ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ПРИ ФОРМИРОВАНИИ И РАСХОДОВАНИИ СРЕДСТВ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ФОНДОВ

В условиях постоянного дефицита федерального бюджета переход экономики страны к рыночным отношениям сопровождается резким сокращением бюджетных средств, выделяемых на охрану окружающей среды. Так, в 1994 году на обеспечение экологических задач природно-ресурсного блока выделено лишь 0,6 % расходной части бюджета, в 1996 году эта доля равнялась 0,5 %, а в последующие годы - 0,4 %. Это на порядок ниже уровня должного обеспечения экологической безопасности - составной части национальной безопасности России. В США, например, этот показатель равен 5 %.

Одним из эффективных экономических механизмов обеспечения экологической безопасности страны является система экологических фондов Российской Федерации, основное назначение которой - финансирование природоохранных мероприятий.

Законодательная база функционирования государственных экологических фондов включает Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды" от 19 декабря 1991 г. (ст. 21) и ряд подзаконных нормативных актов.

Законом об охране окружающей природной среды государственные экологические фонды определены в качестве внебюджетных. Вместе с тем, начиная с 1995 года, органам власти субъектов Федерации рекомендовано включать средства экофонда в бюджет соответствующего административно-территориального образования. Однако далеко не во всех субъектах Федерации следовали этим рекомендациям. К 2000 г. целевые бюджетные или консолидированные в бюджеты соответствующих уровней экофонды составляли около 22 процентов, - они были созданы в 19 субъектах Федерации. Распорядительным органом в 12 регионах является администрация (правительство) субъекта Федерации (Московская, Оренбургская области и др.), в остальных - специально уполномоченные территориальные природоохранные органы.

В соответствии со ст. 24 и 27 Федерального закона “О федеральном бюджете на 2001 год” платежи за загрязнение окружающей среды и за пользование основными видами природных ресурсов поступают в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации.

То обстоятельство, что правовой механизм функционирования государственных экологических фондов в целом сохранился в том же виде, в каком установлен для внебюджетных фондов, затрудняет проведение прокурорских проверок. Несмотря на принятые законодателем изменения, Правительством Российской Федерации не определен порядок формирования и использования средств фондов в новых условиях, Минфином России не утверждена инструкция о порядке формирования, расходования, ведения учета и составления отчетности об использовании их средств.

Имеются существенные недостатки в нормативных документах, определяющих полномочия должностных лиц в рассматриваемой области.

За последние семь лет Генеральной прокуратурой РФ с участием прокуроров субъектов Федерации трижды проводились плановые проверки исполнения законодательства о государственных экологических фондах, что позволило выявить наиболее типичные правонарушения, связанные с их формированием и расходованием.

К числу наиболее распространенных правонарушений относится постоянная задолженность природопользователей экологическим фондам субъектов Федерации. Так, в Магаданской области из 380 предприятий-природопользователей, состоящих на учете, 215 не перечисляют обязательные платежи с 1996 года, однако какие-либо меры по взысканию задолженности не принимаются. Аналогичная ситуация сложилась и в Кемеровской области. Главы администраций зачастую неправомерно принимают решения об освобождении предприятий от уплаты платежей в экофонды. Например, постановлением правительства Ярославской области были незаконно освобождены от платежей в экофонд области автотранспортные предприятия, сельскохозяйственные товаропроизводители и др. Администрация г. Каменск-Уральский освободила от внесения платежей и пеней в городской экофонд ряд коммерческих предприятий и девять муниципальных предприятий жилищно-коммунального хозяйства.

Комитеты охраны окружающей среды своевременно не выявляют всех природопользователей и не принимают мер к постановке их на учет, заключению с ними соглашений по расчетам платежей. В Свердловской области в экологическом фонде муниципального образования “Артинский район” список должников состоит из 32 предприятий-природопользователей, а размеры планируемых платежей рассчитаны с 21 предприятия.

Еще одним типичным правонарушением является нецелевое использование средств экофондов.

Прокурорские проверки свидетельствует о том, что по-прежнему значительные средства незаконно используются на оплату труда работников и развитие материально-технической базы природоохранных органов, - прослеживается ежегодный рост средств экофондов, направляемых на содержание этих органов.

Существуют и другие направления нецелевого, т.е. незаконного, использования средств, например: предоставление кредита коммерческому банку "Кредо-банк" в Краснодарском крае; в Московской области средства экофонда г. Волоколамска использовались на финансирование долевого участия строительства жилья; 50 тыс. руб. экофонда г. Долгопрудный были перечислены на ремонт здания ЗАГСа; из экофонда         г. Байкальска Иркутской области выделено 400 тыс. руб. на заработную плату работников бюджетной сферы; в г. Братске из экофонда перечислено 133 тыс. руб. на оплату жилья судьям. Перечень таких примеров можно продолжить.

