ПРОКУРОРСКИЕ ПРОВЕРКИ ИСПОЛНЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ОХРАНЕ ВОДНЫХ БИОЛОГИЧЕСКИХ РЕСУРСОВ

Промысловые водные животные и растения являются не только ресурсом, имеющим жизненно важное значение для человека, но и неотъемлемой частью природной среды. Запасы водных биологических ресурсов (далее - биоресурсов) в 200-мильной зоне России обеспечивают "продовольственную безопасность" в прибрежных регионах. Состояние водных биоресурсов определяется в первую очередь состоянием среды их обитания. В связи с этим охрана водных биоресурсов неразрывно связана с охраной водоемов рыбохозяйственного назначения.

Общественные отношения в сфере охраны биоресурсов и среды их обитания регулируются Водным кодексом Российской Федерации 1995 года и федеральными законами: "О животном мире" от 24 апреля 1995 г., "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" от 31 июля 1995 г., "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" от 17 декабря 1998 г. и "О континентальном шельфе Российской Федерации" от 30 ноября 1995 г.

Огромный вред состоянию водных биоресурсов наносит их незаконный вылов, превышающий разрешенный в отдельных регионах страны в 2-5 раз. Увеличению роста преступлений в сфере промысла водных животных способствуют разбалансированность российского рынка, криминализация отношений в сфере внешнеэкономической деятельности и недостаточный контроль за охраной и добычей водных животных специально уполномоченными государственными органами контроля в области охраны водных биоресурсов и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В ходе проверки в органах представительной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации прокурор выясняет вопросы, связанные с нормативным правовым регулированием охраны и использования промысловых водных животных и среды их обитания, а именно:

какие нормативные правовые акты, регулирующие охрану, воспроизводство и использование запасов водных животных, приняты в субъекте Российской Федерации, утвержден ли нормативный правовой акт, регламентирующий порядок контроля за их выловом, принимаются ли какие-либо правовые акты об охране особо ценных в рыбохозяйственном отношении участков водных объектов, имеют ли правовые акты в области охраны и добычи водных ресурсов и среды их обитания заключение государственной экологической экспертизы;

введены ли в субъекте Российской Федерации в установленном порядке какие-либо таксы за изъятие тех видов водных животных, на которые не установлены таксы на федеральном уровне;

утверждены ли субъектом Российской Федерации региональные программы по охране и воспроизводству рыбных запасов и других водных животных, направлялись ли они на государственную экологическую экспертизу;

утвержден ли в субъекте Российской Федерации порядок выдачи, оформления и регистрации лицензий на вылов рыбы или других промысловых водных животных.

Кроме того, в органах исполнительной власти прокурор может выяснить следующие вопросы:

принимают ли участие субъекты РФ в разработке предложений по ориентировочно допустимым уловам рыбы и других водных животных (далее ОДУ), учитываются ли предложения субъектов РФ в ОДУ; участвует ли субъект РФ в разработке предложений по выделению квот на вылов водных биоресурсов;

какие контракты заключены субъектом РФ на поставку рыбопродукции и продукции иных водных животных, соответствуют ли объемы поставляемой на экспорт морепродукции квотам на их вылов;

с кем заключены договоры на промысловый лов рыбы и иных водных животных;

принимаются ли решения о предоставлении льгот на вылов рыбы и других промысловых водных животных местному населению;

учитываются ли интересы и местного населения, включая коренные малочисленные народы, при заключении договоров на пользование водным объектом рыбохозяйственного назначения и выдаче лицензий на вылов водных животных, выносятся ли решения о прекращении действия этих договоров и что является для этого основанием;

осуществляется ли контроль за ведением учета вылова в рыбных портах, если да - то каковы результаты контроля;

какие мероприятия проводятся по предотвращению браконьерства;

какое участие принимают субъекты РФ в обеспечении и реализации федеральных программ по охране и воспроизводству водных биоресурсов, как они реализуются; заключаются ли договоры по воспроизводству промысловых водных животных и с кем;

из каких источников используются средства на воспроизводство водных животных и среды их обитания, осуществляется ли контроль за их расходованием.

