ТИПОВОЙ (МОДЕЛЬНЫЙ) ПРОЕКТ МЕТОДИЧЕСКИХ РЕКОМЕНДАЦИЙ ПО ПРОКУРОРСКОМУ НАДЗОРУ ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ОБ ОХРАНЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ ГОСУДАРСТВ – УЧАСТНИКОВ СНГ

Указанный типовой проект разработан НИИ при Генпрокуратуре РФ в соответствии с Перспективным планом совместных научных исследований Генеральных прокуратур государств СНГ на 1997 год и последующие годы.

В условиях коренных изменений правовых систем, действующих в странах СНГ после распада СССР, роста социально-экономической напряженности и увеличения численности экологических правонарушений на территории этих стран работа по правовому регулированию охраны окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов становится одним из приоритетных направлений в деятельности правоохранительных органов.

Если исходить из того, что в странах СНГ причины и следствия, определяющие состояние законности в сфере экологии, имеют много общего, то можно сделать вывод, что так же, как и в Российской Федерации, в других странах СНГ значение прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства должно возрастать.

Принимая во внимание, что наряду с общими признаками, надзор за исполнением экологического законодательства в различных странах СНГ имеет свои особенности, настоящий проект методических рекомендаций следует рассматривать как типовой проект, по своему назначению сходный с модельными нормативными актами. В связи с этим в данном проекте довольно трудно определить перечень типичных правонарушений и, тем более вопросов, подлежащих прокурорской проверке.

К числу наиболее распространенных экологических правонарушений на территории СНГ можно отнести превышение нормативов предельно допустимого загрязнения окружающей природной среды (атмосферного воздуха, водных объектов, почв и др.), а также изъятие природных ресурсов сверх установленных лимитов (превышение расчетной лесосеки, квот на добычу водных биоресурсов, самозахват земельных участков и др.). К типичным правонарушениям российского экологического законодательства относится также и несоответствие нормативных правовых актов субъектов РФ нормам федеральных законов. Однако в органах, регулирующих отношения стран СНГ, отсутствует информация по этому вопросу в других странах Содружества.

Правовое регулирование охраны окружающей природной среды

Основополагающие принципы правового регулирования общественных отношений в области охраны окружающей природной среды в странах СНГ определены в Конституциях этих стран.

Более детально экологические требования устанавливаются в законах об охране окружающей природной среды, которые приняты в большинстве стран СНГ.

Помимо такого закона в Российской Федерации и в других странах СНГ есть целый ряд законов, регламентирующих условия сохранения и рационального использования отдельных видов природных ресурсов.

Специальными нормами указанных законов предусматривается их дальнейшее уточнение в правительственных нормативных актах. Во исполнение этих нормативных требований принимаются правительственные постановления в каждой стране. Некоторые положения законодательства об охране окружающей природной среды получили развитие и в действующих ведомственных нормативных правовых актах.

Правовые акты могут носить нормативный (т. е. устанавливать правовые нормы, правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитанные на неоднократное применение) либо индивидуальный характер (т. е. устанавливать, изменять или отменять права и обязанности конкретных лиц). Разграничение правовых актов по этим признакам имеет важное значение, поскольку порядок их оспаривания имеет свои особенности.

В целом база экологического законодательства в странах СНГ строится по общей схеме: Конституция - законы - подзаконные акты различного уровня (правительственные, ведомственные, муниципальные). Органами прокуратуры в странах СНГ надзор осуществляется в первую очередь за соответствием подзаконных актов нормам законов.

Особое место в системе правового регулирования экологических отношений на территории СНГ занимают международные соглашения о взаимодействии в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. Основополагающими в системе этих документов являются Соглашение о взаимодействии в области экологии и охраны окружающей природной среды, подписанное в феврале 1992 года, и рекомендательный законодательный акт "Об экологической безопасности", принятый постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ    2 ноября 1996 г.

Помимо названных приняты также соглашения о взаимодействии по отдельным направлениям природоохранной деятельности: гидрометеорологии, информационному сотрудничеству, предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, рациональному использованию и охране трансграничных объектов, контролю за трансграничной перевозкой опасных и других отходов, использованию и охране недр. Кроме того, решением Президиума Межгосударственного экономического комитета Экономического союза государств-участников СНГ от 22 марта 1996 г. было утверждено Положение о Межгосударственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на территориях этих стран.

Следует отметить, что перечисленные документы (соглашения, Положение, Модельный закон) предназначены для проведения согласованной политики в области экологии и охраны окружающей среды. Участие в этих соглашениях не затрагивает прав Договаривающихся Сторон по ранее заключенным договорам, а также по договорам, которые могут быть заключены в будущем.

В указанных документах определены задачи, которые должны быть конкретизированы в последующих документах.

