найма жилого помещения", применяемое в ЖК, с аналогичным понятием, используемым в ГК РФ (гл. 35). В настоящей статье  ЖК имеется в виду договор социального найма жилого помещения (см. ст. 672 ГК и ст. 11-14 Основ), а в ГК РФ имеется в виду договор коммерческого найма жилого помещения, когда собственники жилья - юридические и физические лица - сдают его другим лицам для получения дохода (см. коммент. к ст. 51 ЖК).

3. Предоставление жилого помещения на условиях договора социального найма означает бесплатное выделение жилья гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий (по вопросу установления нуждаемости в жилье см. коммент. к ст. 29 ЖК).

Порядок предоставления жилого помещения по договору найма (по терминологии ГК РФ - по договору социального найма жилого помещения) установлен ЖК, Примерными правилами, а более конкретно определяется в местных правилах, которые утверждены органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Жилье в этих случаях предоставляется бесплатно всем гражданам.

Между тем в ст. 40 Конституции РФ ограничен круг лиц, имеющих такое право. Это малоимущие и иные, указанные в законе граждане, нуждающиеся в жилье. При этом необходимо иметь в виду, что в Законе о приватизации данный вопрос в определенной мере нашел закрепление. Во-первых, ст. 10 Закона установлено, что в период перехода к рыночным отношениям для граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, сохраняется действующий порядок постановки на учет и обеспечения жилыми помещениями. Во-вторых, ст. 9 предусмотрено, что для инвалидов Великой Отечественной войны и приравненных к ним в установленном порядке лиц, инвалидов труда, а также инвалидов с детства, ветеранов войны, семей погибших при исполнении государственных обязанностей, семей с доходами ниже официально установленного прожиточного минимума, нуждающихся в улучшении жилищных условий, сохраняется порядок предоставления жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищного фонда на условиях договора найма. Также ст. 9 Закона предусмотрено, что законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации это право может быть предоставлено и другим категориям граждан.

В этой связи принципиальное значение имеет урегулирование законодательством вопроса, кому в настоящее время жилое помещение должно предоставляться на условиях договора найма (в жилищном фонде социального использования по договору социального найма жилого помещения), т.е. бесплатно.

Поэтому указанный перечень должен складываться из следующих категорий:

а) малоимущие граждане;

б) лица, перечисленные в ст. 9 Закона о приватизации;

в) иные указанные в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов РФ лица (круг их практически не ограничен).

Что касается положения ст. 10 Закона о приватизации, которой предусмотрено обеспечение социальным жильем в переходный период к рыночным отношениям всех нуждающихся в улучшении жилищных условий граждан, то его следует рассматривать с учетом ст. 40 Конституции РФ, нормы которой являются приоритетными по отношению к другим законам.

В соответствии со ст. 10 и 28 ЖК граждане, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, имеют право на получение в пользование жилого помещения в домах государственного и муниципального жилищного фонда в порядке, предусмотренном ЖК и другими актами жилищного законодательства. Пользование жилыми помещениями в домах государственного и муниципального жилищного фонда осуществляется в соответствии с договором найма жилого помещения и правилами пользования жилыми помещениями.

4. Законодательством установлен еще ряд условий, при которых у гражданина возникает право на получение жилой площади.

Во-первых, жилые помещения предоставляются гражданам, постоянно проживающим в данном населенном пункте. Примерные правила уточняют, что обязательным условием для принятия на учет нуждающихся в жилье граждан и предоставления им жилых помещений является постоянное проживание в данном населенном пункте (п. 8). Вопросы регистрации граждан по месту жительства урегулированы "Правилами регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию", утв. Постановлением Правительства РФ от 17.07.95 N 713 (в ред. Постановлений Правительства РФ от 23.04.96 N 512; от 14.02.97 N 172; от 16.03.2000 N 231; от 14.08.02 N 599), а также правилами (положениями), принятыми органами государственной власти субъектов РФ.

Это общее правило. Законодательством предусмотрены исключения. В частности, об этом записано в ст. 30 ЖК (в случаях и порядке, установленном законодательством, граждане могут быть приняты на учет и не по месту их жительства). Так, Постановлением Совета Министров СССР "О гарантиях и компенсациях при переезде на работу в другую местность" от 15.07.81 N 677 установлено, что работникам, которые переехали в связи с переводом их на работу в другую местность, и членам их семей жилое помещение предоставляется по новому месту работы (в другом населенном пункте) на условиях, предусмотренных трудовым договором. Как правило, такие работники обеспечиваются жильем в льготном порядке. Данное положение нашло закрепление и в п. 29 Примерных правил. Кроме того, в п. 8 Примерных правил предоставлено право государственным органам субъектов Российской Федерации, в порядке исключения, принимать на учет нуждающихся в жилье работников, проживающих в других близлежащих населенных пунктах.

5. ЖК (ст. 10 и 28) установлен одинаковый порядок принятия на учет и обеспечения жилыми помещениями граждан независимо от вида жилищного фонда, в котором они проживают (нуждающиеся в жилье члены ЖСК и граждане, имеющие в собственности жилой дом (квартиру), вправе на общих основаниях получить жилое помещение в домах государственного и муниципального жилищного фонда). Данное положение появилось впервые в ст. 18 Основ 1981 г. и позднее в ЖК. Наличие такой нормы связано с тем, что ранее (до принятия Основ 1981 г. и ЖК) в некоторых местных правилах был установлен запрет на обеспечение государственным жильем граждан, имеющих жилой дом в личной собственности или проживающих в домах жилищно-строительных кооперативов.