При пользовании водным объектом рыбохозяйственного назначения прокурором дополнительно могут быть выяснены следующие вопросы:

как учитываются интересы рыбного хозяйства при различных видах пользования водным объектом, в том числе для целей энергетики, мелиорации, какие меры принимаются по сохранению путей миграции водных животных при организации деятельности на водоемах;

какие меры принимаются по предупреждению загрязнения водных объектов рыбохозяйственного назначения;

осуществляется ли контроль за внесением платежей за пользование водным объектом для ведения рыбного хозяйства и рыболовства, а также за расходованием средств из экологических и иных фондов на воспроизводство запасов водных животных.

Кроме вопросов, связанных с охраной водных животных и среды их обитания, в органах исполнительной власти субъектов РФ прокурору следует также выяснить вопросы, связанные с регулированием реализации живой рыбы, рыбопродукции и продукции других видов водных животных, в том числе:

какие меры принимаются по учету выловленных рыбы и иных водных животных, а также контролю за их реализацией (ознакомиться с книгами учета в пунктах их приемки);

как регулярно осуществляется контроль за совершением сделок купли-продажи рыбы и рыбопродукции, имеет ли место совершение сделок без соответствующей документации и санитарных паспортов, принимаются ли меры к изъятию продукции в таких случаях;

организуется ли проверка транспортных средств с целью установления путей реализации незаконно добытой рыбы и рыбопродукции, как часто эти проверки проводятся, каков их результат.

В органах местного самоуправления могут быть выяснены те же вопросы, что и в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также вопросы, связанные с отводом земельных участков для производства кормов для водных животных.

При необходимости в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления можно выяснить и другие вопросы, позволяющие установить законность действий должностных лиц этих органов при организации промысла и оборота водных биоресурсов.

В бассейновых управлениях Госкомрыболовства России прокурор путем ознакомления с документами, бесед с должностными лицами может выяснить следующие вопросы:

ведется ли кадастр водных животных (раздел "Рыба, промысловые водные беспозвоночные и промысловые морские млекопитающие");

утверждены ли Госкомрыболовством России Правила промысла для региона, если нет, - то какие меры принимаются по их подготовке;

обладает ли управление достаточной информацией о состоянии рыбных запасов, незаконно добытых водных биоресурсах и случаях браконьерства;

соблюдаются ли требования законодательства при выдаче российским и иностранным гражданам и юридическим лицам лицензий на промысловый лов рыбы и иных водных животных, всегда ли устанавливаются в лицензии условия вылова, ведется ли учет этих и иных лицензий в области охраны и воспроизводства водных животных (ознакомиться с книгами регистрации лицензий);

всегда ли заявители для получения лицензии на промысел морских животных в исключительной экономической зоне указывают сведения о себе в соответствии со ст. 10 ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации";

своевременно ли информируется лицензиат о получении лицензии на вылов водных биоресурсов в исключительной экономической зоне РФ;

выдаются ли лицензии на вылов рыбы в научных целях, кому, в каких объемах, ведется ли их регистрация;

имеют ли место случаи отказа в лицензии на вылов водных биоресурсов, что является для этого основанием;

уведомляются ли органы МПР, ФПС, Минобороны и ГТК России о выдаче лицензий на промысел водных животных во внутренних морских водах, территориальном море и исключительной экономической зоне РФ; согласуются ли места промысла в исключительной экономической зоне РФ со специально уполномоченным органом по обороне;

как регулярно проводится контроль за использованием выделяемых квот по лицензиям на вылов рыбы и иных водных животных;

ведется ли контроль за учетом выловленной рыбы и иных водных животных в рыбных портах, за внесением платежей за выдачу лицензий на вылов водных биоресурсов, как часто проводятся проверки;

имеют ли место жалобы на деятельность рыбинспекций и как своевременно эти жалобы проверяются, какие меры принимаются по фактам нарушения рыбинспекцией процессуальных норм по привлечению нарушителей Правил рыболовства к ответственности;

какие мероприятия проводятся по восстановлению промысловых водных животных, каков порядок их финансирования, осуществляется ли контроль за воспроизводством и акклиматизацией рыбы и иных водных животных;

уведомляет ли управление Госналогслужбу России о вылове рыбы и иных водных животных и возможных доходах от их реализации и продукции из них;

сколько дел о незаконном вылове рыбы передано в органы прокуратуры, МВД, в суды, какие меры принимаются к злостным браконьерам (ознакомиться с материалами о возбуждении уголовных дел);

осуществляется ли контроль за состоянием рыбозащитных устройств и рыбопропускных сооружений;

каково участие бассейнового управления в паспортизации водных объектов рыбохозяйственного назначения, в улучшении их состояния.