К числу этих задач относятся:

совместная разработка и реализация межгосударственных программ и проектов в области охраны окружающей среды и рационального природопользования;

применение общих подходов, методов оценки качества окружающей природной среды;

применение общих принципов ответственности за нарушение природоохранительного законодательства;

выработка условий и порядка использования сил и средств для оказания взаимной помощи при возникновении чрезвычайных экологических ситуаций.

В рамках поставленных задач конкретизация отдельных вопросов поручена Межгосударственному экологическому совету, который, в частности, должен определить условия и порядок участия стран СНГ в выполнении обязательств, вытекающих из ранее принятых Союзом ССР международных соглашений в области экологии и охраны окружающей природной среды.

Эти вопросы, конкретизированные в соответствующих документах Межгосударственного экологического совета, могут стать предметом прокурорского надзора.

Основания для проведения прокурорских проверок и источники информации

о нарушениях законов об охране окружающей природной среды

В прокуратуре Российской Федерации накоплен значительный опыт работы с различными источниками информации о соблюдении экологического законодательства, который нашел отражение в ряде методических рекомендаций по организации надзора за исполнением законов и законностью правовых актов в сфере экологии. Этот опыт с необходимыми уточнениями может быть использован при организации прокурорского надзора в сфере экологии и в других странах СНГ.

Основаниями для проведения прокурорских проверок могут быть:

сведения о нарушениях экологического законодательства в средствах массовой информации, обращения граждан (жалобы, заявления, в том числе и устные), официальные сообщения руководителей предприятий и организаций (независимо от формы собственности), поступающие не только в прокуратуру, но и в органы представительной и исполнительной власти, природоохранные и правоохранительные органы;

необходимость в непосредственном прокурорском реагировании в связи с защитой экологических интересов отдельных граждан или населения отдельных регионов;

случаи, когда полномочия специальных органов государственного экологического контроля по устранению выявленных нарушений экологического законодательства и привлечению виновных к ответственности исчерпаны;

бездеятельность органов государственного экологического контроля при нарушениях природоохранительного законодательства, причиняющих существенный вред экологическим и иным интересам граждан, общества, государства или интересам соседнего государства.

Определенная информация о нарушениях в сфере природопользования имеется у общественных экологических организаций и движений, например, у общественных охотничьих организаций.

Для получения дополнительной информации о состоянии законности в этой сфере целесообразно изучать рассмотренные судами дела по искам государственных органов к пользователям природными ресурсами (юридическим и физическим лицам), а также по искам (заявлениям) прокуроров в интересах конкретных пользователей или о признании незаконными нормативных правовых актов органов власти и управления, регулирующих вопросы охраны и использования природных ресурсов.

На стадии планирования прокурорских проверок и других надзорных действий могут быть использованы данные государственной статистической и иной отчетности.

Методика осуществления надзора

за исполнением экологического законодательства

Прокуроры всех уровней должны стремиться к внедрению единых методик расследования экологических преступлений, независимо от того, в чьем производстве находится уголовное дело.

Для этого прокуроры должны обеспечить учет дел указанной категории и постоянно анализировать информацию других отраслевых направлений надзора. Так, при использовании информации, полученной по линии общего надзора в виде статистических и иных данных, при рассмотрении гражданских дел в судах, анализе административной практики прокуроры получают возможность целенаправленно организовывать свою работу по поддержанию экологического правопорядка.

При осуществлении надзора за расследованием преступных загрязнений природной среды необходимо привлекать к работе специалистов-экспертов, так как в процессе сбора фактических данных, составляющих предмет доказывания по уголовному делу, могут понадобиться специальные знания в самых разных научных сферах. Привлечение органами прокуратуры в качестве экспертов указанных специалистов целесообразно в тех случаях, когда заключение контролирующих органов по экологическим вопросам вызывает у прокуроров сомнение или по этим вопросам у них возникли разногласия. Органом (лицом), производящим расследование, могут быть назначены судебно-химическая, токсикологическая, радиологическая, техническая, технологическая, гидротехническая, строительно-техническая, агротехническая, лесотехническая, зоотехническая, гидрометеорологическая, судебно-медицинская, судебно-ветеринарная, судебно-биологическая, ихтиологическая, рыбохозяйственная, экологическая и другие экспертизы.

Вместе с тем, следует подчеркнуть, что основная работа по привлечению экспертов должна проводиться не с отдельными специалистами, а с соответствующими государственными учреждениями и организациями.

При проведении проверок в органах представительной и исполнительной власти и органах местного самоуправления необходимо учитывать установленные действующим законодательством стран разграничения полномочий в области охраны окружающей природной среды органов государственной власти разного уровня и органов местного самоуправления.

В органе представительной власти административно-территориального образования прокурору необходимо прежде всего уточнить, соответствуют ли принимаемые этим органом нормативные правовые акты Конституции этой страны и другим законодательным нормам, регулирующим экологические отношения на ее территории.