Нецелевое использование средств закреплено даже в положениях об отдельных экофондах. Например, Положением об экофонде Сахалинской области установлено, что 30 процентов всех средств, поступающих на счет экофонда, используется на осуществление экологического контроля, в том числе на аренду помещений, приобретение и содержание транспорта, оплату услуг связи и др. А в уставных документах некоторых экофондов предусматривается расходование средств на мероприятия, вообще не имеющие прямого отношения к природоохранной деятельности. Так, в Положении об экофонде г. Алапаевска Свердловской области записано, что 20 процентов средств направляется на развитие муниципального образования.

Проверки, проводимые прокурорами, показали, что сохраняется незаконная практика взаимозачетов. Например, в Камчатской области по указанию руководства спецморинспекции из средств, подлежащих зачислению в экофонд, ООО "Аква" было оплачено более десяти счетов иных организаций по приобретению оргтехники и средств связи на общую сумму свыше 350 тыс.руб.

На сегодняшний день сложились четыре основные схемы взаимозачетов:

Предприятиями (где предусмотрено бюджетное финансирование природоохранных мероприятий по федеральным и региональным экологическим программам из средств экофондов), имеющими большие задолженности по платежам в экофонды за прошлые годы, списываются суммы, соответствующие стоимости выполненных работ, которые должны финансироваться за счет средств государственных экофондов.

Предприятия, выпускающие низколиквидную, но необходимую для строительства продукцию, погашают задолженности экофонду товарно-материальными ценностями с их непосредственной поставкой на объекты, строительство которых осуществляется с долевым участием средств этого фонда.

На других предприятиях задолженности экофондам погашаются векселями с относительно небольшими сроками оплаты. Векселя затем передаются на объекты, финансируемые из средств экофондов, для их использования в качестве платежного средства при расчетах с субподрядчиками.

В регионах, где есть предприятия, выпускающие высоколиквидную продукцию, в качестве погашения задолженности экофонды получают такую продукцию с целью ее реализации на рынке.

Следует сказать, что постоянно как на федеральном, так и на уровне субъектов Федерации издаются незаконные правовые акты, главным образом, по вопросам расходования средств экофондов.

Прокурорские проверки в органах представительной и исполнительной власти и в органах местного самоуправления.

На федеральном уровне в ходе проверок выявляется несоответствие нормативных правовых актов, издаваемых министерствами и ведомствами (в первую очередь, природно-ресурсными), нормам ст. 21 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды".

В ходе выявления таких незаконных актов основное внимание следует уделять положениям, регулирующим порядок и направления расходования средств экофондов. Ранее проведенные проверки свидетельствуют о том, что природоохранные органы издают нормативные акты, разрешающие использование средств государственных экофондов для развития материально-технической базы этих органов, разрешения финансовых и жилищно-бытовых проблем их сотрудников. Аналогичные несоответствия ст. 21 рассматриваемого Закона следует выявлять и в нормативных актах, регламентирующих деятельность государственных экологических фондов в субъектах Федерации.

Проверки деятельности государственных экофондов различных уровней.

В рамках надзора за деятельностью государственных экофондов в первую очередь следует проверять порядок поступления платежей в фонды субъектов Федерации и их дальнейшее перечисление в экофонды различных уровней.

Из всех перечисленных в ч. 2 ст. 21 Закона об охране окружающей природной среды источников поступления средств в экофонды основным является плата за сбросы, выбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов и другие виды загрязнения. Поэтому при проверке основное внимание уделяется обязательным платежам за загрязнение окружающей среды производственными предприятиями.

Направления расходования средств государственных экологических фондов установлены ч. 4 ст. 21 Закона об охране окружающей природной среды. Однако необходимо уточнить формулировку "...расходуются на оздоровление окружающей среды, населения...". Имеется в виду оздоровление населения благодаря улучшению качества окружающей природной среды.

В практике прокурорского надзора особое внимание следует уделять соблюдению ч. 5 ст. 21 этого Закона, в соответствии с которой запрещается расходование средств экофондов на цели, не связанные с природоохранной деятельностью. К числу природоохранных затрат отнесены те, которые перечислены в ч. 4 ст. 21 Закона.

Э.Н. Жевлаков,

доктор юридических наук, профессор,

О.П. Бедный,

кандидат экономических наук,

Е.А. Рубина,

кандидат географических наук