Учитывая, что начальники управлений и их заместители наделены правом наложения административных взысканий за правонарушения, прокурору следует выяснить законность принимаемых им мер к нарушителям законодательства об охране животного мира.

В рыбинспекциях, непосредственно осуществляющих функции контроля за выловом водных биоресурсов, прокурор знакомится с планами и материалами проверок, административными делами, предписаниями и другими материалами о работе рыбинспекций и выясняет следующие вопросы:

имеется ли утвержденный план проведения проверок исполнения законодательства об охране животного мира рыбинспекцией, а также план совместных действий с МВД и другими государственными органами в области охраны водных биоресурсов, выполняется ли он;

имеют ли место факты незаконного промыслового лова рыбы и других водных животных в особо охраняемых природных территориях (заповедниках, заказниках, местах нереста и др.);

как своевременно реагирует рыбинспекция на сигналы о нарушении природоохранительного законодательства на водных объектах рыбохозяйственного назначения;

организован ли учет информации о случаях браконьерства и других нарушениях Правил рыболовства, а также нарушениях природоохранительного законодательства на водных объектах;

какие меры реагирования принимаются рыбинспекцией при выявлении фактов нарушения природоохранительного законодательства на водных объектах рыбохозяйственного назначения;

установлены ли случаи нарушенией условий лицензии на промысловый вылов рыбы (сроков, районов вылова, орудий лова), а также передачи лицензии третьим лицам;

какие меры воздействия принимаются по результатам проверок, всегда ли составляются протоколы по фактам браконьерства, изымаются ли орудия, средства лова и рыба при обнаружении браконьерства, соблюдаются ли при изъятии ст. 290-293 КоАП РСФСР (ознакомиться с первичными материалами проверок);

какие материалы по фактам браконьерства передаются в правоохранительные органы для ведения следствия и дознания, всегда и своевременно ли это делается;

направляются ли иски в суды и по каким фактам нарушения законодательства об охране рыбы и других водных животных;

осуществляется ли контроль за внесением компенсационных платежей при причинении ущерба водным биоресурсам, каковы результаты контроля;

имеют ли место случаи обжалования мер взыскания, наложенных в административном порядке на лиц, привлеченных к ответственности за нарушения природоохранительного законодательства на водных объектах, каковы результаты рассмотрения этих жалоб.

В Росрыбхозе и организациях, ему подчиненных, прокурором могут быть выяснены следующие вопросы:

какие меры принимаются Росрыбхозом с целью развития рыбохозяйственного комплекса, в том числе по рыборазведению и зарыблению водоемов;

какие источники средств используются для финансирования работ по воспроизводству рыбных запасов, каков порядок их использования;

предоставлялись ли Минсельхозпродом России Росрыбхозу и (или) организациям, ему подчиненным, кредиты на льготных условиях для воспроизводства рыбы (покупки кормов для рыб и их выращивания, покупки рыбопосадочного материала, горюче-смазочных материалов и др.) и ее промысла, кому именно и согласовывались ли эти кредиты с Росрыбхозом и Союзом рыболовецких колхозов;

в каких объемах осуществляется производство кормов для рыб, какое участие принимают органы местного самоуправления в организации производства кормов (выделяют ли они пахотные земли для производства кормов).

Следует также проверить деятельность научных организаций Госкомрыболовства, в том числе по вылову рыбы и других водных животных в научных целях, уточнить объемы вылова для научных исследований, их соответствие выделенным им ОДУ на научные цели и программе научных исследований (необходимо уточнить, утверждена ли эта программа Министерством промышленности, науки и технологий РФ), а также проверить возможное участие научных организаций в операциях купли-продажи выловленной для научных целей рыбы и других водных животных.

В институтах Госкомрыболовства следует уточнить также:

всегда ли представляются в Миннауки России предварительные и окончательные отчеты о морских научных исследованиях и копии данных метрологических, гидрологических, гидрохимических и гидробиологических наблюдений, предусмотренных программой научных исследований;

имеют ли место при проведении морских научных исследований отступления от программы исследований, согласовываются ли эти отступления, утверждены ли они в установленном порядке.