Приступая к проверке государственных органов исполнительной власти, следует проанализировать территориальные государственные программы охраны окружающей природной среды и данные государственной статистики о структуре и динамике нарушений экологического законодательства. Необходимо также выяснить, имеются ли введенные в действие в установленном порядке подзаконные нормативные акты, принятие которых предусмотрено законами стран СНГ об охране окружающей среды и о рациональном использовании природных ресурсов, а также установить соответствие принятых органами исполнительной власти и управления нормативных правовых актов нормам указанных законов.

Проводя проверки в природоохранных органах, необходимо учитывать, что на них ложится основная нагрузка по реализации соответствующих нормативных правовых актов. В связи с этим особое внимание следует уделять проверкам исполнения природоохранительного законодательства, в первую очередь в самих указанных органах.

Изложенные в этом разделе общие методические положения по осуществлению надзора за исполнением экологического законодательства должны быть конкретизированы применительно к природоохранительным законам, действующим в каждой из стран СНГ.

Е.А.Рубина,

кандидат географических наук

прокурорское реагирование на нарушения законодательства

об охране окружающей природной среды

Исходя из результатов анализа собранных в ходе проверки материалов по выявленным нарушениям, прокурором принимаются соответствующие меры реагирования. Правильное составление актов прокурорского реагирования, четко выраженные в них требования – необходимые условия действенности прокурорского надзора. Прокурорское реагирование должно быть своевременным и по возможности оперативным, но обоснованным и адекватным выявленным правонарушениям.

Оновная мера прокурорского реагирования на экологические правонарушения - представление об устранении выявленных нарушений закона, направляемое соответствующему государственному или муниципальному органу. Представление вносится как по единичному факту, так и по группе нарушений законодательства. Правом внесения представлений наделены прокурор и его заместитель. В представлении, внесенном прокурором, в необходимых случаях должен ставиться вопрос о дисциплинарной ответственности должностных лиц, принявших незаконное решение, а также о привлечении к материальной ответственности должностных лиц и иных работников, по вине которых предприятие, учреждение, организация понесли расходы по возмещению вреда, причиненного нарушением законодательства об охране окружающей природной среды.

Распространенной мерой прокурорского реагирования является опротестование незаконных правовых актов. В случае выявления актов или их отдельных предписаний (пунктов), противоречащих законодательству, прокурор приносит протест в соответствующий орган или должностному лицу, издавшему этот акт. Как правило, принесения протеста прокурором вполне достаточно для отмены незаконного решения или нормативного правового акта. В случаях, когда протест оставляется адресатом без рассмотрения, прокурор должен обратиться в суд с заявлением об отмене незаконного решения или правового акта. По своему усмотрению он может обратиться в суд и без предварительного принесения протеста. Правом принесения протеста обладают только прокуроры и их заместители.

Еще одна форма прокурорского реагирования - предостережение о недопустимости нарушений законов об охране окружающей природной среды. Прокурор или его заместитель в целях предупреждения правонарушения и при наличии сведений о готовящемся противоправном деянии объявляет в письменной форме должностным лицам о недопустимости нарушения закона, которое может при определенных действиях (бездействии) привести к причинению ущерба окружающей природной среде, здоровью людей.

Прокурор предъявляет или поддерживает в суде или арбитражном суде иск о возмещении вреда, причиненного нарушением природоохранительного законодательства, или исковые требования о прекращении деятельности, наносящей вред отдельным природным объектам, окружающей природной среде и здоровью людей.

До направления искового заявления в арбитражный суд надлежит провести проверку, выявить, закрепить и приобщить к исковым материалам документы, подтверждающие факт нарушения, вину ответчика и расчет причиненного ущерба. Форма и содержание искового заявления в суд должны соответствовать требованиям, предусмотренным ст. 126 ГПК РСФСР.

При установлении в ходе проверки деяния, содержащего признаки состава преступления, прокурор выносит постановление о возбуждении уголовного дела, которое оформляется по правилам, установленным нормами УПК РСФСР. Право вынесения постановления о возбуждении уголовного дела предоставлено только прокурору и его заместителю. В постановлении должны быть указаны источники информации, послужившие поводом к возбуждению уголовного дела, материалы, свидетельствующие о признаках преступления, статья УК РФ, по признакам которой оно возбуждается. Производство предварительного следствия согласно ст. 126 УПК РСФСР обязательно почти по всем делам об экологических преступлениях. В зависимости от подследственности производство предварительного следствия поручается следователю прокуратуры или органа милиции.

При наличии признаков административного правонарушения прокурором выносится постановление о возбуждении производства об административном правонарушении. Постановление направляется в государственный орган, правомочный принимать по нему решение.

В постановлении о возбуждении производства об административном правонарушении приводятся данные, подтверждающие факт административного правонарушения, виновность конкретного лица, обстоятельства, имеющие значение для правового рассмотрения постановления, закон, который нарушен, а также предложения прокурора о наложении административного взыскания, указываются сроки рассмотрения постановления. О результатах рассмотрения постановления необходимо сообщить прокурору в указанный им срок.