При проведении проверки в территориальных подразделениях ФПС следует выяснить те же вопросы, что и в рыбинспекциях, а также вопросы, которые связаны с особенностями контроля за выловом рыбы и других водных животных в пограничной зоне Российской Федерации и на континентальном шельфе Российской Федерации, а именно:

уведомляет ли Госкомрыболовство России подразделения ФПС России и Минобороны России о выдаче лицензий на промысел водных биоресурсов в исключительной экономической зоне, указываются ли при этом районы и сроки промысла морских животных;

осуществляется ли ФПС России досмотр только на контрольных пунктах или также в местах промысла водных биоресурсов;

какие нарушения законодательства о внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации, законодательства об исключительной экономической зоне Российской Федерации в области охраны и использования живых ресурсов, допускаемые рыбопромысловыми и рыбоперерабатывающими судами, выявлены;

всегда ли осуществляется беспрепятственный доступ должностных лиц органов ФПС на промысловые суда и их ознакомление с отчетными и другими материалами о промысле водных биоресурсов в исключительной экономической зоне (уточнить, всегда ли проверяется соответствие материалов на судне перечню, указанному в ст. 12 ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации");

проверяется ли наличие специальных разрешений Миннауки на проведение исследований, а также нахождение представителей органов Госкомрыболовства и Миннауки России на иностранных научно-исследовательских судах;

какие меры принимаются органами ФПС России по предупреждению и пресечению правонарушений в исключительной экономической зоне Российской Федерации, что является для этого основанием (проверить соблюдение ст. 13 ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации");

как часто и за какие нарушения законодательства Российской Федерации привлекаются к ответственности физические и юридические лица, осуществляющие деятельность по добыче водных животных в исключительной экономической зоне, их транспортировке и переработке, включая иностранные суда, своевременно ли освобождаются арестованные иностранные суда и их экипажи после внесения залога (проверить соответствующие материалы по фактам задержания иностранных судов);

всегда ли соблюдаются требования российского законодательства при задержании иностранных граждан, осуществляющих деятельность в сфере исследования, разведки и добычи водных биоресурсов в пределах внутренних морских вод, территориального моря и исключительной экономической зоны РФ;

с кем взаимодействуют подразделения ФПС при организации контроля за охраной и промыслом водных животных;

как часто уведомляют органы ФПС России органы Госналогслужбы России о результатах промысла морских биоресурсов;

как своевременно информирует ФПС таможенные органы об иностранных судах, осуществляющих промысел водных биоресурсов в исключительной экономической зоне Российской Федерации.

При проведении прокурорской проверки в бассейновых водохозяйственных управлениях и территориальных комитетах МПР России рекомендуется выяснить следующие вопросы:

ведется ли кадастр рыбохозяйственных водных объектов в соответствии с требованиями постановления Правительства Российской Федерации "О ведении государственного кадастра", имеется ли в комитете информация о водных объектах или их участках, которые имеют особое рыбохозяйственное значение (рыбохозяйственные водные объекты высшей категории), об их рыбохозяйственной ценности, каков порядок их охраны и контроля за использованием особо ценных (высшая категория) водных объектов;

за какие нарушения режима использования водных объектов рыбохозяйственного назначения водопользователи привлекались к ответственности;

осуществляет ли территориальный комитет МПР России контроль за соблюдением нерестилищ, зимовальных ям и других особо ценных участков водных объектов рыбохозяйственного назначения, взаимодействуют ли они при этом с органами рыбоохраны и другими специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды;

проверяется ли деятельность юридических лиц, осуществляющих эксплуатацию гидроэлектростанций, и иных водопользователей в части реализации ими рыбоохранных мероприятий, в том числе мероприятий по обустройству водозаборов рыбозащитными устройствами, какие меры принимаются, если эти мероприятия ими не выполняются;

всегда ли при нарушениях водного законодательства и загрязнении водоемов рыбохозяйственного назначения устаналиваются виновники причинения вреда, всегда ли они привлекаются к административной или уголовной ответственности (сколько лиц привлечено к административной ответственности за загрязнение водного объекта, которое повлекло гибель рыбы и других гидробионтов, сколько исков о возмещении вреда, причиненного загрязнением водного объекта, было направлено в суд, арбитражный суд и каковы результаты рассмотрения этих исков);

своевременно ли информируются правоохранительные органы о нарушениях водного законодательства, повлекших ухудшение состояния рыбных ресурсов.

Ю.Г. Жаркова,

кандидат географических наук,

Р.И. Буриева